Kitabı oku: «La austeridad fiscal: causas y consecuencias», sayfa 2
¿Por qué la cúpula empresarial está a favor la austeridad fiscal?
Los líderes del sector empresarial mexicano se manifiestan a favor de la austeridad fiscal para reducir la inflación y el monto de la deuda pública, argumentando que éstos frenan la actividad económica. Tal postura, coincidente con la corriente convencional, es más una posición ideológica que una justificación económica. Están contra el déficit público, no porque éste sea inflacionario e incremente el monto de la deuda, sino porque ello aumenta la participación del gobierno en la economía. Su pretensión es reducir el tamaño del gobierno, así que se pronuncian por la disciplina fiscal para que el gobierno disminuya su gasto e inversión y transfiera empresas y funciones públicas al sector privado. En México, desde la crisis de la deuda de 1982, los gobiernos procedieron a vender empresas públicas a fin de contar con recursos para el pago de la deuda y disminuir las presiones sobre las finanzas públicas.
Cuando el gobierno incrementaba el gasto público y su participación en la actividad económica, lo que aconteció desde fines de los años treinta hasta 1981, ésta crecía a un promedio de 6.4% anualmente, y su dinámica se desaceleró al aplicar políticas de austeridad fiscal, así como llevar a cabo la liberalización y desregulación de la actividad económica que han reducido la participación del Estado en la actividad económica. De 1982 a 2018 la economía nacional ha crecido a un promedio de 2.4% por año.
La austeridad fiscal le permite a la cúpula empresarial invertir donde el gobierno deja de hacerlo. Ello le amplía fronteras de inversión altamente rentables en los sectores estratégicos que tradicionalmente estaban en poder del Estado. Se realiza un cambio patrimonial. Lo que era del Estado, ahora se ha privatizado. Pero no implica aumento de la capacidad productiva, de ahí que la mayor participación del sector privado no se traduce en mayor crecimiento económico. Nos dice Alain Parguez (2012) que la austeridad fiscal le quita al Estado su papel de líder, incrementa las tasas de explotación al aumentar el desempleo y restaura las ganancias al capital por la privatización de las actividades del Estado.
La política fiscal y las calificadoras internacionales
Los gobiernos comúnmente tratan de seguir las reglas del juego neoliberal en el afán de generar condiciones de confianza en las calificadoras internacionales (que han adquirido mayor poder que los organismos financieros internacionales como el fmi y el Banco Mundial) para tener acceso al financiamiento de los mercados internacionales.
Los economistas neoliberales que dirigen los organismos financieros y los mercados financieros internacionales son los que dictan las políticas económicas a los gobiernos con el fin de que, independientemente de la posición política de éstos, sigan actuando a favor del gran capital nacional e internacional. Las calificadoras internacionales vigilan y supervisan a los países permanentemente en torno al cumplimiento de las políticas establecidas para que aseguren el reembolso del crédito obtenido.
Las calificadoras siempre se oponen al gasto público deficitario por considerar que ello comprometería el pago de la deuda, así como la estabilidad del tipo de cambio deseada por el sector financiero. Cuando un país cae en déficit fiscal y ve incrementada su deuda, las calificadoras le bajan el grado de inversión, lo que se traduce en mayores tasas de interés al recurrir a los mercados crediticios internacionales; esto acentúa los problemas de las finanzas públicas y de las empresas altamente endeudadas, públicas y privadas, obliga a acentuar los recortes presupuestales y a ampliar la participación de la cúpula empresarial en la economía para evitar aumento del déficit fiscal y disminución del grado de inversión.
Ello lleva a los gobiernos a trabajar con austeridad fiscal en aras de asegurar condiciones de rembolso de sus obligaciones financieras y reducir el monto de la deuda, a fin de generar condiciones de confianza en los mercados, para que éstos no vean riesgo crediticio, aumenten la tasas de interés y reduzcan los flujos de capital al país.
El problema es que al acatar las directrices de las instituciones y calificadoras internacionales, los gobiernos desatienden los objetivos de crecimiento y las demandas nacionales. Se contraen el gasto y la inversión pública, lo que se traduce en deterioro y privatización de los sectores estratégicos, de la infraestructura y se propicia la marginación de los servicios públicos.
Lo que no consideran dichas calificadoras es que las políticas de austeridad fiscal y ahorro forzoso para el pago de la deuda que imponen para calificar bien a las economías, contraen la actividad económica y el ingreso nacional, así como los ingresos tributarios, provocando presiones sobre las finanzas públicas y condiciones desfavorables de pago, por lo que las calificadoras terminan por bajarle el grado de inversión. De hecho, la sola desaceleración de la actividad económica lleva a las calificadoras a bajar el grado crediticio, debido a que ello evidencia que la economía (o el gobierno, o las empresas) no tendrá capacidad de pago de la deuda.
Las calificadoras no se dan cuenta de que con menor crecimiento económico, derivado de las políticas de austeridad fiscal que deben instrumentar los países para recibir buenas evaluaciones, jamás se configurarán condiciones de pago. Las calificadoras deben considerar lo que señala Krugman: “al mercado no le preocupa el gasto deficitario, sino la debilidad de la economía” (2011). A los mercados les interesa que la economía crezca y genere condiciones de rentabilidad y de pago; el problema es que la austeridad fiscal atenta contra ello porque no genera crecimiento, ni oportunidades de rentabilidad, ni capacidad de pago de la deuda.
¿Por qué la política fiscal dejó de priorizar el crecimiento
y el empleo y pasó a ser una política financiera?
La autonomía, el banco central y los límites del manejo
de la política fiscal
El contexto de libre movilidad de capitales exige trabajar con estabilidad del tipo de cambio para evitar prácticas especulativas contra la moneda nacional y desvalorizar su capital. El problema es que la economía nacional no asegura un entorno de baja inflación y estabilidad del tipo de cambio en condiciones de crecimiento, debido a que la baja productividad y los rezagos productivos repercuten en presiones sobre el déficit de comercio exterior, sobre precios y el tipo de cambio.
En la gráfica 4 se muestra el crecimiento de la productividad —pib por hora trabajada— de Estados Unidos, Canadá y México, y se observa cómo la productividad en México no creció de 2000 a 2017, a diferencia de Canadá y Estados Unidos, sus socios comerciales en el Tratado de Libre Comercio.
Gráfica 4. pib por hora trabajada (dólares estadounidenses
a precios constantes, 2010 y ppa)
Fuente: elaboración propia con base en datos de la ocde.
A fin de que ello no presione sobre precios y el tipo de cambio, la política fiscal tiene que privilegiar, junto con el banco central, la baja inflación y la estabilidad del tipo de cambio, a través de altas tasas de interés y la austeridad fiscal, para frenar el crecimiento de demanda y promover entrada de capitales, por lo que deja de ser funcional al crecimiento económico y a la generación de empleo y distribución del ingreso.
Al otorgar el gobierno autonomía al banco central y al comprometerse las autoridades monetarias y hacendarias a garantizar la convertibilidad de la moneda al tipo de cambio existente (que tratan de que sea estable), pierden poder y soberanía en el manejo de la política económica a favor del crecimiento.
Con la autonomía del banco central, el gobierno deja de tener el control de la moneda, lo que impide financiarse con ella y lo obliga a trabajar con equilibrio fiscal. Su gasto pasa a estar determinado por sus ingresos, los cuales han estado sujetos al comportamiento de los precios internacionales del petróleo y a la recaudación tributaria. Si cae en déficit, tiene que emitir deuda; por lo tanto, las finanzas públicas dependen de sus ingresos y del comportamiento de los costos de la deuda.
Al no traducirse el crecimiento de la deuda pública en mayor crecimiento económico y mayor captación de ingresos tributarios por parte del gobierno, prosiguen las presiones sobre las finanzas públicas, se restringe su gasto e inversión y se desacelera la actividad económica.
Al caer en deuda, se realiza una transferencia permanente de recursos por el pago de ésta al sistema bancario, que es el principal tenedor de deuda pública. Se reduce así cada vez más al Estado y se incrementa el poder económico y político del sector financiero. Si el gobierno tuviera el control de la moneda, no tendría que emitir deuda para financiarse. Sólo emitiría deuda para regular la liquidez de la economía a fin de que ésta no genere presiones inflacionarias y sobre el sector externo (Wray, 1998, p. 218).
Para el enfoque convencional, el superávit primario (el que excluye el pago del servicio de la deuda) con que trabaja el gobierno implica que éste se ha quedado sin dinero y tiene que ahorrar para pagar la deuda. Nos dice Hassan Bougrine (2012) que en el modelo neoliberal la austeridad no es una alternativa debido a que el dinero es escaso y la restricción presupuestal gubernamental está vinculada a ello y que el gasto de gobierno sólo debe ser financiado a través de impuestos. En la posición ortodoxa neoliberal, el gobierno no tiene el control del dinero. Su gasto depende de sus ingresos, por lo que tiene restricción financiera. El gobierno limita su potencial de gasto ante el temor de que se incremente el déficit fiscal y el monto de la deuda, por lo que predomina la austeridad fiscal. Sin embargo, como veremos más adelante, esto no aplica a un gobierno soberano que tiene el monopolio del dinero; no tiene por qué trabajar con austeridad fiscal. Su capacidad de gasto depende de la capacidad productiva que dé respuesta a dicho gasto, para evitar inflación y devaluación.
Las políticas predominantes han llevado a la economía a depender
de la entrada de capitales
La libre movilidad de mercancías y capitales, aunada a las políticas macroeconómicas de “estabilidad”, de alta tasa de interés y austeridad fiscal, han actuado a favor del sector financiero y de las empresas transnacionales, y en detrimento del sector productivo nacional, del empleo y del crecimiento económico. Ello ha incrementado el déficit de comercio exterior, los niveles de endeudamiento y los requerimientos de entrada de capitales.
La libre movilidad de capitales y las exigencias de valorización del capital financiero requieren de la estabilidad cambiaria-monetaria, a fin de que el capital no especule contra la moneda nacional. Al no tener la economía condiciones internas para asegurar dicha estabilidad, el gobierno se ve obligado a estimular la entrada de capitales con el objetivo de garantizar la estabilidad cambiaria y la convertibilidad de la moneda al tipo de cambio existente.
En el discurso pronunciado el 15 de septiembre de 2018, el presidente electo de México dijo que “también hicimos el compromiso, y lo vamos a cumplir, de que vamos a respetar la autonomía del Banco de México, para que haya equilibrios macroeconómicos, que no haya inflación”. Al respecto cabe decir que la autonomía del banco central no garantiza equilibrio macroeconómico alguno. La economía enfrenta déficit fiscal y déficit en el sector externo. Y a pesar de ello no hay inflación debido a que la entrada de capitales financia los desequilibrios macroeconómicos y estabiliza el tipo de cambio, lo que abarata las importaciones y se convierten en los determinantes de los precios nacionales.
El contexto de globalización rompió la dinámica endógena de crecimiento. Pasaron a dominar empresas transnacionales, explotando minerales y/o procesos de ensamblado intensivos en mano de obra, y se dio un gran crecimiento de importaciones que han desplazado a la producción nacional e incrementado el déficit de comercio exterior. Además, las empresas transnacionales transfieren a su lugar de origen sus ganancias, aumentando las presiones sobre el déficit de cuenta corriente de balanza de pagos.
Gráfica 5. Déficit de la cuenta corriente, utilidades
y dividendos del ingreso primario de la balanza de pagos
(millones de dólares y como porcentaje del pib)
Fuente: elaboración propia con datos de Banxico, Sistema de Información Económica (sie).
En la gráfica 5 podemos observar cómo la remisión de utilidades de las empresas transnacionales y los dividendos por el pago del servicio de la deuda externa, ocupan una proporción significativa del déficit de cuenta corriente, mucho mayor que el déficit de comercio exterior. Tal situación lleva al gobierno a endeudarse del exterior y a promover entrada de capitales para poder financiar el déficit de comercio exterior, como las transferencias de recursos que realizan las empresas transnacionales ubicadas en el país y el pago de la deuda. La dinámica económica pasó a depender tanto de las exportaciones, como de la entrada de capitales, dado el deterioro de la esfera productiva nacional, que es incapaz de reducir el déficit de comercio exterior y de generar condiciones endógenas de crecimiento.
El problema es el alto costo que ha representado la entrada de capitales, debido a que se promueve con altas tasas de interés, con austeridad fiscal y reformas estructurales que le abren espacios de inversión al sector privado, todo lo cual contrae la actividad económica, aumenta los niveles de endeudamiento de la economía y acentúa la privatización y extranjerización, así como la desigualdad de la distribución de la riqueza.
Las presiones crecientes sobre el sector externo, derivadas tanto de la apertura comercial, como de la gran entrada de capitales, que se traduce en mayores transferencias de recursos por concepto de ganancias, y las obligaciones que se derivan de tales flujos, incrementan la deuda externa. La situación se complica porque la economía no tiene condiciones de pago, dados los crecientes déficit de comercio exterior, por lo que se ve obligada a seguir promoviendo entrada de capitales a fin de afrontar las circunstancias adversas.
La economía cae en un contexto de alta fragilidad y vulnerabilidad porque pasa a estar sujeta al comportamiento de los mercados financieros internacionales, sin tener capacidad productiva, ni manejo soberano de política económica interna para hacer frente a tal situación.
Política fiscal a favor de la entrada de capitales
Al no tener condiciones endógenas de acumulación y crecimiento, la economía pasa a depender de la entrada de capitales para encarar las presiones sobre el sector externo y mantener estable el tipo de cambio. Por ello la política económica se ha dirigido a promover la entrada de capitales.
Los requerimientos crecientes de entrada de capitales llevan a la política económica a sujetarse a las disposiciones y normas establecidas por los organismos financieros y las calificadoras internacionales a fin de obtener su confianza para seguir recibiendo los flujos de capital y encarar las presiones sobre las variables macroeconómicas.
En este contexto en el que no existen condiciones productivas, financieras y macroeconómicas que permitan impulsar la actividad económica, reducir la inflación y estabilizar el tipo de cambio, sin recurrir a la entrada de capitales, el sector financiero ha incrementado su fuerza económica y política. De ahí el predominio de las altas tasas de interés y la austeridad fiscal para promover entrada de capitales con miras a mantener estable el tipo de cambio y baja la inflación, a favor del sector financiero, a costa de sacrificar el crecimiento económico.
La política de austeridad fiscal abre espacios de inversión al capital nacional e internacional en los sectores estratégicos y en infraestructura, con los objetivos de evitar su salida del país, incrementar la oferta de divisas, hacer frente al déficit de cuenta corriente, mantener la apertura comercial y la movilidad de capitales y reducir el riesgo de inversión en el país.
La disminución de la inversión pública dirigida a alcanzar la austeridad fiscal se ha traducido en menor crecimiento y productividad, mayor desempleo, mayores presiones sobre el sector externo, mayor dependencia de la entrada de capitales, mayor privatización y extranjerización de la economía, y mayor desigualdad de la distribución de la riqueza en el país.
Si la economía tuviera condiciones favorables de crecimiento y no enfrentara fuertes presiones sobre el sector externo, no se requeriría instrumentar una política económica a favor de la entrada de capitales, ni se tendría que privatizar la economía.
El gobierno trabaja con superávit primario con el propósito de garantizar las condiciones de pago de la deuda pública. Esta política venía aparejada con las reformas estructurales de privatización y extranjerización de los sectores estratégicos encauzadas a atraer capitales y financiar el déficit de comercio exterior.
Al priorizar la política económica la estabilidad del tipo de cambio, el gobierno pierde el manejo soberano de la política monetaria y fiscal a favor del crecimiento y del empleo. Nersisyan señala que “el régimen monetario con que opera un país tiene implicaciones para la soberanía del gobierno”. Tal objetivo obliga al gobierno a trabajar con austeridad fiscal a fin de evitar presiones sobre los precios, para lo cual contrae el gasto público y la demanda. Se reduce la inflación a costa de dejar de tener política monetaria y fiscal a favor del crecimiento y del empleo.
El Estado se ha subordinado a los intereses del gran capital en detrimento de las demandas populares, del crecimiento, empleo y bienestar. No se puede bajar la tasa de interés, ni trabajar con tipo de cambio competitivo, ni con gasto público deficitario, ante el temor de que ello puede generar inflación y salida de capitales.
Mientras la economía requiera entrada de capitales para hacer frente al déficit de cuenta corriente, y exista la libre movilidad de capitales, no hay manejo soberano de la política monetaria y fiscal que responda a los objetivos de crecimiento económico y de empleo.
No se puede flexibilizar la política monetaria y fiscal a favor del crecimiento y del empleo ante el temor de que la baja tasa de interés y el mayor gasto público generen inflación e incrementen el déficit de comercio exterior y desestabilicen el tipo de cambio. No se puede tener política fiscal expansiva contracíclica que contrarreste el efecto negativo que sobre la actividad económica generan el déficit de cuenta corriente y el menor gasto e inversión del sector privado.
El gobierno opta por promover la entrada de capitales financieros con los cuales financiar el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos, pero no instrumenta políticas a favor del capital productivo con el fin de incrementar la productividad y encarar los problemas productivos que generan el déficit de comercio exterior y la dependencia de la entrada de capitales. Ello hace que la política económica siga favoreciendo al gran capital internacional, para que éste fluya a la economía nacional.
El capital internacional aprovecha las diversas opciones de rentabilidad que ofrece el gobierno para que invierta en el país, como las altas tasas de interés y los espacios de inversión que ofrece la austeridad fiscal, por lo que invierte en sectores estratégicos. Por lo tanto, durante muchos años el aumento de la deuda pública y la extranjerización de la economía le han permitido a los gobiernos sortear sus problemas financieros.
La entrada de capitales mantiene apreciado el tipo de cambio, lo que reduce competitividad e incrementa el déficit de comercio exterior y la deuda externa. Al endeudarse el país en dólares y al aumentar los niveles de extranjerización de la economía, las obligaciones financieras que se derivan de ello incrementan el déficit de cuenta corriente y los requerimientos de entrada de capitales.
La economía cae en un círculo vicioso, pues tiene que seguir promoviendo la entrada de capitales a través de las mismas políticas que generan tal problema. Ello fragiliza el desempeño de la economía y se hace más vulnerable toda vez que se vuelve más dependiente del comportamiento de la entrada de capitales y de los vaivenes de la economía internacional.
La gran disparidad de crecimiento de la deuda del sector público federal en relación con el crecimiento del pib, evidencia el despilfarro de recursos que se ha hecho de la deuda. En vez de que se canalizara a incrementar la capacidad productiva para garantizar la generación de riqueza y el reembolso de la deuda, se destinó a otros fines, como al pago de la deuda.
En el caso de la deuda externa, el gobierno tiene que seguir promoviendo la entrada de capitales y recurrir a mayor deuda, debido a que la economía no genera superávit de comercio exterior que pueda cubrir las obligaciones financieras externas.
El gobierno no saldrá de esta situación mientras no tenga una política económica que genere condiciones endógenas de acumulación y reduzca el déficit de comercio exterior y la dependencia de la entrada de capitales.
