Kitabı oku: «Europa global, Europa social»

Name: Europa global, Europa social
Author: Autores Varios
ISBN: 9788437082448

Autores Varios

Yazı tipi:

Anthony Giddens, Patrick Diamond, Roger Liddle, eds.

Europa global,

Europa social

Prólogo de Joan Romero

UNIVERSITAT DE VALÈNCIA

Esta publicación no puede ser reproducida, ni total ni parcialmente, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, ya sea fotomecánico, foto químico, electrónico, por fotocopia o por cualquier otro, sin el per miso previo de la editorial.

Título original: Global Europe, Social Europe

Publicacions de la Universitat de València

http://puv.uv.es

Publicacions@uv.es

Realización ePub: produccioneditorial.com

Diseño de la cubierta y del interior: Inmaculada Mesa

ISBN: 978-84-370-7412-2

Índice

Portada

Portada interior

Créditos

Sobre Policy Network

Sobre los colaboradores

Agradecimientos

Prólogo a la presente edición

Introducción

¿Un modelo social para Europa?*

La globalización: una perspectiva europea

¿Este vs. Oeste? El Modelo Social y Económico europeo después de la ampliación

Trabajadores migrantes y empleo: ¿un reto para el modelo social europeo?

La vulnerabilidad del proyecto europeo

Cambio social y reforma del Estado del bienestar

El modelo socioeconómico europeo

El Modelo Social Europeo: igualdad de género y generacional

Reinterpretación de la justicia social: nuevas fronteras para el Estado europeo del bienestar

El paradigma de la economía del conocimiento y sus consecuencias

El medio ambiente en el modelo social europeo

Inmigración: un marco ﬂexible para una Europa plural

Reforma económica, mayor integración y nueva ampliación. ¿Puede Europa cumplir/hacerlo?

La integración europea y los Estados del bienestar nacionales: amigos, no enemigos

Una política común en materia de justicia social para Europa

Títulos publicados

Sobre Policy Network

Esta colección de artículos es el resultado de un proyecto a gran escala de Policy Network sobre el modelo social europeo, realizado entre 2005 y 2006, liderado por Anthony Giddens, Patrick Diamond y Roger Liddle, y gestionado por François Lafond. Es la continuación de la propuesta política recogida en «Un modelo social para Europa. La agenda de Hampton Court», publicada por Policy Network en marzo de 2006 [trad. en PUV, 2008].

Policy Network en un think-tank internacional creado en diciembre de 2000 gracias al apoyo de Tony Blair, Gerhard Schröder, Giuliano Amato y Göran Persson, después de la celebración de las Conferencias de Gobernanza Progresista en Nueva York, Florencia y Berlín. En julio de 2003, Policy Network organizó la Conferencia de Gobernanza Progresista de Londres, en la que reunió a doce líderes mundiales y más de 600 políticos, pensadores y estrategas progresistas. En octubre de 2004, Policy Network dio continuidad a este éxito organizando la Conferencia de Gobernanza Progresista en Budapest, cuyo anﬁtrión fue el primer ministro húngaro Ferenc Gyurcsány. En julio de 2005, Policy Network co-organizó con el Instituto de África de Suráfrica y la presidencia de Suráfrica la primera Conferencia regional africana de Gobernanza Progresista en Johanesburgo. Recientemente, el 11 y 12 de febrero de 2006, Policy Network organizó una Conferencia sobre Gobernanza Progresista en Hammanskraal, Sudáfrica.

Una red progresista

El objetivo de Policy Network es la promoción y el intercambio mútuamente beneﬁcioso de ideas para el desarrollo de una política progresista por parte de renovadores situados en el centro-izquierda. Como secretariado de la Red de Gobernanza Progresista, Policy Network facilita el diálogo entre políticos, gobernantes y expertos de toda Europa y de otros países democráticos del mundo. Policy Network proporciona un foro para promover el debate y compartir ideas, y para facilitar una renovación permanente.

Nuestro reto común

Los gobiernos y los partidos progresistas europeos se enfrentan a problemas similares y buscan respuestas socialdemócratas modernas. Cada día aumentan los temores sobre la seguridad –económica, política y social– y se observan contradicciones entre la reforma del Estado del bienestar tradicional y las políticas de empleo, los rápidos cambios en la ciencia y en la tecnología, y las tranformaciones en la esfera global. Todo esto debería abordarse de manera conjunta, como parte de la necesidad fundamental de renovación democrática.

En el pasado, los progresistas trabajaban de forma independiente para resolver estos problemas. Actualmenta, existe el consenso creciente de que necesitamos comprometernos con los progresistas de otros países y situar las respuestas europeas y las especíﬁcas de cada país en un contexto de pensamiento progresista más amplio e internacional, que esté enraizado en nuestros valores sociales y democráticos.

Actividades

Policy Network organiza diferentes eventos de manera periódica, como los seminarios de primavera, de carácter anual, o las Conferencias de Gobernanza Progresista, cada 18 meses. Además, organiza simposios, grupos de trabajo y conferencias que se centran en problemas políticos especíﬁcos. Nuestro interés en los últimos cinco años se ha centrado en los siguientes temas: la reforma económica, los servicios públicos, la renovación democrática, comunidad y desigualdad, y la gobernanza global.

Durante los años 2005 y 2006, hemos concentrado nuestras energías en la renovación del modelo social europeo. Nuestro programa en esta materia se creó durante la presidencia británica de la Unión Europea, y se ha dedicado a investigar los diferentes instrumentos que se pueden utilizar para adaptar los diversos modelos de Estados del bienestar europeos a los desafíos del siglo XXI. Se encargaron quince documentos de trabajo y se presentaron a debate en un seminario privado con el primer ministro británico en el núm. 10 de Downing Street, una semana antes de la cumbre europea de Hampton Court. Desde entonces, y después del inﬂuyente simposio organizado a ﬁnales de noviembre del 2005, la discusión se ha ampliado con la organización de debates en distintos lugares europeos en la primera mitad del 2006, en colaboración con otros think tanks de centro-izquierda de Italia, Holanda, Francia, Hungría, Alemania, España y Finlandia. También hubo debates similares en el Reino Unido.

Desde sus inicios en el 2000, Policy Network ha intentado contribuir a una nueva agenda política para el centro-izquierda en Europa y en el resto del mundo. Los encuentros se han celebrado en Londres y en otras ciudades europeas, en asociación con diversos think tanks nacionales como Fondazione Italianieuropei, Wiardi Beckman Stichting, Global Progressive Forum, Fundación Alternativas, A Gauche en Europe, Friedrich-Ebert-Stiftung, EPC, Progressive Policy Institute y Centre for American Progress.

Los resultados de estos debates se publican en los tres números anuales de Progressive Politics, la revista de Policy Network, y en una serie de trabajos especíﬁcos que se distribuyen a través de la Red, y que son accesibles desde nuestra página de Internet, siendo utilizados como base para los debates de Policy Network.

Siempre nos hemos preciado de ser los primeros en el campo de la innovación política, un logro al que ha contribuido en gran medida la fortaleza de la red de socios internacionales que hemos contruido.

Presidente honorario: Peter Mandelson.

Director: Patrick Diamond.

Asistente ejecutiva: Suzanne Verberne-Brennan.

Directora de la Oﬁcina: Anna Bullegas.

Directora de Eventos: Joanne Burton.

Responsable de Publicaciones e investigador asociado: Nathaniel Copsey.

Responable de Investigación: Olof Cramme.

Investigadores: Johanna Juselius, Simon Latham, Robert Lorentz, Constance Motte y András Nagy.

www.policy-network.net

Sobre los colaboradores

Karl Aiginger es director del Instituto Austriaco de Investigación Económica (WIFO). Entre sus publicaciones recientes, se incluyen Competitiveness of the wider Europe and its impact on transatlantic relations, ponencia preparada para la 2.ª Conferencia Anual Berkeley-Viena sobre las Economías de Europa y Estados Unidos en una Perspectiva Comparada (12-13 de septiembre de 2005), y «Labour market reforms and economic growth – the European experience in the nineties» (Journal of Economic Studies 32/6).

Katinka Barysch es economista jefa del Centre for European Reform (CER) de Londres. Previamente trabajó en la Economist Intelligence Unit. Entre sus publicaciones recientes en el CER destacan: Why Europe should embrace Turkey (2005, con Steven Everts y Heather Grabbe), Embracing the dragon: The EU’s partnership with China (2005, con Charles Grant y Mark Leonard) y The EU and Russia: Strategic partners or squabbling neighbours? (2004).

Simon Commander es director del Centre for New and Emerging Markets en la London Business School, y asesor del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). Anteriormente trabajó en el Banco Mundial en Washington. Sus publicaciones son muy numerosas, e incluyen libros, artículos y documentos de trabajo.

René Cuperus es investigador y director de Relaciones Internacionales en la Wiardi Beckman Foundation, el think-tank del Partido Laborista holancés (PvdA). Entre sus publicaciones recientes destacan: «Why the Dutch voted no. An anatomy of the new Euroscepticism in Old Europe» (2005), The Challenge of Diversity. European Social Democracy Facing Migration, Integration and Multiculturalism (editado con K. Duffek y

J. Kandel, 2003) y «Europe and the revange of national identity», en Europe, a Global Player? (2006).

Patrick Diamond es el director de Policy Network y fue asesor especial en la Unidad de Políticas del primer ministro británico. Entró a formar parte del German Marshall Fund en 2005 como investigador transatlántico, y es investigador visitante en el Centre for the Study of Global Governence, de la London School of Economics and Political Science.

Maurizio Ferrera es profesor de Política Social y Laboral en la Universidad de Milán, director de la Unidad de Investigación sobre Gobernanza Europea (URGE) en el Collegio Carlo Alberto Fundation, de Turín, y subdirector del Centro POLEIS de Política Comparada de la Universidad Bocconi, de Milán. Es autor de The Boundaries of Welfare: European Integration and the New Spatial Politics of Social Protection (2005).

Anthony Giddens ha sido director de la London School of Economics and Political Science. Es miembro vitalicio del King’s College de Cambridge, y miembro de la Cámara de los Lores. Entre muchos otros libros, es autor de La Tercera Vía (1998).

Alois Guger es investigador sobre Políticas de Renta y Políticas Sociales en el Instituto Austríaco de Investigación Económica, en Viena. Sus áreas clave de investigación abarcan la distribución de la renta, políticas salariales y de renta, relaciones laborales y empleo y estabilización. Entre las publicaciones recientes en inglés se encuentran: «The European social model: from obstruction to advantage» (2005), «Stagnation policy versus growth policy» (2006, con M. Marterbauer y E. Walterskirchen) y «The ability to adapt: why it differs between the Scandinavian and the continental European models» (2006, con K. Aiginger).

Axel Heitmueller es asesor económico y político en la Unidad de Estrategia del primer ministro británico, en Londres. También es investigador asociado en el Centre for New and Emerging Markets de la London Business School. Sus trabajos han sido publicados en revistas tales como Journal of Population Economics y Scottish Journal of Political Economy.

Anton Hemerijck es director del Consejo Cientíﬁco Holandés de Políticas Gubernamentales (WRR) en La Haya, y profesor del Departamento de Administración Pública de la Universidad de Leiden.

Jane Jenson ostenta la cátedra de investigación canadiense en Ciudadanía y Gobernanza del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Montreal. Es autora, entre otros, de Who Cares? Women’s Work, Childcare and Welfare State Redesign (2001, con M. Sineau).

Roger Liddle es miembro de la Oﬁcina de Asesores en Política Europea del presidente de la Comisión Europea, y previamente fue miembro del gabinete del comisario de Comercio europeo Peter Mandelson. Fue durante ocho años consejero sobre Europa de Tony Blair. Es investigador visitante del Instituto Europeo de la London School of Economics and Political Science. Entre sus publicaciones (con Peter Mandelson) se incluyen The Blair Revolution: Can New Labour Deliver (1996), The New Case for Europe (2005) y Economic Reform in Europe: Priorities for the Next Five Years (2005, con Maria Joao Rodrigues).

Måns Lönroth es director gerente de Mistra, la Fundación Sueca para la Investigación Estratégica Medioambiental. Previamente, fue secretario de Estado del Ministerio sueco de Medio Ambiente. También es miembro del Consejo Asesor sobre Medio Ambiente del Gobierno sueco y miembro de otras organizaciones de ese país. Desde 1999 ha sido miembro del Consejo Chino para la Cooperación Medioambiental y para el Desarrollo, un consejo asesor del Gobierno de China. En 2002 fue nombrado vicepresidente de ese consejo.

Luc Soete es catedrático de Economía Internacional de la Universidad de Maastricht, Holanda, y director del MERIT (Instituto de Investigación Económica de Maastricht sobre Innovación y Tecnología). Sus áreas de investigación cubren una amplia gama de estudios empíricos y teóricos sobre el impacto del cambio tecnológico, en particular de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación sobre el empleo, el crecimiento económico el comercio internacional y las inversiones.

John Sutton ostenta la cátedra de Economía Sir John Hicks en la London School of Economics and Political Science, dentro de la cual dirige el Grupo de Economía Industrial en STICERD. Ha escrito con profusión en las áreas de teoría microeconómica y organización industrial. Sus libros incluyen Sunk Costs and Market Structure (1981), Technology and Market Structure (1998) y Marshall’s Tendencies: What Can Economits Know? (2000).

Loukas Tsoukalis es profesor de Integración Europea de la Universidad de Atenas y profesor visitante del Instituto de Ciencias Políticas de París y del Colegio de Europa, en Brujas. Es presidente de la Fundación Helénica para Política Exterior y Europea (ELIAMEP) y asesor especial del presidente de la Comisión Europea. Es autor de What Kind of Europe? (2005).

Laura Tyson es decana de la London Business School y, anteriormente, decana de la Haas School of Business de la Universidad de Berkeley, California. Trabajó en la Administración Clinton, de cuyo Consejo de Asesores Económicos fue presidenta entre 1993 y 1995, y fue asesora económica nacional del presidente entre 1995 y 1996. Ha publicado libros y artículos sobre la competitividad industrial y el comercio, y sobre las economías de Europa Central y su transición hacia los sistemas de mercado. La doctora Tyson es miembro de los órganos directivos del Council on Foreign Relations, la Brookings Institution, el Institute of International Economics, Bruegel, Eatsman Kodak Company, Morgan Stanley Company y AT&T.

Patrick Weil es investigador del CNRS (Centre Nationale de la Recherche Scientiﬁque) de la Universidad de París I, la Sorbona. Sus libros más recientes son Qu’est ce qu’un français? Histoire de la nationalité française depuis la Révolution (2002) y La République et sa diversité (2005).

Agradecimientos

Los capítulos incluídos en este volumen son el resultado de una serie de reuniones celebradas bajo los auspicios del grupo de trabajo sobre el «modelo social europeo» de Policy Network, convocadas durante la presidencia británica de la UE del segundo semestre de 2005. En total, se celebraron cuatro reuniones, en Roma, Amsterdam, Londres y Budapest. Los seminarios –que contaron con la participación de políticos destacados y expertos de la UE y de los gobiernos europeos– fueron presididos por los editores, y queremos mostrar nuestro agradecimiento a todos los que asistieron. Fueron oportunidades únicas para debatir y compartir ideas sobre políticas, y comparar nuevas estrategias para la reforma del modelo social en Europa. Estamos particularmente agradecidos por el compromiso y el apoyo de los autores y los participantes.

También querríamos agradecer a muchas personas que han ayudado en la preparación de este libro. En las oﬁcinas de Policy Network, Matthew Browne y François Lafond han trabajado sin descanso para organizar esas reuniones, comunicándose con los autores, editando los primeros borradores y coordinando la producción de este volumen. Sin su dedicación y profesionalidad, este libro nunca se habría publicado. También debemos dar las gracias a Joanne Burton y Johanna Juselius por su apoyo de todo corazón al proyecto. Jean-François Drolet nos proporcionó una ayuda investigadora excelente, y fue una fuente inagotable de ayuda en la edición y revisión de varios borradores del libro. Victor Phillip Dahdaleh ayudó a concebir el proyecto, y ha sido un recurso inestimable de apoyo y consejo. Anne de Sayrah, como siempre, desempeñó un papel esencial. También querríamos dar las gracias a Emma Hutchinson y a todo el personal de Polity Press que han sido eﬁcientes y serviciales todo el tiempo.

ANTHONY GIDDENS, PATRICK DIAMOND Y ROGER LIDDLE

Prólogo a la presente edición

Joan Romero

Este libro ofrece una interesante paradoja. Se publicó originalmente en inglés en 2006, cuando muchas economías de países desarrollados y en desarrollo crecían y nadie atisbaba en el horizonte que se avecinaba la peor recesión económica mundial en ochenta años. Y sin embargo, no solamente mantiene intacta toda su actualidad en relación con las cuestiones que aborda, sino que los efectos de la propia recesión económica obligan a considerar, si cabe, con mayor atención y urgencia, muchas de las propuestas que aquí se sugieren. De ahí la pertinencia de su edición en castellano por la Universitat de València. Por la relevancia de las cuestiones abordadas, por la contrastada solvencia de los investigadores y politólogos que participan, por la actualidad de los grandes temas de fondo que acompañan –y aquejan– al Modelo Socioeconómico Europeo y por la magnitud de los retos de futuro inmediato que hemos de afrontar en el marco de una espacio geopolítico ya integrado por 27 Estados miembros.

Es un libro en el que se reﬂexiona acerca de los grandes y veloces procesos de cambio social que están teniendo lugar en Europa, de los desafíos colectivos que nos aguardan y de las reformas insoslayables que debieran emprenderse para garantizar el futuro del llamado Modelo Social Europeo. Porque, y conviene precisarlo desde el principio, los autores que integran este volumen participan de la idea de que el Estado de Bienestar es lo mejor que hemos sido capaces de construir como europeos y por ello vale la pena garantizar su futuro. No desde posiciones reactivas o defensivas –a veces hay que defender al Estado de Bienestar de algunos de sus supuestos más ﬁrmes defensores que rechazan cualquier tipo de reformas– sino desde posiciones proactivas, adaptadas a una realidad que ya nada tiene que ver con el periodo deﬁnido como los «treinta gloriosos» y atentas a las grandes transformaciones ocurridas durante las últimas décadas. Concebido como lugar de encuentro de ideas y puntos de vista no siempre coincidentes. Con el único objetivo de analizar procesos y sugerir ideas para el debate con visiones renovadas.

Aportaciones para el debate que partiendo de la defensa de valores y principios propios del pensamiento de centro-izquierda, no aspiran a reiterar grandes relatos, certezas inmutables, perﬁles nítidos o alineamientos inquebrantables. Porque el momento de los grandes relatos quedó atrás en las últimas décadas del siglo pasado y la nómina de quienes exhiben certezas y recetas infalibles para encarar el futuro es cada vez más reducida. Si el lector o lectora reparan, incluso el título que se propone (en la aportación de A. Giddens) aparece con interrogación. Tal es la envergadura de la agenda política, económica, social, cultural y medioambiental que aguarda a los diferentes actores políticos y a los ciudadanos europeos en un contexto incierto, y tal es la diversidad de situaciones que ofrece el Estado de Bienestar en Europa, o para ser más precisos, las cinco versiones de Estado de Bienestar hoy existentes en Europa y que aquí se consideran. Porque no de otra forma puede resumirse con mayor precisión el momento actual: muchos ciudadanos europeos maniﬁestan un creciente sentimiento de incertidumbre, inseguridad y temor a la vista de la velocidad de los cambios en curso, de la crisis de algunos sectores productivos, de la evolución de los mercados de trabajo, de las diﬁculta-des de incorporación de los jóvenes al mundo laboral, de los escenarios demográﬁcos previstos a medio plazo y sus implicaciones en el mapa de pensiones o de la creciente presencia de nuevos inmigrantes. Sentimientos de temor que en ocasiones cristalizan en forma de explosiones sociales, en actitudes que expresan rechazo al otro o en expresiones políticas de corte populista, sean estas de derechas o de izquierdas.

¿Cuáles son los grandes retos colectivos que hay que encarar? En primer lugar los situados en el plano geopolítico global y regional, puesto que el proceso de construcción política del proyecto europeo se ha demorado largo tiempo hasta la celebración de algunas consultas para transitar por el camino trazado en el Tratado de Lisboa. El proceso de construcción política permanece inacabado y sobre él, agudizado por la crisis y la recesión, planean tentaciones de «retorno al Estado nación» y de proteccionismo –parece que superadas– que de prosperar en nada ayudarían ni a las partes ni al conjunto de la Unión. Pero también se ha reforzado la necesidad de que Europa se convierta en un actor global con voz propia (y a ser posible única) en el nuevo contexto de creciente multilateralidad e interdependencia, imprescindible para abordar cuestiones globales: desde los retos derivados del cambio climático o la transición hacia nuevos modelos energéticos, hasta el diseño de nuevas formas de gobernanza global, el establecimiento de nuevos instrumentos de regulación y control del sistema ﬁnanciero o de nuevas reglas globales comerciales, ﬁscales o laborales, pasando por la obligación de reforzar la cooperación con los países en desarrollo.

En segundo lugar, en relación con el propio modelo socioeconómico europeo, con las diferentes expresiones del Estado de Bienestar, su grado de sostenibilidad y la experiencia de las reformas acometidas en algunos países y la resistencia a las mismas observada en otros. En este apartado vuelve a cobrar gran relevancia, si es que alguna vez dejó de tenerla, el debate sobre la importancia de la esfera pública –el «retorno o la rehabilitación del Estado»– en el proceso de elaboración, ejecución y evaluación de políticas. De igual modo, haciendo una lectura tal vez demasiado simple y muy centrada en las causas que provocaron la crisis ﬁnanciera global, se ha reabierto un no menos interesante debate académico y político acerca del fracaso de las propuestas neoliberales que durante tres décadas han demostrado una amplia hegemonía a nivel mundial y un no menos supuesto renacimiento de la alternativa socialdemócrata como mejor opción para superar la situación actual. Simpliﬁcando, a los «treinta gloriosos» de la postguerra, donde el protagonismo de la socialdemocracia fue indiscutible, aunque no exclusivo, en el proceso de construcción del Estado de Bienestar en Europa, siguieron otras tres décadas en las que el mayor protagonismo correspondió al pensamiento conservador que ahora cerraría su ciclo, para muchos con balance negativo, abriendo mayores posibilidades a propuestas renovadas desde la socialdemocracia como las que se incorporan en este libro. Pero ese escenario, traducido al ámbito de las propuestas políticas concretas, de las preferencias electorales y de las mayorías parlamentarias no parece que por ahora se corresponda con la realidad europea, ni en la composición del Parlamento Europeo, ni en la inmensa mayoría de los parlamentos nacionales. Ello obliga a la socialdemocracia europea, y estas páginas son una muestra del estado del arte en torno a esta cuestión tan relevante, tanto a ser capaz de proponer su visión actualizada sobre la relación entre Estado y mercado, como a revisar, recalibrar y proponer un amplio y nuevo programa de reformas que sintonice mejor que hasta ahora con las prioridades, preferencias y verdaderas preocupaciones de los ciudadanos europeos.

En tercer lugar, en relación con el nivel de incertidumbre que ha arraigado en la mayor parte de los ciudadanos europeos. Cualquiera de las consultas y de las encuestas de opinión que se manejen ponen de maniﬁesto ese nivel de inseguridad, de incertidumbre respecto al futuro y de falta de conﬁanza en los representantes políticos para resolver los verdaderos problemas que los europeos tienen perfectamente identiﬁcados. Muchas de las inseguridades y de las incertidumbres tienen que ver con problemas «nuevos», otras con problemas «viejos». Algunos guardan relación con cuestiones «exógenas» situadas más allá de las fronteras de su Estado y que el Estado no puede resolver por sí solo, otras con cuestiones «endógenas» para las que el Estado tampoco parece tener respuesta. Pese a todo, en todos los casos se mira más que nunca hacia la política y hacia los parlamentos y en la medida en la que sean más o menos capaces de dar respuesta emergen, con mayor o menor intensidad, expresiones de desafección o de decepción que cada vez preocupan, o debieran preocupar, más a la política. Porque en estos tiempos «postheroicos» en que los grandes relatos de la Historia ya han quedado atrás, en aﬁrmación de Daniel Innerarity (2009), la política es más necesaria que nunca. Tendrá que ser otro tipo de política, más horizontal, más porosa y más participada. Como también el Estado es más necesario que nunca. En ocasiones menos y en otras más Estado, en todas un Estado distinto y mejor que habrá de cambiar algunas de sus funciones tradicionales, abordar nuevos problemas, diseñar y desplegar nuevas políticas y reforzar otras para ser capaz de gestionar la complejidad y la incertidumbre y anticiparse razonablemente al futuro.

La relación de los grandes problemas y retos colectivos es bien conocida y existe un notable grado de consenso en torno a esta cuestión. De hecho, algunos de nuestros mayores desafíos hace tiempo que son reiterados por los numerosos think tank europeos y norteamericanos ideológicamente situados en el centro-izquierda: fueron apuntados en el llamado Plan Delors para ser de nuevo retomados y desarrollados por otros diagnósticos muy relevantes elaborados en el ámbito europeo a comienzos de la década actual (Sapir (2003), Kok (2004) y Aho (2006) precedidos, por supuesto, por los objetivos estratégicos acordados por los Estados miembro en 2000 en la Estrategia de Lisboa. En todos ellos se incide especialmente en la relación educación-formación-innovacióncompetitividad-productividad y empleo y se alude a la necesidad de que las economías europeas profundicen en la transición hacia un nuevo modelo productivo basado en la economía del conocimiento y los servicios. Ese parece ser nuestro horizonte deseable, si bien, esos mismos informes intermedios encargados de evaluar nuestro grado de cumplimiento de los objetivos de Lisboa indican que, salvo en el grupo de países nórdicos, estamos muy lejos de los objetivos inicialmente trazados para el año 2010. La economía europea muestra diﬁcultades y rigideces que merman su competitividad y lastran reformas necesarias, hasta el punto de que la economía del conocimiento y los servicios aún es más un deseo que una realidad. En este caso, la recesión económica no modiﬁca –o no debiera modiﬁcar– los objetivos, pero sí ha obligado a destinar cuantiosos recursos a acudir en socorro de un sistema ﬁnanciero que también amenazaba con desestabilizar el conjunto de las economías europeas dado el nivel de interdependencia global. En cualquier caso, ese debiera seguir siendo el objetivo estratégico de la Unión.

Pero además de los problemas de competitividad y de productividad y de las notables diﬁcultades de las economías europeas para crear empleo, mucho antes de que estallara la crisis ﬁnanciera y la recesión, el llamado Modelo Social Europeo había evidenciado otras graves diﬁcultades y tendencias indeseables. En especial una: el creciente grado de fragmentación de nuestras sociedades y la llamativa aparición de niveles de desigualdad en el seno de determinados grupos sociales (niños, jóvenes, mujeres o inmigrantes) que reducen dramáticamente el grado de cohesión social y van preﬁgurando «sociedades paralelas», «sociedades sin asiento» (Delgado, 2007), «sociedades rotas» (Liddle, 2008) en las que la distancia entre los «incluidos» y los «excluidos», entre el «centro» del sistema social y la «periferia» se amplía, al tiempo que se reducen las posibilidades de movilidad social. Algunos han llegado a aﬁrmar que, salvando las distancias, en Europa existen tendencias que de forma progresiva nos acercan más al modelo norteamericano que al modelo nórdico. Para muchos, esta «nueva desigualdad» es la expresión más dramática del fracaso del Estado de Bienestar para asegurar mayor nivel de cohesión social y para invertir esta tendencia en el medio plazo. En consecuencia, el segundo de los mayores retos de futuro, junto a la creación de más empleo de calidad, consiste en reducir la creciente brecha social que se ha abierto en nuestras sociedades, identiﬁcando bien los sectores más vulnerables e imaginando políticas para invertir ese proceso.

Tanto en estas páginas como en otros textos de similar formato y orientación que han sido publicados con posterioridad, ya inmersos en plena recesión, y a los que remito a cualquier persona interesada, el lector o lectora podrá encontrar una amplia y sugerente agenda de cuestiones y de propuestas elaboradas desde posiciones intelectuales situadas el ámbito del centro-izquierda europeo e iberoamericano (Liddle; Lerais, 2006; McLaren, 2008; Jurado; Bruzzone, 2008; Liddle, 2008; Tsoukalis et alii., 2009; VVAA, 2009; Crudas; Rutherford, 2009; González, 2009). En casi todos ellos, el nivel de coincidencia es amplio. Tanto a la hora de identiﬁcar los éxitos en materia de cohesión social y territorial obtenidos en Europa o en Latinoamérica durante las pasadas décadas, de los que conviene estar orgullosos –España es una buena muestra–, como a la hora de deﬁnir las zonas de sombra, nuestras fragilidades más remarcables y los ámbitos en los que convendría centrar los esfuerzos en el futuro inmediato.

Sin ánimo de ser exhaustivo quiero llamar aquí la atención sobre algunas grandes áreas y las propuestas sobre las que existe mayor grado de coincidencia: a) reforzar el papel de la Unión Europea como actor global; b) diseñar nuevas políticas activas de creación de empleo en detrimento de las políticas incentivadoras de la cultura del subsidio; c) «equipar» a las personas, situando la educación y la formación en el centro de las políticas públicas, dedicando especial atención a las edades más tempranas, para hacer posible que todos puedan disponer de las mismas oportunidades para desarrollar sus capacidades a lo largo de su vida; d) atender los fenómenos de nueva pobreza y desigualdad centrando la atención de forma preferente en los grupos más vulnerables (población infantil, mujeres con hijos a su cargo e inmigrantes); e) introducir medidas concretas para reducir el riesgo de pobreza de ingresos y exclusión social, sobre todo favoreciendo la existencia de dos salarios por hogar; f) promover políticas públicas que incentiven la natalidad; g) recalibrar los sistemas de seguridad social para atender de forma adecuada tanto los viejos como los nuevos riesgos sociales; h) prolongar gradualmente la edad de jubilación; i) superar la falsa dicotomía entre Estado y mercado a favor de un «keynesianismo inteligente» que suponga mejor Estado y un mercado más regulado, donde las palabras clave sean: eﬁciencia, eﬁcacia, transparencia, control, evaluación, rendición de cuentas, derechos y deberes, responsabilidad y una inteligente relación público-privado; j) atender el fenómeno de la multiculturalidad y sus consecuencias políticas, económicas, sociales, culturales; k) no desatender las cuestiones relacionadas con la seguridad de las personas y el orden público, porque es una de las cuestiones que más preocupan a los ciudadanos; l) revisar los modelos energéticos, modelo de ciudad y modelos de cohesión territorial.

Pero lamentablemente, para casi todas estas cuestiones sigue habiendo más preguntas que respuestas a la hora de deﬁnir y de desplegar políticas. Tal vez ya nada sea igual que antes de la crisis ﬁnanciera global y la recesión económica, pero una vez embridada la crisis ﬁnanciera y sus consecuencias económicas y sociales, la Europa de los veintisiete tendrá que abordar estos problemas con esfuerzo renovado si no quiere seguir perdiendo posiciones como actor global y quiere mantener los pilares básicos de su Modelo Social. Sin embargo, lo bien cierto es que en muchos países se constata la renuencia a abordar reformas estructurales preﬁriendo otras más centradas en el corto plazo o que no supongan excesivo coste electoral. Porque todos sabemos lo que hay que hacer… pero ningún responsable se atreve a hacerlo por temor a posibles repercusiones electorales. En este punto resulta paradójica la posición actual de la socialdemocracia europea. Los partidos socialdemócratas contribuyeron a desarrollar el Estado de Bienestar y sin embargo ahora evidencian una notable incapacidad para liderar una nueva generación de reformas para hacerlo precisamente viable en el medio plazo.

¿Qué puede hacer la socialdemocracia europea en este nuevo contexto? En primer lugar superar el grado de desconcierto en que parece sumida desde hace tiempo. El título de la reunión auspiciada por el Partido Laborista británico celebrada en septiembre de 2009 es bien expresiva: «la socialdemocracia en la encrucijada». Como también lo son la mayor parte de términos que emergen en muchos textos de expertos cuando, reﬁriéndose al momento actual, ofrecen ideas para imaginar nuevas políticas para la socialdemocracia europea aludiendo a la necesidad de repensar, recalibrar, reformar, revisar, reexaminar, revalorar, refundar…

Lo cierto es que, más allá de maniﬁestos genéricos a propósito de elecciones europeas, es difícil encontrar un hilo conductor, incluso un mínimo común denominador entre las diferentes versiones de los partidos socialdemócratas europeos. Tanto da que el tema se reﬁera a política exterior, a visiones compartidas acerca del proceso de construcción del proyecto político europeo o incluso a la concreción de políticas sociales. Esta relevante cuestión es la primera que debe abordarse por los diferentes actores políticos concernidos. Porque sobran diagnósticos y conocimiento de procesos. Lo que ahora falta es capacidad política para ahormar una alternativa política de centro-izquierda capaz de sintonizar con la mayoría del electorado. Y esta cuestión únicamente puede resolverse contando con liderazgos claros y creíbles de los que ahora carece la socialdemocracia europea. Y esta última cuestión, dado que los problemas y las preocupaciones de los europeos están bastante bien identiﬁcados, será mucho más determinante que seguir persistiendo en debates estériles acerca de si los intentos de renovación de la llamada Tercera Vía ha fracasado y conviene volver a anteriores postulados de los socialistas del «viejo testamento» que supuestamente ofrecen perﬁles más deﬁnidos a un supuesto electorado de centro-izquierda que supuestamente espera propuestas y programas supuestamente más de izquierdas, o si lo acertado sería más aconsejable transitar por una nueva Cuarta Vía. Lo cierto es que en 2010, en la mayoría de países de la Unión, la socialdemocracia no es percibida de forma mayoritaria como una opción de gobierno. Tal vez sería conveniente prestar más atención a lo que nos dicen otras ciencias sociales distintas de las tradicionales, en especial la ﬁlosofía o la antropología, para acertar en la elaboración de alternativas creíbles. Sugiero al respecto cinco referencias para que el lector o lectora pueda explorar otros caminos, a mi juicio fundamentales, para poder entender la velocidad y profundidad de los cambios sociales y culturales en curso y la dimensión política y electoral de los mismos: desde el insuperable diagnóstico de sociólogo Richard Sennett (2000), hasta el brillante ensayo de Daniel Innerarity (2009), pasando por los sugerentes trabajos de Ricard Rorty (1999) Manuel Delgado (2007), Gilles Lipovetsky (2008) o Antoni Brey et al. (2009).

En segundo lugar, superar una nueva paradoja del actual momento sobre la que conviene reparar: pareciera que el programa de la socialdemocracia debería suscitar mayor apoyo electoral de los ciudadanos europeos, y sin embargo son los partidos conservadores los que, en muchos casos, obtienen mayorías parlamentarias. La socialdemocracia europea, situada entre la fragmentación de opciones en la izquierda y los riesgos de populismos de derecha o de izquierdas, no parece tener un horizonte despejado. Además, muchos de los procesos de cambio social, de segmentación, de «nuevas desigualdades», de percepción de inseguridad o de llegada de nuevos inmigrantes, antes enumerados, crean escenarios y tensiones que atraviesan precisamente el centro mismo de su electorado tradicional. Por el contrario, aquellas opciones que se incluyen en el espectro ideológico del centro-derecha, o más allá, no parece que hayan sentido la necesidad de hacer una revisión profunda de sus postulados, pese a que en gran medida, junto a algunos aciertos, están en la base de la recesión global y de algunos de los procesos de segmentación social que afectan a nuestras sociedades. El reto actual para el centro-izquierda es si será capaz de construir una alternativa creíble con vocación de convertirse en gobierno o si, por el contrario, la derecha política –en sus diferentes versiones, desde el «keynesianismo de derechas» o el liberalismo, hasta las versiones conservadoras de los países postcomunistas o el populismo postdemocrático (¿o tal vez sería mas adecuado deﬁnirlo como predemocrático?)– será capaz de reinventarse a sí misma para seguir siendo la oferta electoral más votada y la forma de gobierno mayoritaria en Europa. Dicho en otros términos, si la socialdemocracia preﬁere seguir limitándose a imaginar el futuro mientras la derecha sigue gobernando el presente o se propone imaginar el futuro gobernando también el presente.

En tercer lugar, abandonar el pesimismo. Lo ha explicado de forma magistral Daniel Innerarity (2009) y también alguno de los autores que ﬁguran en este mismo volumen (Liddle, 2008). La izquierda europea ha de ser capaz de abandonar su visión restrictiva, su desconﬁanza sobre el mercado, su querencia por valores transversales demasiado genéricos y no siempre coherentes y su concepción «melancólica y reparadora» y dejar de ver el mundo actual «…como una máquina que hubiera que frenar y no como una fuente de de oportunidades e instrumentos susceptibles de ser puestos al servicio de sus propios valores, los de la justicia y la igualdad». El socialismo se entiende hoy como reparación de las desigualdades de la sociedad liberal. Su legitimidad procede únicamente de la pretensión de reparar aquello que ha sido destruido por la derecha o proteger aquello que es amenazado por ella. Pretende conservar lo que amenaza ser destruido, pero no remite a ninguna construcción alternativa. La mentalidad reparadora se conﬁgura a costa del pensamiento innovador y anticipador. De ese modo no se ofrece al ciudadano una interpretación coherente del mundo que nos espera, que es visto como algo amenazante (Innerarity, 2009: 193).

Pero hay otros caminos por los que el centro-izquierda europeo podría transitar. Algunas experiencias socialdemócratas han demostrado que sus propuestas son posibles y más justas. La experiencia de los países nórdicos puede aportar mucha luz sobre el debate acerca de qué es más conveniente, si las recetas de inspiración neoliberal o las propuestas de matriz socialdemócrata. Y parece que entre el modelo liberal y el modelo socialdemócrata de los países nórdicos hay notables diferencias a favor del segundo. Es en esos países donde más lejos se ha llegado en el mundo a la hora de hacer compatible innovación, competitividad y productividad de sus economías abiertas en un contexto globalizado, transición hacia economías del conocimiento y los servicios, alto nivel de cohesión social e incorporación de la dimensión medioambiental en el grueso de sus políticas. En ese sentido se diferencian marcadamente de la experiencia de países continentales de larga tradición de desarrollo del Estado de Bienestar donde persisten síntomas de bloqueo (Giddens, 2007:53), así como del grupo de países del modelo mediterráneo y, aún más, de la tradición de las sociedades escindidas y profundamente fragmentadas propias del modelo anglosajón.

Si se analizan algunas respuestas del Eurobarómetro 69 (Comisión Europea, 2008) puede extraer dos conclusiones: a) los europeos expresan cierto sentimiento de temor e incertidumbre ante el futuro, al tiempo que maniﬁestan un grado de conﬁanza bajo en relación con la capacidad política de sus Estados y de la Unión Europea en que puedan resolver sus problemas, y b) el único espacio en el que los ciudadanos responden con mayor grado de conﬁanza es en conjunto de los países nórdicos. Ello indica que es hacia ahí hacia donde debieran dirigir su mirada el resto de partidos socialdemócratas europeos. Mirar hacia el Norte, no tanto para imitar o importar iniciativas o reformas, sino para explorar cómo esos países han sido capaces de aprender de sus errores y de corregir muchas de sus políticas en momentos en los que la crisis económica les afectó a comienzos de la década de los noventa. Desmintiendo de paso la supuesta superioridad del «modelo anglosajón» de forma tan contundente como eﬁcaz: pese a ser unas de las economías más abiertas y por tanto más expuestas del mundo, son las sociedades con mayor nivel de bienestar, con mejor nivel de formación, con alto nivel de productividad, con menor nivel de desempleo, con mayor tasa de actividad femenina, con menor grado de pobreza infantil, con mayor nivel de densidad sindical…y con mayor nivel de ﬁscalidad progresiva. No se trata de imitar, en efecto, pero tal vez sería bueno que otros partidos socialdemócratas europeos analizaran cómo y con qué tipo de reformas y de consensos básicos han sido capaces de alcanzar esa situación.

La experiencia de los países nórdicos demuestra que el Estado de Bienestar es sostenible, revela la importancia de las reformas, la capacidad para anticiparse al futuro y la necesidad de defender al Estado de Bienestar no solamente de sus detractores, sino también de algunos de sus más ﬁrmes defensores, aquellos que amparándose en supuestos valores progresistas (también hay conservadores de izquierdas) niegan cualquier tipo de cambio o reforma si es a costa de revisar situaciones que modiﬁquen el estatus de los «incluidos» o suponga superar actuales situaciones de «captura» de parcelas del Estado de Bienestar por parte de determinados grupos o intereses corporativos, paradójicamente esgrimidos en nombre de supuestos valores progresistas.

JOAN ROMERO

Universitat de València

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Introducción

Anthony Giddens, Patrick Diamond y Roger Liddle

El argumento de este libro es que la búsqueda de la justicia social debe situarse en el centro de una Unión Europea reformada y capaz de hacer frente a los desafíos del siglo XXI. El desarrollo de un nuevo conjunto de políticas para promocionar la justicia social es la llave con la que se podrían desbloquear las reformas que Europa necesita acometer, pero que hasta ahora han resultado difíciles de lograr.

Hay muchas razones por las que debe reformarse el «modelo social europeo» (MSE). Algunas tienen muy poco que ver con las presiones externas. Son resultado, por ejemplo, de factores como el aumento de la esperanza de vida, con sus consecuencias para las pensiones y los servicios sociales, o de la ampliación de las opciones vitales para las mujeres, con su impacto en las fortunas muy diversas entre los hogares con un sueldo y los que tienen dos sueldos. Éstos son problemas generados por el propio éxito del MSE. Otras presiones para el cambio surgen del fracaso de los sistemas universalistas, en particular de la educación y la sanidad, a la hora de proporcionar en la práctica la igualdad de oportunidades y la equidad que prometían en la teoría; una realidad que, con frecuencia, tienen diﬁcultades en reconocer los defensores del modelo social. Sin embargo, el desaﬁo general es económico: la cuestión de la sostenibilidad a la luz de la demografía, las tasas de crecimiento menguantes y el reto de la globalización.

En los círculos políticos, argumentos como éstos son más o menos universalmente aceptados como justiﬁcaciones para la reforma. Pero existen grandes diferencias en la interpretación de para qué se exigen las reformas. ¿Signiﬁcan tales reformas descartar los efectos igualadores y protectores de un modelo social que sus críticos siempre consideraron ineﬁciente y que ahora ven la oportunidad de debilitar? ¿O es posible, como creemos nosotros, concebir nuevas políticas y revisar las existentes de forma que los valores del Estado del bienestar puedan respetarse de un modo apropiado al mundo actual, con el objetivo de abordar las desigualdades estructurales a favor de los menos favorecidos?

Durante gran parte del periodo de la posguerra europea, la justicia social y la eﬁciencia económica se percibían de forma inseparable (con la notable excepción de la era Thatcher en el Reino Unido). El deterioro de los resultados económicos europeos ha provocado que la antigua certidumbre se cuestione. El asunto no sólo se reﬁere a si nos podemos permitir los modelos sociales existentes teniendo en cuenta las bajas tasas de crecimiento y la demografía adversa. La cuestión es si el funcionamiento de distintos modelos sociales mina las posibilidades de crecimiento económico y las altas tasas de empleo, como resultado de las limitaciones que imponen sobre la flexibilidad del mercado. Debemos prepararnos para hacer frente a la paradoja de que la defensa de los modelos sociales existentes puede, en aspectos cruciales, no servir a la causa de la justicia social, mientras que las reformas que desafían superﬁcialmente los conceptos tradicionales de justicia social pueden en realidad satisfacer los intereses a largo plazo de la justicia social de manera más eﬁcaz.

El creciente desafío de la globalización y la revolución económica asiática hacen que este cuestionamiento sea más urgente. Para muchos europeos, los mencionados fenómenos los sitúan en una posición de indefensión, miedo e incluso paranoia. Estas reacciones son excesivas. En muchos aspectos, los actuales procesos de globalización pueden interpretarse como las últimas etapas del proceso de apertura de los mercados de posguerra, que dio comienzo en Europa con el Mercado Común y siguió con el Mercado Único y la ampliación de la UE, convirtiéndose en un motor de innovación, productividad y niveles de vida elevados. La creación de nuevos mercados masivos de consumidores en países que, en su momento, estuvieron atrapados en la pobreza, presenta grandes oportunidades económicas para Europa, al tiempo que supone el progreso hacia una justicia social global.

Sin embargo, al mismo tiempo, la globalización signiﬁca una ampliación a gran escala de la competencia económica a la que las sociedades occidentales se enfrentan. Permite a los capitales móviles explotar el potencial de un fondo común de mano de obra que crece rápidamente, y que ahora forma parte de la fuerza laboral urbanizada del mundo, capaz por primera vez de satisfacer de manera eﬁciente las demandas industriales globales, y también de entrar a formar parte, en la próxima generación, de la categoría de los más altamente cualiﬁcados.

Es improbable que la globalización sea una bendición para todos los sectores de la sociedad europea, en especial para los que están más expuestos a la competencia respecto a la eﬁciencia en los costes. Los modernizadores perderían credibilidad si presentaran la cuestión de esta manera. En realidad, si simplemente dejáramos a las fuerzas de la globalización abrirse camino en nuestras sociedades aumentarían las desigualdades y menguarían las oportunidades de vida de los menos cualiﬁcados y los desfavorecidos. Esos efectos ya son visibles hoy en día. Puede que los ciudadanos europeos capten instintivamente este hecho mejor que sus líderes, y precisamente por eso la reforma ha resultado ser políticamente tan difícil. Demasiado a menudo se percibe como una reforma que fuerza a la gente a acomodarse a un mundo más duro y competitivo, en lugar de ser una manera de equipar a todos (y no sólo a aquellos con las ventajas naturales que los ayudarán a prosperar en este mundo nuevo) con las herramientas actualizadas para hacer frente a los nuevos desafíos.

A la hora de sacar adelante las reformas, los comentaristas culpan con frecuencia del lento progreso europeo, especialmente en el núcleo central de los Estados miembro de la Eurozona, al hecho de que el modelo social europeo es de naturaleza proteccionista y corporativista, y que está en manos de intereses creados y «jugadores con derecho a veto». Nosotros extraemos una conclusión diferente. Las razones de la diﬁcultad de la reforma es que estos grupos han podido presentarse a sí mismos como defensores del interés general que reside en resistir cualquier merma de los derechos sociales: de hecho, ellos mismos se lo han acabado creyendo de verdad. Los defensores de la reforma han encontrado diﬁcultades para superar esta oposición porque aún no se han aportado razones convincentes en materia de justicia social que apoyen las políticas reformistas.

Los participantes en este libro argumentan que Europa no necesita adoptar la ortodoxia neoliberal para ser competitiva, aunque nadie debería hacerse ilusiones con que la apertura de mercados y la liberalización no vayan a ser parte esencial del paquete global de reformas propuestas. El objetivo común de Europa debería ser un Estado del bienestar fortalecedor y orientado hacia un desarrollo que aborde las desigualdes exacerbadas por la globalización, y que equipe a nuestros ciudadanos para una economía basada en el conocimiento.

Éste es, ante todo, un reto político para los socios comunitarios. Aunque algunos han tenido mejores resultados que otros, nadie puede regodearse en la autocomplacencia. Además, los países miembro diﬁeren en sus preferencias políticas y sociales sobre la redistribución y en el peso que debe darse a los diferentes ámbitos relativos de la acción estatal, la responsabilidad individual y la iniciativa voluntaria.

En general, se acepta que no existe un «modelo social europeo». Dada la diversidad nacional existente, es más preciso hablar de modelos sociales europeos. No obstante, hay suﬁcientes similitudes en los valores que sustentan los modelos sociales de los socios comunitarios como para etiquetar la discusión sobre los problemas compartidos como el debate sobre «el futuro del modelo social europeo». Esta propuesta es válida tanto para los nuevos Estados miembro como para la vieja Europa de los Quince. La realidad de la mayoría de los nuevos socios muestra que no son paraísos de baja ﬁscalidad, sino que tienen Estados del bienestar caros y mal diseñados que necesitan una reforma radical.

Además, los socios comunitarios comparten un espacio económico y político común y son altamente interdependientes. Puede que los euroescépticos no se molesten en reconocer esto, pero la interdependencia es una realidad. Por eso, a pesar de la diversidad de las situaciones y las preferencias políticas nacionales, los participantes en este libro deﬁenden un papel más importante de la UE que el que desempeña en la actualidad. Mientras que los sistemas de protección social nacionales han desarrollado sus propias dinámicas, que a su vez han llevado a sus propios problemas particulares y a sus propias agendas reformistas, los principales desafíos para el futuro –la demografía, el cambio tecnológico y la globalización– son en gran medida cuestiones comunes. En los últimos años, se ha visto una creciente convergencia en los enfoques adoptados para abordarlos. Para enfrentarse a esos retos, deberían rediseñarse los modelos sociales europeos sobre la base de principios comunes, al tiempo que se deja un amplio margen para el ejercicio de las preferencias políticas nacionales.

La mayoría de los comentaristas han explicado el fracaso de la reforma como una cuestión de puesta en marcha, es decir, de capacidad y voluntad política. Sin embargo, nosotros creemos que también existen grandes problemas de deﬁnición y justiﬁcación. Hay diferentes interpretaciones de la «reforma» incluso entre los que aceptan que ésta es crucial para que se aborde «la agenda del lado de la oferta». La actual debilidad europea proviene, en parte, de haber buscado la reforma desde un lugar equivocado. En los países miembro, las medidas para ajustarse el cinturón se han centrado en mantener los sistemas de prestaciones sociales en un contexto de menor crecimiento económico, en lugar de enfocarlos hacia el lugar que nosotros sugerimos: reformas económicas y liberalización del mercado que hagan asequibles niveles más altos de bienestar y protección social.

Para muchas personas situadas en la izquierda política, las reformas sociales y económicas europeas son un eufemismo para referirse a la flexibilidad del mercado laboral, las restricciones salariales y la reducción de los «derechos» sociales de los trabajadores. Esta asociación con los desagradables remedios «thatcheristas» ha llevado a que se entienda la «reforma» como una agenda británica «neoliberal». Puede que los tres editores de este libro seamos británicos, pero ésa no es la agenda reformista que tenemos en la cabeza.

Los beneﬁcios de la medicina reformista del thatcherismo en el Reino Unido fueron, en el mejor de los casos, parciales, y quedaron en gran medida conﬁnados a algunas privatizaciones y a la creación de una economía de servicios (con demasiados sueldos bajos y pocos empleos «de calidad»). En el mercado laboral, se puso freno a los poderosos, pero los débiles quedaron desprotegidos. En otras áreas, los gobiernos de Thatcher dañaron activamente la economía británica, debilitando su base industrial (más allá de la inevitable reestructuración de los sectores y las industrias tradicionales), mientras que se invirtió menos de lo necesario en capital humano e infraestructuras. Desde luego, una nueva agenda para Europa no debería reproducir estos errores.

El debate sobre la futura dirección económica y social de Europa es tan relevante para el Reino Unido como para los demás Estados miembro. Para nosotros, la reforma no es únicamente británica, sino europea; y no es «neoliberal», sino progresista. En otras épocas de la historia europea –como el periodo Brandt en la Alemania Occidental de los años setenta o la Suecia de Olaf Palme– la reforma signiﬁcaba más puestos de trabajo, mayor bienestar y más pensiones, algo que confería nuevos derechos sociales a los grupos menos privilegiados. Los modernizadores progresistas de Europa deben reivindicar la bandera de la reforma, como nos hemos propuesto hacer en este libro.

En el primer capítulo, Anthony Giddens ofrece una visión general del actual estado del debate sobre el MSE. Repasa las lecciones que deben extraerse del presente debate: es correcto situar el empleo en primer lugar; no es cierto que sólo las economías con una baja ﬁscalidad puedan prosperar en un mundo en el que la competencia se intensiﬁca; la ﬂexibilidad del mercado laboral es esencial, pero esto no implica un sistema de contratación y despidos a la americana; la economía del conocimiento no es un concepto vacío, sino que la inversión en educación, la extensión universitaria y la difusión de las TIC, son elementos cruciales en la modernización del Estado del bienestar; se necesita integrar una perspectiva ecológica en el debate; el envejecimiento de la sociedad debe percibirse como una oportunidad; no se puede ignorar el impacto de la inmigración; la reforma del Estado y la descentralización y divesiﬁcación de los servicios públicos han de percibirse como cuestiones esenciales en toda Europa. Sobre estas bases, Giddens esboza un esquema de reforma: el cambio de unas prestaciones pasivas a otras activas; una nueva visión de los riesgos; una remodelación, que no abandono, del principio contributivo; la necesidad de integrar la sostenibilidad medioambiental en el concepto de «bienestar positivo», y la importancia de las prestaciones desburocratizadas.

La mayores diﬁcultades a las que hace frente el MSE no se limitan a ningún país en particular, sino que son estructurales. De hecho, muchos de los problemas que afrontan los Estados del bienestar –el creciente envejecimiento de la población combinado con el aumento de las expectativas respecto a los servicios públicos– son producto de la seguridad y prosperidad de la posguerra promovidas por la política del bienestar. Esto no quiere decir, por supuesto, que la globalización no suponga un desafío formidable.

Los capítulos 2 al 6 continúan explorando más en profundidad el contexto del debate actual sobre el modelo social. John Sutton deconstruye el argumento de que la globalización hace que el MSE sea inservible. El mayor desafío europeo no es tanto la competición en bajos salarios, como la rápida adquisición de «capacidades» competitivas por parte de las empresas asiáticas, que combinan alta productividad con productos que traspasan el umbral percibido de calidad. Su impacto se sintió primero en sectores de baja tecnología intensivos en trabajo, como los textiles y las prendas de vestir, y pronto afectará a sectores «intermedios», como la industria del motor, donde los estándares de alta calidad resultan fáciles de replicar. Pero Europa conserva una ventaja importante en otras industrias, como la de maquinaria, que dependen del conocimiento. Tales empresas tienen capacidades internas especializadas que son difíciles de imitar. Su fortaleza innata es su capacidad para innovar y adaptarse. El éxito competitivo, sin embargo, requerirá una ﬂexibilidad cada vez mayor para reasignar recursos rápidamente y desarrollar nuevos productos. Unas leyes de protección del empleo estrictas pueden impedir que se alcance ese objetivo. Su impacto se haría sentir no tanto en el nivel general de empleo, como en su capacidad de desincentivar la destrucción y creación de puestos de trabajo,una realidad que es necesaria para responder eﬁcazmente a la globalización. La necesidad de flexibilidad no implica el ﬁn del Estado del bienestar ﬁnanciado vía impuestos; sólo que las políticas laborales deben diseñarse para impulsar las capacidades y la ﬂexibilidad que permitirán crecer a las nuevas empresas. Las políticas sociales redistributivas tienen que garantizar que no generan desincentivos para el trabajo y la creación de empleo.

Katinka Barysch desmonta toda una serie de mitos populares sobre los fontaneros polacos, el espectro de los impuestos ﬁjos que minan las posibilidades de los gobiernos socialdemócratas y la exportación de puestos de trabajo industriales desde la Europa de los Quince a los nuevos Estados miembro. No hay pruebas de que haya una deslocalización de empleos a gran escala: cuando se han trasladado puestos de trabajo, ha tendido a hacerse dentro de una cadena de suministro integrada y el impacto ha fortalecido la competitividad general de las empresas europeas. En gran medida, los temores a que la competencia ﬁscal desplazase puestos de trabajo del Oeste hacia el Este están fuera de lugar: los impuestos sobre sociedades en los nuevos socios comunitarios son bajos, pero la carga impositiva general no lo es porque tienen unos impuestos elevados sobre la mano de obra. Considerar a los nuevos socios comunitarios como ejemplo de paraísos de bajos impuestos es bastante falso: sus problemas de inactividad en el mercado laboral y una costosa carga de prestaciones sociales son, en muchos casos, más graves que en los miembros más antiguos de la UE. Sin embargo, el hecho de que los empleadores puedan amenazar con trasladar el empleo al Este puede perfectamente haber fortalecido su posición para restringir salarios y sacar adelante reestructuraciones empresariales. Además, cuando se permita totalmente el libre movimiento de trabajadores en 2011, pueden generarse problemas en los países miembro con mercados laborales menos flexibles.

Simon Commander, Axel Heitmueller y Laura Tyson examinan las pruebas sobre el impacto de la inmigración y la deslocalización, utilizando principalmente investigaciones estadounidenses. En Estados Unidos existen pocas pruebas de que la inmigración haya supuesto un desplazamiento de puestos de trabajo ocupados previamente por empleados nativos, aunque sí haya tenido algún impacto en la bajada de los niveles salariales. Este impacto en las retribuciones se siente en toda la estructura ocupacional, incluso cuando se considera únicamente el impacto de los migrantes profesionales. La deslocalización no es un fenómeno nuevo, pero su práctica se ha extendido de las manufacturas a los servicios empresariales, donde algunos estudios sugieren que el ahorro potencial de costes es enorme, con unos recortes que alcanzan como media el 30%. La situación ofrece beneﬁcios claros para la competitividad global de las empresas estadounidenses y europeas: puede, aunque no necesariamente, fortalecer sus posibilidades de generar un círculo virtuoso de mayores beneﬁcios e inversión en casa. Pero, proporcionalmente, estos beneﬁcios van a parar en mayor cuantía a los accionistas que a los trabajadores. El grado en el que la externalización afecta a los trabajadores está condicionado por la capacidad que éstos tienen para conseguir rápidamente un nuevo empleo, con unas tasas de retribución equivalentes. En Estados Unidos, las pruebas sugieren que más de un tercio no lo logra; en Europa, con mercados laborales menos ﬂexibles, es probable que la cifra sea más alta. El capítulo debate una gama de políticas públicas que podrían mitigar estos impactos sociales adversos.

René Cuperus dibuja un panorama vívido y controvertido del actual descontento social que condujo al «no» holandés al Tratado Constitucional. Expone cuatro explicaciones principales: el desencanto con la idea de emancipación de la posguerra, según la cual las generaciones sucesivas disfrutarían de una vida mejor; alienación del proyecto europeo, que es percibido ahora como una amenaza a las identidades nacionales; problemas de integración en sociedades crecientemente multiétnicas, y pérdida de la conﬁanza en nuestro sistema político. El discurso de la élite europea sobre la reforma, que Cuperus etiqueta gráﬁcamente como «el machismo del cambio», está alienando a grandes sectores del electorado europeo. Ésta es la razón por la que, a su juicio, las elecciones federales alemanas de septiembre del 2005 supusieron un punto muerto entre adaptación y conservación, malestar y cambio; y una incapacidad por parte de los partidos para reconocer, o al menos emitir acuse de recibo, que el modelo renano está muerto. De forma similar, la división en Francia sobre la Constitución se producía entre los que acogen con agrado los cambios en curso y los que los temen. Cuperus rechaza el punto de vista de que el Estado-nación ha muerto; más bien, el futuro del modelo social en Europa depende de una reaﬁrmación de los valores de solidaridad en el ámbito del Estado-nación, basados en una deﬁnición de identidad nacional abierta, hospitalaria y no xenófoba. Lo que llamamos «un Nosotros más amplio».

Una vez más, el capítulo de Cuperus es un recordatorio poderoso de que los desafíos a los que hacen frente los Estados del bienestar europeos no sólo provienen de fuera, de la competencia internacional que limita el alcance redistributivo y el poder de desmercantilización de los Estados del bienestar nacionales. Como subraya Anton Hemerijck, los sistemas actuales de protección social se han visto saturados, con unos mercados laborales y unas estructuras familiares debilitados como proveedores tradicionales de prestaciones. La capacidad de los políticos y de los gobernantes para refundir los Estados del bienestar también está limitada por compromisos sobre política social negociados a nivel nacional en áreas tales como el desempleo y las pensiones. La reforma de las prestaciones sociales es un proceso político que implica la formulación de problemas y soluciones políticas por parte de los actores políticos nacionales. Las reformas no son producto de fuerzas globales irresistibles, sino el resultado de largos procesos de negociación entre los políticos, los gobiernos y los agentes sociales. El modelo social europeo se transformará principalmente por medio de procesos que son internos al Estado-nación, aunque la UE puede proporcionar incentivos para la reforma.

Los capítulos 7 al 12 abordan esta cuestión: «¿Qué dirección debería tomar ahora la reforma del modelo social europeo?». Está claro que ningún país puede tomarse como modelo para los demás. En los últimos quince años, en diferentes periodos, Alemania, Japón y Estados Unidos se han considerado modelos que imitar por parte de los Estados miembro de la UE, hasta que surgieron grandes defectos.

Los participantes en este libro deﬁenden modelos sociales híbridos. Karl Aiginger y Alois Guger comparan los éxitos y fracasos de los sistemas de prestaciones sociales europeos y estadounidense. Su trabajo indica claramente que, a lo largo de los años, los países nórdicos han demostrado ser los más exitosos a la hora de adaptarse a las condiciones cambiantes, y que se pueden aprender de ellos lecciones importantes. Han preservado los principales elementos del Estado del bienestar al tiempo que aplicaban reformas destinadas a aumentar la eﬁciencia y la flexibilidad, así como a mejorar los incentivos y mantener los costes privados en línea con la productividad y el gasto público. Aiginger y Guger examinan los factores que han creado el dinamismo económico de la última década y demuestran que los nórdicos han igualado a Estados Unidos en áreas clave como las de inversión en investigación y difusión de las TIC, y han superado a otros países europeos y a Estados Unidos en indicadores de inclusión social tales como las tasas de empleo, la pobreza infantil y la desigualdad. No deﬁenden que todos los países de la UE deberían tener como objetivo la convergencia con Escandinavia. Las circunstancias nacionales, la historia y las opciones políticas todavía importan en gran medida cuando se trata de determinar la nueva arquitectura del Estado del bienestar, pero hay principios comunes que podrían ser ampliamente aplicables, como la adopción de un modelo de «inversiones sociales» a lo largo de la vida.

Como argumenta Jane Jenson, un enfoque basado en el ciclo vital es esencial para lograr una mayor igualdad de género en el Estado del bienestar europeo. Este proceso requiere nuevos instrumentos de política social. Según Jenson, garantizar la seguridad en los ingresos implica hacer frente a un mercado laboral que cambia rápidamente: se debe prestar más atención al diseño de los servicios de cuidados infantiles y a las prestaciones para bajas paternales/maternales, de forma que el trabajo y la familia puedan reconciliarse mejor. Tanto la UE como sus Estados miembro deben también comprometerse a luchar contra la discriminación y la segregación de la fuerza laboral. Dentro de los debates sobre las tasas de fertilidad en Europa tiene que reconocerse la preocupación de los padres sobre la seguridad económica, porque unas retribuciones adecuadas son tan importantes como la prestación de cuidados infantiles o la vivienda. Por último, a medida que el cuidado social va siendo más importante en unas sociedades en proceso de envejecimiento, se deben adoptar medidas para garantizar que los servicios para el hogar proporcionen empleos de calidad para las mujeres que principalmente los ocuparán.

Patrick Diamond aﬁrma que los Estados del bienestar tradicionales se centraban en medidas para rectiﬁcar el daño que sufrían los individuos y grupos vulnerables. Este enfoque en la atención a posteriori necesita ahora una revisión. Un Estado del bienestar activo debería adoptar medidas preventivas centradas en las mujeres, las familias más jóvenes y los niños, para promover sus oportunidades futuras, en lugar de ofrecer sólo compensación por las desventajas del pasado. Tales medidas podrían incluir una garantía comunitaria sobre los cuidados infantiles que aligere la carga de los cuidados no retribuidos y ataque las raíces de la pobreza infantil; cuentas de aprendizaje, seguros de empleo de transición y formación preventiva en habilidades básicas para proteger frente al desempleo de larga duración, y deducciones ﬁscales que aligeren la carga de sacar adelante a la familia. Estas prioridades provienen de un concepto revisado de justicia social, como lo deﬁne Diamond, fortaleciendo la capacidad individual de autonomía y autoestima a lo largo de toda la vida.

Luc Soete sugiere que los gobernantes europeos no han prestado suﬁciente atención a la naturaleza de la acumulación del conocimiento y de los mercados laborales en la economía del conocimiento. Éstos ofrecen la posibilidad de aumentar los rendimientos, en contraste con las aportaciones de capital y mano de obra, que en los modelos económicos clásicos están sujetos a rendimientos menguantes. Los gobernantes no han conseguido analizar cómo los procesos de acumulación del conocimiento han cambiado en la última generación, pasando del modelo de I+D industrial de la era de posguerra a un proceso más endógeno. Con la disponibilidad global del conocimiento, las TIC como medio disponible para su codiﬁcación y la posibilidad de las empresas para ser innovadoras sin tener que llevar a cabo su propia investigación original, la naturaleza de la producción del conocimiento ha cambiado. Esto lleva a Soete a cuestionar la lógica de los programas tecnológicos tradicionales a nivel comunitario y su énfasis en la protección de la propiedad intelectual. El enfoque de la política europea debería ser menos eurocéntrico y apoyar más el acceso abierto al conocimiento en campos como la energía, la sostenibilidad, la salud y la seguridad. El objetivo europeo del 3% en I+D no es sensato porque alcanzarlo depende en gran medida del sector privado. En su lugar, Europa debería ﬁjar un objetivo más amplio para el gasto público nacional en «conocimiento». Soete también deﬁende que la expansión del trabajo en conocimiento exige repensar la protección social tradicional, de modo que las políticas públicas reconozcan explícitamente la diferencia entre aquellos a los que el trabajo les resulta opresivo y aquellos para los que es un placer. Para este último sector del mercado laboral, el énfasis de la protección social europea en la «seguridad» coloca a la UE en una situación innecesaria de desventaja competitiva.

Mans Lönnroth revisa las pruebas que existen sobre la relación entre una política medioambiental fuerte y el crecimiento económico. Desde su punto de vista, Europa ha desarrollado un modelo medioambiental característico que es resultado del Mercado Único, basado en la universalización a través de la regulación de las mejores tecnologías disponibles. Este modelo está menos sujeto al análisis económico de costes y beneﬁcios que en el disputado entorno regulatorio de Estados Unidos. Sin embargo, tenemos pocas evidencias de que la política medioambiental europea haya dañado la competitividad, y algunas investigaciones sugieren que incluso podría haber contribuido a ella. Sin embargo, el reto del cambio climático es una cuestión diferente. Si Europa sigue ofreciendo su liderazgo global, un endurecimiento en el futuro del régimen de comercialización de las emisiones llevaría a alguna forma de contracción industrial. En estas circunstancias, un modelo social retrógrado incapaz de asumir una reestructuración medioambiental sería un problema importante. En la actualidad, hay una falta de pensamiento audaz, original e integrador, que conecte las dimensiones económica, social y medioambiental del desarrollo.

Patrick Weil apunta a la necesidad europea de aceptar en mayor medida la inmigración a gran escala si no queremos que la población de Europa sufra un descenso acusado en el próximo medio siglo. Según las actuales tendencias demográﬁcas, Francia necesitaría 5,5 millones de inmigrantes adicionales para mantener su población actual en 2050, Alemania necesitaría 25 millones, e Italia 19,5 millones. Por tanto, la cuestión no debería formularse en términos de cómo controlar mejor la inmigración, sino cómo regularla. Se necesitarán políticas comunes incluso si, como demuestran las cifras mencionadas, las circunstancias nacionales y la capacidad para absorber con éxito migrantes varían de unos socios comunitarios a otros. Las políticas recomendadas por Weil se centran en el principio de la recirculación. Un régimen más liberal de visados y permisos de trabajo debería permitir a los inmigrantes moverse entre su país de origen y Europa. Esto sería favorable al desarrollo y reduciría la inmigración ilegal. Por ejemplo, las políticas migratorias actuales diﬁcultan que los graduados extranjeros formados en Europa tengan derechos permanentes para trabajar en el viejo continente. Pero como parte de un programa de desarrollo, los servicios de salud podrían ofrecer contratos ﬂexibles que permitieran al personal formado volver a casa durante periodos ﬁjos de tiempo, y ayudar así al desarrollo de su propio país sin perder la oportunidad de trabajar de nuevo en la UE.

En su contribución, Loukas Tsoukalis plantea la cuestión de si Europa puede cumplir sus promesas en el contexto de la ampliación a 25 socios. Mientras que anteriores ampliaciones llevaron a la consolidación del modelo social europeo, esta ampliación puede resultar más complicada. Los procesos anteriores tuvieron la ayuda de fondos estructurales generosos. Los actuales nuevos socios comunitarios son más pobres, y existen muchas pruebas de la existencia de una fatiga respecto a las reformas después de los esfuerzos de la transición poscomunista. Esta situación puede conducir al populismo, a un alejamiento de la integración europea y al rechazo de nuevas reformas. Para estabilizar la periferia de Europa, la UE necesita un centro que funcione. En estos momentos, ese centro es una especie de campo de batalla entre los integracionistas a la vieja usanza y los proteccionistas de nuevo cuño, por un lado, y los misioneros de la globalización y los fundamentalistas del mercado, por el otro. Tiene que alcanzarse un equilibrio, pero el cómo y el cuándo no están claros. La UE debería servir como catalizador y facilitador; sin embargo, con demasiada frecuencia, los políticos nacionales minan su potencial usándola como chivo expiatorio.

Maurizio Ferrera contrasta la lógica de la «apertura» en la integración europea, dirigida a la expansión de las opciones y las elecciones individuales, con la lógica del «cierre» que subyace a los sistemas nacionales de solidaridad y redistribución. Durante mucho tiempo, esas dos lógicas no interﬁrieron la una con la otra. Pero en la última década hemos sido testigos del surgimiento de tensiones crecientes: las reglas de la competencia han extendido su alcance a los servicios públicos y las cuatro libertades han provocado una reestructuración legal de los derechos sociales (por ejemplo, en las áreas de igualdad en las retribuciones y discriminación en el trabajo, o el derecho a tratamientos médicos reembolsables en cualquier Estado miembro). La solución de «dos vías separadas» no puede sostenerse por más tiempo y debe encontrarse un nuevo equilibrio entre la agenda de «la apertura» (reformas económicas, más integración y liberalización de los mercados) y los objetivos tradicionales del Estado del bienestar. Desde el punto de vista de Ferrera, estas evoluciones implican la creación de un nuevo espacio regulatorio a nivel comunitario que aborde sistemáticamente cuestiones sociales.

Roger Liddle pide una política común en materia de justicia social para Europa. La globalización no obliga a Europa a diluir la justicia social, pero impulsará las desigualdades y, por tanto, forzará a Europa a abordar reformas radicales si ésta es consecuente con sus compromisos con la justicia social. Hay ejemplos exitosos de modelos sociales europeos altamente desarrollados que, por medio de una combinación de inversión social, apertura de mercados y prestaciones sociales activas, han demostrado ser capaces de reformarse. Los partidarios de la justicia social no pueden convertirse en defensores retrógados de un status quo insostenible: deben ser reformistas decididos a crear unos Estados del bienestar fortalecedores y orientados hacia el desarrollo en la nueva era. Aunque la responsabilidad de las reformas es sobre todo nacional, la UE debería desempeñar un importante papel facilitador. Debería deﬁnirse a nivel comunitario una hoja de ruta de la justicia social para que la sigan los Estados miembro y, como parte de un proceso reforzado de coordinación (construido sobre los programas nacionales de reforma que son parte de la estrategia de Lisboa reformada), la Comisión debería llevar a cabo evaluaciones ﬁdedignas del progreso de los países miembro. La hoja de ruta también debería incluir puntos de referencia para la mejora de la «calidad» del gasto público nacional. Al mismo tiempo, la revisión del presupuesto comunitario por parte de la Comisión, prevista para el 2008, debería considerar la viabilidad de los incentivos para la reforma y el potencial para nuevos programas comunitarios emblemáticos en campos clave como el cuidado infantil, las becas, un acceso mayor a la educación superior y ayudas para el ajuste y el reciclaje formativo de los trabajadores de mediana edad afectados por la reestructuración.

Muchas cosas han cambiado en la Unión Europea desde 1989, incluyendo la propia deﬁnición de Europa. La división entre el Este y el Oeste se ha disuelto. La UE ha respondido activamente a esos cambios no sólo llevando a cabo un ambicioso programa de ampliación, sino también impulsando el Mercado Único y la moneda única. Muchos supusieron que esos proyectos nos dirigirían hacia una nueva era de dinamismo económico: permitirían a la «vieja» Europa recuperar el espectacular éxito económico del que disfrutó en el tercer cuarto del siglo XX, y que dio lugar a la creación de sociedades de consumo de masas y Estados del bienestar altamente desarrollados. En su lugar, y especialmente en el «núcleo» de Europa, el crecimiento ha languidecido y el desempleo ha seguido siendo persistentemente alto. Quizá como consecuencia de este desencanto, en algunos países miembro la ampliación, el euro y el Mercado Único se han convertido en símbolos de una Europa cada vez más remota y menos responsable, en lugar de percibirse como potenciales generadores de prosperidad.

Los que votaron «no» en los referendos constitucionales de Francia y los Países Bajos en mayo y junio del 2005 estaban registrando una profunda preocupación por el futuro social y económico de Europa, sus propios puestos de trabajo, su nivel de vida y la seguridad en su jubilación. Algunos temían la pérdida de soberanía nacional y habían quedado desilusionados con la capacidad de las políticas electorales para cambiar las cosas. Otros temían una agenda basada en el mercado y dirigida por Bruselas, esta última convertida a sus ojos en la principal enemiga de las aspiraciones de la gente.

Durante la década anterior, el debate sobre «el futuro de Europa» se había centrado, con cierta estrechez de miras, en la eﬁciencia, la legitimidad y la responsabilidad en la toma de decisiones de la UE. ¿Cómo deberían reformarse las instituciones de la UE en respuesta a la realidad inminente de la ampliación, a la profundización del Mercado Único, a la llegada del euro, a la ambición de una política exterior comunitaria más fuerte y a la existencia de un área de «libertad, justicia y seguridad» interior? En tres ocasiones se han celebrado conferencias intergubernamentales –en Ámsterdam, Niza y, posteriormente, en el Tratado Constitucional– que intentaban liquidar este debate institucional, y las tres veces acabaron en fracaso. Para los líderes de la UE, el impacto ha sido profundo y ha forzado a reconsiderar el contexto: la dirección económica y social de Europa. Rompiendo con las pautas de la década anterior, se agradece que estos asuntos sean ahora centrales dentro del debate sobre «el futuro de Europa».

A pesar de las diferencias en los puntos de partida nacionales, los articulistas de este libro apuntan hacia una agenda convergente de reforma social y económica en la UE, que responda a los desafíos comunes internos y externos a los que se enfrenta todo el continente. Algunos países europeos ya están desarrollando plenamente esa agenda. Otros tantean el camino en mayor o menor medida.

Dado que los países de la UE están llevando a cabo una signiﬁcativa convergencia de políticas, tiene sentido incentivar y profundizar la extensión de las buenas prácticas a nivel nacional. Este libro tiene como objetivo analizar las cuestiones que debería abordar esa agenda, ayudar a darles forma y contenido, y mostrar cómo la UE podría acelerar la puesta en marcha de las reformas por parte de los países miembro. La Europa global puede ser una Europa social.

¿Un modelo social para Europa?[*]

Anthony Giddens

El sistema de protección social vigente en Europa se considera con frecuencia la joya de la corona, quizá la principal característica que conﬁere a las sociedades europeas una calidad especial. En mayo de 2003 dos de los intelectuales europeos más reconocidos, Jürgen Habermas y Jacques Derrida, escribieron una carta pública sobre el futuro de la identidad europea a raíz de la guerra de Irak. Las «garantías de seguridad social» del Estado del bienestar, «la conﬁanza de los europeos en el poder civilizador del Estado» y su capacidad de «corregir los ‘fallos del mercado’» sonaban ciertas.[1] La mayoría de los observadores que simpatizan actualmente con el proyecto de la Unión Europea estarían de acuerdo. El «modelo social europeo» (MSE) se ha convertido en una parte fundamental de lo que signiﬁca Europa.

Busquen «ESM»[siglas en inglés de «modelo social europeo»] en Google y aparecerán nada menos que ¡11.200.000 resultados! Tal abundancia quizá reﬂeje el hecho de que, como tantas otras cosas relacionadas con la UE, el MSE es esencialmente un concepto controvertido. Pero a pesar de ser tan importante, en cierto sentido la idea resulta ser escurridiza cuando tratamos de deﬁnirla con alguna precisión. Además, lo que se considera tan especíﬁcamente europeo resulta que también lo comparten otros países no europeos.

Se ha dicho que el MSE no es solo un modelo, no es sólo social y no es sólo europeo.[2] Si esto signiﬁca tener instituciones del bienestar eﬁcaces y limitar las desigualdades, entonces existen otros países industrializados más europeos que algunos Estados del Viejo Continente. Por ejemplo, Australia y Canadá superan a Portugal y Grecia, por no mencionar a la mayoría de los nuevos socios comunitarios tras la ampliación. El MSE no es puramente social dado que, a pesar de su deﬁnición, depende sobre todo de la redistribución y la prosperidad económica. No es un modelo único porque existen grandes divergencias entre los países europeos en términos de sus sistemas de prestaciones sociales, sus niveles de desigualdad, y así sucesivamente.

Por tanto, circulan muchas deﬁniciones diferentes del MSE, aunque todas ellas conﬂuyen en la idea del Estado del bienestar. Daniel Vaughan-Whitebread, por ejemplo, enumera no menos de quince componentes del MSE.[3] Probablemente deberíamos concluir que el MSE no es un concepto unitario sino una mezcla de valores, logros y aspiraciones, que varían en la forma y el grado de realización de un país europeo a otro. Mi lista estaría formada por:

Un Estado desarrollado e intervencionista, cuantiﬁcado en términos de nivel del PIB que suponen los impuestos.

Educación obligatoria y gratuita hasta el ﬁnal de la educación secundaria.

Un sistema de prestaciones sociales robusto que proporciona, en un grado considerable, una protección social eﬁcaz a todos los ciudadanos, especialmente a los que más lo necesitan.

La limitación, o la contención de las desigualdades, entre ellas, las económicas.

Los «agentes sociales», los sindicatos y otras organizaciones que promueven los derechos de los trabajadores, tienen un papel clave en el sostenimiento de estas instituciones. Cada característica tiene que ir acompañada de la expansión de la prosperidad económica general y la creación de empleo.

En la base del MSE aparece un conjunto general de valores: compartir los riesgos de forma amplia a lo largo y ancho de la sociedad; contener las desigualdades que podrían amenazar la solidaridad social; proteger a los más vulnerables a través de la intervención social activa; promover la consulta en lugar de la confontración en el puesto de trabajo; y proporcionar un marco generoso de derechos de ciudadanía social y económica para la población en su conjunto.

El pasado y el futuro

Más o menos todo el mundo, tanto los partidarios como los detractores, está de acuerdo en que el MSE se encuentra en estos momentos bajo una gran presión, o incluso en declive. Sin embargo, deberíamos empezar poniendo la situación en contexto. Algunos hablan de los años sesenta y setenta como la «Edad de Oro» del Estado del bienestar, cuando había un buen crecimiento económico, bajos niveles de desempleo, protección social para todos, y cuando los ciudadanos podían sentirse mucho más seguros de lo que lo están hoy en día. Desde este punto de vista, el MSE ha recibido «ataques» de fuerzas externas, especialmente las asociadas con la liberalización, y ha sido progresivamente debilitado o parcialmente desmantelado.

La realidad es más compleja. Para países miembro como España, Portugal, Grecia y la mayoría de las adhesiones posteriores a la Unión Europea, no hubo nunca una Edad de Oro, porque las prestaciones sociales eran débiles e inadecuadas. Incluso en aquellas naciones con sistemas del bienestar avanzados, la situación estaba lejos de ser dorada en esa Edad de Oro. Fue un tiempo dominado por la producción en masa y las jerarquías burocráticas, en el que los estilos de gestión eran a menudo autocráticos y muchos trabajadores estaban empleados en cadenas de montaje. En aquel periodo pocas mujeres podían trabajar si querían hacerlo. Sólo una proporción minúscula de jóvenes entraba en la educación superior o en cursos de extensión para adultos. La gama de servicios sanitarios que se ofrecían estaba muy por debajo de la que existe ahora. Se jubilaba a los mayores sin contemplaciones a la edad en que tenían que abandonar el trabajo. Generalmente el Estado trataba a sus clientes como sujetos pasivos en lugar de hacerlo como ciudadanos activos. Algunos de los cambios en los sistemas de prestaciones sociales en los últimos 30 años han tenido como ﬁn corregir estas deﬁciencias y, por lo tanto, han sido necesarios y progresistas.

El mundo, por supuesto, ha cambiado radicalmente desde la «Edad de Oro». El MSE y la UE en sí misma fueron en gran medida productos de un mundo bipolar. La «economía mixta» y el Estado del bienestar keynesiano sirvieron para distinguir entre Europa Occidental y el liberalismo de mercado estadounidense, por un lado, y el comunismo soviético centrado en el Estado, por el otro. La caída del muro de Berlín –el 11 de septiembre europeo–[4] cambió de manera más o menos completa la naturaleza de la UE, y dio lugar a problemas de identidad que todavía siguen sin resolverse, y que se reﬂejaron en el rechazo por parte del pueblo francés y holandés a la constitución propuesta para la UE.

La desaparición del keynesianismo en Occidente y el colapso del comunismo soviético se derivaron en gran medida de las mismas tendencias: una globalización que se intensiﬁcaba, el surgimiento de un orden de información mundial, el hundimiento de las manufacturas (y su transferencia a países menos desarrollados), junto a la aparición de nuevas formas de individualismo y poder por parte del consumidor. Éstos no son cambios que iban y venían; su impacto persiste hoy en día.

El término «Modelo Social Europeo», de hecho, no viene de antiguo. Empezó a usarse sólo desde comienzos de la década de los ochenta, aunque la «Europa social» es más vieja. Se introdujo precisamente en el momento en el que cobraba el auge el pensamiento del libre mercado. El concepto del MSE era parte del intento de redeﬁnir la especiﬁcidad del «enfoque europeo» en contraste con esas nuevas ortodoxias.

Pero aunque las tendencias mencionadas más arriba son fundamentales, es esencial reconocer que los problemas del MSE actual no se derivan sólo de los cambios que ocurren en el entorno global. Algunas de las principales diﬁcultades son internas o, como mucho, sólo están conectadas débilmente con transformaciones mundiales más generales. Incluyen principalmente cambios demográﬁcos, en especial el envejecimiento de la población, la cuestión asociada de las pensiones y la caída aguda de las tasas de natalidad; los cambios en la estructura familiar, con muchas más familias monoparentales que antes, y más mujeres y niños viviendo en la pobreza; así como altos niveles de desempleo que se derivan en cierta medida de mercados laborales que no han sido reformados.

Algunos comentaristas tienden a restar importancia a las diﬁculta-des a las que hace frente Europa, especialmente cuando se compara a la Europa de los Quince con Estados Unidos.[5] Dicen que los europeos han elegido un estilo de vida: han cambiado un determinado nivel de crecimiento posible por más tiempo libre en comparación con el que disfruta la mayoría de los estadounidenses; la productividad en algunos de los socios comunitarios rivaliza con la de Estados Unidos; en los países de la UE hay menos trabajadores pobres que en Estados Unidos precisamente a causa de los potentes sistemas europeos de prestaciones sociales. Pero estas ideas no son convincentes, como han demostrado trabajos recientes.[6] El crecimiento medio de la Europa de los Quince ha disminuido en términos relativos año tras año desde la década de los ochenta. El PIB per cápita no ha aumentado más allá del 70% del nivel estadounidense en ese periodo. Estados Unidos no sólo ha tenido un crecimiento mayor, sino que también ha tenido mayor estabilidad macroeconómica en este periodo. Alrededor de un tercio de la diferencia del PIB per cápita con Estados Unidos proviene de una media menor en la productividad de la mano de obra, otro tercio de jornadas laborales más cortas y el último tercio de una tasa de empleo más baja. Sin embargo, nada de esto es producto de una elección, y todo ello afecta a la sostenibilidad del MSE. Hay 20 millones de desempleados y 93 millones de personas económicamente inactivas en la UE, una tasa mucho mayor que en Estados Unidos. La tasa de empleo de los trabajadores mayores de 55 años es del 40% en la UE, comparada con el 60% en Estados Unidos y el 62% en Japón.

Es cierto que algunas de estas diferencias se derivan de la «preferencia por el ocio» en Europa, y de un equilibrio mayor entre la vida doméstica y la laboral que el que encontramos en Estados Unidos. Pero hay muchas personas en Europa, incluidos muchos jóvenes (y mayores de 55 años), que quieren trabajar pero no pueden. Esta aﬁrmación también se aplica a los inmigrantes. Estados Unidos lo ha hecho mejor que los países europeos a la hora de integrar a los inmigrantes en su mercado laboral. La tasa de desempleados entre los no nacionales de la UE en el año 2002 duplicaba la de los nacionales. En Estados Unidos los dos porcentajes son casi iguales. La ampliación ha traído consigo una serie de cuestiones que están muy lejos de ser «una preferencia por el ocio». Ha aumentado la población de la UE en un 20%, pero el PIB sólo lo ha hecho un 5%. Los problemas de desigualdad y cohesión han aumentado, tanto en la UE en su conjunto como dentro de los Estados miembro.

Por tanto, existen buenas razones para respaldar la conclusión de que en los últimos años «la sostenibilidad del “modelo europeo” es cada vez más cuestionable».[7] Alcanzar niveles más elevados de crecimiento económico y creación de empleo debe situarse en primera línea, dado que la actual combinación de crecimiento bajo y gasto público más alto no puede continuar.

Variaciones europeas

Sin embargo, hay que reconocer que algunos países de la UE han tenido resultados considerablemente mejores que otros. Una minoría de ellos, especialmente los países nórdicos (incluídos Noruega e Islandia, que no son socios comunitarios), los Países Bajos, Austria y el Reino Unido se han comportado relativamente bien. Dejando aparte el Reino Unido, todos ellos son pequeños, lo que sugiere que los países de pequeño tamaño encuentran más fácil el cambio que los grandes, aunque es un hecho que las reformas no han sido fáciles para ninguno de ellos. Comoquiera que sea, todos ellos han mantenido sus instituciones del bienestar en buenas condiciones. Los países nórdicos tienen, al mismo tiempo, la forma más desarollada de MSE y los niveles de empleo más elevados. Es signiﬁcativo que los países que más han prosperado hayan sido también los más reformistas respecto a las prestaciones sociales y las pensiones, la educación, los mercados laborales y el uso de las TIC. Los países nórdicos sobrepasan con comodidad a Estados Unidos en los indicadores de calidad de vida y en términos de modernización ecológica.

El escenario es diferente en los países de Europa Central y del Mediterráneo. Alemania e Italia tienen bajas tasas de crecimiento combinadas con elevados niveles de desempleo y subempleo. Francia ha registrado un crecimiento mayor en los últimos años, pero tiene mucho paro, que afecta en gran medida a los jóvenes y a los desempleados de larga duración. En estos países, la combinación de una regulación estricta de los mercados laborales y la inﬂuencia de los sindicatos crea mercados laborales con incluídos y excluídos. Los que tienen empleo pueden prosperar, pero a los que se quedan fuera las cosas no les van tan bien. Hay altas tasas de desempleo de larga duración y muchos encuentran refugio en mercados laborales secundarios que escapan completamente a la regulación.

Algunos apologistas de los resultados económicos europeos han argumentado que Alemania es el principal «problema» de la UE. Si sacamos a Alemania de las estadísticas económicas, los resultados de la Unión son casi tan buenos como los de Estados Unidos (y Alemania ha tenido que lidiar con las diﬁcultades de la reuniﬁcación).[8] Es verdad que Alemania está afrontando cuestiones muy difíciles. A mediados del 2005, su tasa de crecimiento era prácticamente cero. El desempleo se mantuvo por encima del 11% (20% en Alemania Oriental). Al ser tan grande, lo que pasa en la economía alemana es muy importante para el resto de Europa. Pero el argumento de que los problemas alemanes explican por sí solos los males económicos de Europa es claramente incorrecto. Los problemas básicos de desempleo y bajas tasas de crecimiento no sólo se centran en Alemania, sino también en Francia, Italia y, en cierta medida, en España y Grecia (y ahora también en algunos de los nuevos Estados miembro).

Karl Aiginger (véase el capítulo 7 de este volumen) ha realizado una comparación sistemática entre los países europeos con mejores resultados (Dinamarca, Finlandia y Suecia) y los tres con menor rendimiento (Alemania, Francia e Italia) en el período que va desde principios de los años noventa hasta el presente.[9] También ha comparado ambas categorías con Estados Unidos. Las prestaciones sociales son más amplias en los tres países con mejor comportamiento económico que las que disfrutan en Francia, Alemania o Italia, y tienen un alcance mucho mayor que las prestaciones que existen en Estados Unidos. Y sin embargo, los tres países europeos en cabeza son tan competitivos y dinámicos como Estados Unidos. El crecimiento del PIB durante el último período ha sido prácticamente el mismo que en ese país. Con más del 70%, su tasa de empleo media es menor que la de Estados Unidos, pero se encuentran muy por encima de los países europeos con peores resultados (61,9%). La deuda pública es mucho menor que la de Estados Unidos y la de los tres países europeos más grandes.

Se ha observado que «el MSE es poco discutido en los nuevos socios de la UE».[10] La mayoría ha estado batallando con la reforma de los sistemas de protección social heredados de su pasado comunista, y han encontrado muchas diﬁcultades en el intento. El desempleo en Eslovaquia, por ejemplo, alcanza el 17%. La proporción de los que viven bajo el umbral de la pobreza ha crecido de forma acusada y los niveles de educación y atención sanitaria son bajos. En el 2003, el paro en Polonia se situó en el 17,9%. No bajaba del 39,5% para los menores de 25 años. La misma Irlanda se sitúa cerca de la cola de los países de la UE por sus elevados niveles de desigualdad. Aun así, el futuro del MSE es, en realidad, una cuestión muy relevante para los nuevos socios comunitarios, porque tendrán que radicalizar sus reformas y construir nuevos sistemas de bienestar a medida que vayan adquiriendo riqueza. Les interesa aprender a partir de las mejores prácticas tanto como les interesa a los Estados europeos más maduros.[11]

Controversias sobre las políticas

Existe un intenso debate entre los especialistas en políticas sobre en qué medida existe una «dependencia» de la trayectoria seguida por los sistemas europeos de prestaciones sociales, que inhibe el aprendizaje mutuo. Siguiendo el trabajo de Esping-Andersen, se acepta comúnmente que hay tres o cuatro tipos principales de «capitalismo del bienestar» en Europa.[12] Estos tipos son: el nórdico, basado en una alta ﬁscalidad y en amplias oportunidades de empleo proporcionadas dentro del Estado del bienestar en sí mismo; el centroeuropeo (Alemania y Francia), basado principalmente en las contribuciones a través de la nómina, y el anglosajón, que supuestamente es una forma más «residual» de sistema del bienestar, y que tiene una base ﬁscal menor y utiliza políticas más enfocadas a ciertos perﬁles. El cuarto tipo, que acompaña a los tres que Esping-Andersen reconoció inicialmente, es el mediterráneo (Italia, España, Portugal, Grecia), que también tiene una base ﬁscal bastante baja y depende en gran medida de la ayuda que prestan las familias.[13]

Esping-Andersen ha dado mucha importancia al «triple dilema de la economía de servicios» –un concepto formulado originariamente por Torben Iversen y Anne Wren[14]– que limita el grado en que se pueden aplicar las políticas en los diferentes tipos. La idea es que resulta imposible, en una economía moderna de servicios, tener simultáneamente presupuestos equilibrados, bajos niveles de desigualdad en la renta y altos niveles de empleo. Los gobiernos pueden trabajar con éxito en dos de estos objetivos al mismo tiempo, pero no en los tres. Los diferentes tipos de sistema se distinguen en parte porque han elegido combinaciones diferentes.

En los países nórdicos, por ejemplo, el Estado del bienestar actúa como empleador, proporcionando un creciente número de puestos de trabajo de servicios en el sector público. Los impuestos tienen que ser muy altos y se ejerce una presión contínua sobre los niveles de endeudamiento. Los países anglosajones, como el Reino Unido, han generado un gran número de empleos en el sector privado y han mantenido la disciplina ﬁscal, pero están marcados por altos niveles de pobreza. En el tipo centroeuropeo, como es el caso de Francia o Alemania, por el contrario, existe un compromiso para limitar la desigualdad y (al menos hasta hace poco) para mantener los límites presupuestarios. Sin embargo, estos países están castigados por bajos niveles de crecimiento del empleo.

Pero, ¿hasta qué punto opera en realidad la dependencia de la trayectoria seguida? ¿Es real este «triple dilema»? Hemerijck y sus colegas han argumentado de forma persuasiva que las pruebas empíricas para todo este asunto son «sorprendentemente débiles».[15]La historia reciente de Escandinavia sugiere que, de hecho, es posible tener unas ﬁnanzas públicas en buenas condiciones, baja desigualdad y altos niveles de empleo. Por el contrario, también parece posible tener sólo una de estas variables. Alemania, por ejemplo, tiene en la actualidad altos niveles de desempleo y una deuda pública que crece rápidamente. Además, los diversos «tipos» no están muy deﬁnidos. Los países nórdicos, por ejemplo, diﬁeren bastante unos de otros. Tampoco es obvio que Alemania y Francia pertenezcan a un único tipo. Se supone que el Reino Unido es un Estado del bienestar «residual», pero sus niveles ﬁscales netos son ahora más o menos los mismos que los de Alemania. Con el Servicio Nacional de Salud, el Reino Unido tiene el sistema sanitario más «socializado» de Europa.[16] Hemerijck ha concluido que los Estados del bienestar que mejor se han adaptado a las condiciones cambiantes son los que han creado «modelos híbridos», tomando prestados algunos elementos de otros sitios. Es un argumento que encuentro convincente, y en las páginas siguientes sugeriré que hay espacio para un verdadero aprendizaje mutuo.

Lisboa y después de Lisboa

A diferencia de otros grandes logros, tales como el Mercado Único, la moneda única y la ampliación, la UE sólo ha influido mínimamente en el MSE. El Estado del bienestar lo construyeron los países, y no la colaboración internacional. Algunos de los Estados miembro con las instituciones del bienestar más consolidadas se unieron a la UE en fechas recientes. Dado el control sobre la política social de los socios comunitarios, la mayor parte de los cambios reales tendrán que originarse dentro de las naciones.

No faltan informes que formulen propuestas para impulsar de nuevo a las regiones europeas que obtienen peores resultados y, en general, para que los Estados europeos sean más competitivos. Existen desde mucho antes de la proclamación de la Agenda de Lisboa en el 2000. En ellos encontramos un alto grado de unanimidad sobre las políticas necesarias. Muchos estarían de acuerdo con los seis puntos enumerados por André Sapir: (1) hacer más dinámico el Mercado Único; (2) impulsar la inversión en conocimiento; (3) mejorar la política macroeconómica de la UE; (4) reformar las políticas para la convergencia y la reestructuración; (5) alcanzar mayor eﬁciencia en la regulación; (6) reformar el presupuesto de la UE, recortando el gasto en agricultura y utilizando esos recursos en otras áreas.[17]

Ciertamente, el Mercado Único ha beneﬁciado a Europa. Se estima que el PIB de la UE en 2002 era un 1,8% mayor de lo que habría sido sin el progreso conseguido. Sin embargo, llevar a la práctica la Agenda de Lisboa ha resultado ser mucho más difícil, y la ambición de convertir a Europa en la economía del conocimiento más competitiva del mundo en el 2010 ha terminado por parecer muy remota. Se supone que los países de la UE alcanzarán una tasa media de empleo del 70% en esa fecha, pero en estos momentos el objetivo parece irrealizable. Todavía hay Estados en los que el nivel de empleo se sitúa por debajo del 60% de la mano de obra disponible, y esto incluye Bélgica (59,6%), Grecia (57,8%), Italia (56%), Hungría (57%) y Polonia (51,2%).[18]

Existen tensiones evidentes entre el Mercado Único y el MSE, como muchos autores han apuntado, y éstas han acabado centrándose en la directiva de Servicios, que pretende desregular y aumentar la competencia dentro del sector servicios en Europa. La directiva de Servicios es el foco de algunas de las controversias más enconadas sobre la dirección que tomará Europa en el futuro. Para los que están a favor, es una parte esencial del intento de abordar los problemas de la UE en materia de desempleo y subempleo. Se estima que la directiva creará unos 600.000 nuevos empleos netos sólo en la Europa de los Quince, pero el número podría ser mucho mayor. Normalmente se considera que sólo una pequeña proporción de servicios pueden prestarse «a distancia». Pero, como muestra el desarrollo de la externalización desde Asia, el impacto de las nuevas tecnologías provoca que esta creencia sea cada vez menos sólida. Entre los socios comunitarios pueden producirse procesos similares de externalización, probablemente con implicaciones positivas para la competencia y la creación de empleo a nivel general.

Para los que se oponen a la directiva de Servicios, o están preocupados por ella, ésta tendría consecuencias ampliamente dañinas. La Comisión insiste en que los servicios públicos esenciales estarán protegidos, pero para los críticos las garantías que se ofrecen no son adecuadas. Para esos mismos críticos, la directiva también simboliza el triunfo de la Europa basada en los mercados sobre la Europa social, porque todo gira alrededor de la desregulación y la competencia. ¿Qué ha pasado con los valores centrales europeos de la equidad y la solidaridad? ¿La directiva no generaría, simplemente, más desigualdad y mayor inseguridad económica?

El debate sobre el MSE tiene un signiﬁcado especial en este contexto, porque a pesar de que la Agenda de Lisboa, el informe Sapir, el informe Kok y otras contribuciones similares abordan el tema del MSE, de la exclusión social, etc., en realidad tienen poco que decir sobre estos asuntos de una forma directa. No plantean una discusión sistemática sobre la reconciliación entre las innovaciones que proponen y la justicia social. Se podría incluso decir que la dimensión que falta es parte de la razón por la que sus recetas han sido tan difíciles de llevar a la práctica.[19]

Lecciones para aprender

Con estas diﬁcultades en mente, expongamos lo que nos muestran las experiencias europeas recientes sobre cómo combinar competitividad y justicia social. Deberíamos ser cautelosos sobre los éxitos de hoy, porque podrían conventirse en los fracasos de mañana. Pero, por el momento, nos suministran las mejores conjeturas que tenemos. Tal y como se presentan aquí, los puntos son esquemáticos. Cada uno de ellos podría desarrollarse con mayor detalle. Y la trampa, como deberíamos recordar, se encuentra siempre en la letra pequeña.

Crecimiento y empleo

Es correcto situar en primera línea el crecimiento y el empleo. Un alto nivel de empleo, por encima de un salario mínimo decente, es deseable por muchas razones. Cuanto mayor sea la proporción de personas con empleo, más dinero habrá disponible –siempre que el resto de las variables permanezca igual– para gastar en inversiones sociales y en protección social. Además, tener un trabajo es el mejor camino para salir de la pobreza. El objetivo de Lisboa de alcanzar el 70% o más de la fuerza laboral con empleo no es un principio irrealizable. Pero todo depende de la voluntad de reforma en los países donde la tasa de empleo está muy por debajo de esa cifra.

Por supuesto, muchos factores inﬂuyen en la creación de empleo neto. Sin embargo, no puede ser casual que todos los países europeos con unas tasas de empleo superiores al 70% tengan políticas laborales activas. Tales políticas proporcionan formación para los trabajadores que están desempleados o bajo la amenaza del paro, y también intentan armonizar la fuerza de trabajo con las ofertas de empleo. Las políticas activas se pusieron en marcha por primera vez en Suecia hace muchos años, pero desde entonces se han extendido ampliamente. Sin embargo, no todas son iguales. Las más eﬁcaces combinan las alianzas sociales con el acceso universal a los beneﬁcios del reciclaje formativo y la recolocación: es lo que se denomina la «flexiseguridad».

El ejemplo danés se cita con profusión, aunque algunos hayan expresado sus dudas respecto a su posible aplicación en otros lugares.[20] Pero, a pesar de las objeciones existentes, muchas sociedades con altos niveles de desempleo están mostrando interés por estas políticas, incluídos sus líderes políticos. La Agenda 2010 alemana es un ejemplo destacado, aunque, por supuesto, la aplicación ha demostrado ser extremadamente difícil.

Impuestos y PIB

Los que se sitúan en el lado derecho del espectro político deﬁenden que sólo las economías con una ﬁscalidad baja pueden prosperar en un mundo donde la competencia se intensiﬁca. Pero las pruebas sobre lo contrario parecen inequívocas. No existe una relación directa entre los impuestos como proporción del PIB y el crecimiento económico o la creación de empleo. Probablemente haya un límite superior, como indica el caso de Suecia, que durante algún tiempo tuvo los tipos ﬁscales más altos de los países industrializados pero vio cómo sus niveles de renta per cápita decaían de forma considerable en términos relativos. Pero más importante que el tamaño del Estado es la eﬁcacia de las instituciones del Estado y la naturaleza de las políticas económicas y sociales que impulsa.

Flexibilidad del mercado laboral

La ﬂexibilidad de los mercados laborales es una parte esencial del marco de políticas puestas en marcha por los países que han tenido éxito, pero esto no signiﬁca un sistema de contratación y despidos a la americana. No obstante, en una era de cambio tecnológico acelerado, la «empleabilidad» (estar dispuesto y ser capaz de cambiar de ocupación) adquiere una importancia primordial. El «cambio», sin embargo, puede tener lugar dentro del mismo puesto de trabajo, por la importancia del cambio tecnológico. Se ha estimado que en las economías de la Europa de los Quince, el 80% de la tecnología en uso entre 1995 y 2005 tiene menos de diez años. Por contraste, el 80% de la mano de obra se formó hace más de diez años.

La ﬂexibilidad tiene mala imagen, especialmente entre algunos sectores de la izquierda. Para ellos, supone sacriﬁcar las necesidades de la fuerza laboral en pos de las demandas de la competencia capitalista. Pero la naturaleza de la regulación del mercado laboral es al menos tan importante como su alcance. Muchos derechos laborales pueden y deben seguir vigentes. Esto incluye los derechos de representación y consulta, la regulación de las condiciones de trabajo, las leyes contra la discriminación, y así sucesivamente. Irlanda ha experimentado su espectacular crecimiento al tiempo que ponía en marcha toda la legislación laboral comunitaria relevante de este tipo.[21]

Muchos empleados, de hecho, quieren un trabajo ﬂexible y a tiempo parcial, para conciliar las demandas familiares. La ﬂexibilidad se entrelaza también, en un grado considerable, con tendencias más generales de la vida diaria en las sociedades modernas. La mayoría de los ciudadanos están acostumbrados a una gama más amplia de opciones vitales que hace una generación, incluyendo, si es posible, cuándo, dónde y en qué trabajan.

Empleos magníﬁcos y empleos horribles

La muy nombrada economía del conocimiento no es un concepto vacío, una invención de la Agenda de Lisboa que perdió su relevancia cuando estalló la burbuja de las puntocom (aunque debería denominarse, de forma más exacta, economía del conocimiento y de servicios). Como media, en la actualidad sólo el 17% de la fuerza laboral de los países que conformaron la Europa de los Quince trabaja en el sector industrial, y esa proporción sigue descendiendo. Por decirlo de otra manera, más del 80% de la gente tiene que ganarse la vida en puestos de trabajo basados en el conocimiento o del sector servicios.

El pleno empleo es posible en la economía del conocimiento. De hecho, se ha conseguido en algunas de las economías europeas con mejores resultados mencionadas anteriormente.[22] Pero esto tiene un precio. Más de dos tercios de los empleos creados en la economía del conocimiento son cualiﬁcados. Se los puede denominar «empleos magníﬁcos», y son cada vez más abundantes. Entre 1995 y el año 2004, la proproción de empleos en la Europa de los Quince en los que se necesitaba una cualiﬁcación superior subió del 20 al 24%.

Los puestos de trabajo poco cualiﬁcados –los «empleos horribles»– cayeron del 34 al 25%. Pero mucha gente todavía trabaja en ellos: en tiendas, supermercados, gasolineras o cafeterías. No puede establecerse un salario mínimo tan alto que excluya los empleos horribles, o perderemos también los empleos magníﬁcos que los acompañan. Tenemos que garantizar un salario mínimo en un nivel adecuado para que no haya trabajadores pobres; y garantizar en la medida de lo posible que las personas no queden atrapadas en esos empleos.

TIC

La inversión en educación, la expansión de las universidades y la difusión de las TIC son parte esencial de la modernización del MSE. Finlandia es un ejemplo interesante de sociedad situada a la vanguardia de las TIC y con un sistema fuerte de prestaciones sociales. Como ha señalado Manuel Castells, este país demuestra que la tesis según la cual una economía de alta tecnología debe seguir inevitablemente el modelo de Silicon Valley –en un entorno desregulado– es errónea.[23] Finlandia tiene un mayor grado de penetración de las TIC que Estados Unidos. Su tasa de crecimiento entre 1996 y 2000 fue del 5,1%. Y además se sitúa en los primeros puestos de la lista de los países industrializados en términos de medidas relacionadas con la justicia social, que se sustentan en una base impositiva alta. Castells concluye que Finlandia aporta esperanza a otros países. Hace sólo tres generaciones, era una sociedad muy pobre, eminentemente agrícola.

Justicia social

Con frecuencia se dice que «en nuestras sociedades hay cada vez más desigualdad», pero en muchos aspectos esto no es así. La posición de las mujeres, los homosexuales y las personas con discapacidad, por ejemplo, ha mejorado en casi todas partes en los últimos 30 años. La desigualdad en la renta ha crecido en la mayoría de los países industriales en ese período, pero hay signos de que este proceso está ahora estabilizándose. Algunas sociedades han logrado seguir siendo marcadamente igualitarias, y una vez más los países nórdicos lideran este aspecto.

Podemos y debemos defender los valores de la igualdad y la inclusión social. Y para ello no necesitamos convertirnos todos en escandinavos, al menos si esto signiﬁca tener unos tipos ﬁscales muy elevados. En términos de sus reducidos niveles de desigualdad, la superioridad de los países nórdicos no proviene principalmente de la redistribución vía impuestos y de las transferencias.[24] La principal explicación se encuentra en su superioridad en la inversión en capital humano. Si utilizamos la tipología cuádruple de Estados del bienestar, la distribución del riesgo de pobreza concuerda directamente con los niveles educativos. Los Estados del bienestar nórdicos y continentales tienen la mayor proporción de población entre 25 y 64 años con, al menos, educación secundaria superior (75 y 67%, respectivamente). Los tipos anglosajón y mediterráneo tienen las más bajas (60 y 39%).

Tenemos que invertir intensamente en los primeros años de la educación porque muchas capacidades se asientan en ese momento. La inversión en la educación temprana y el cuidado infantil es un elemento clave en la reducción de los niveles de pobreza infantil.

Modernización ecológica

Hay que hacer mucho mas hincapié en los temas ecológicos que en el pasado. La mejor forma de hacerlo es a través de la modernización ecológica, en la que los verdes alemanes fueron pioneros en la década de los ochenta. La idea se desarrolló en consciente oposición a los argumentos sobre «los límites del crecimiento» que defendía una generación previa de pensamiento ecologista. La modernización ecológica signiﬁca investigar para encontrar donde sea posible innovaciones medioambientales compatibles con el crecimiento económico. Esto puede implicar tecnologías verdes y el uso de incentivos ﬁscales basados en el mercado para que los consumidores, las empresas y otras instituciones sean, en sus acciones, más respetuosos con el medio ambiente.

Sin embargo, la política ecológica no puede ser solamente tecnológica o económica; también tiene que ser política. Como otras clases de reformas, la modernización ecológica afecta a los intereses de muchos grupos diferentes, incluyendo a las naciones. Las diﬁcultades que implica alcanzar un consenso internacional sobre el protocolo de Kyoto nos proporciona un buen ejemplo.

Inmigración

La inmigración se ha convertido en una de las cuestiones más candentes en Europa. Es demasiado compleja para discutirla aquí en detalle. A medida que las sociedades se van convirtiendo en multiculturales, ¿pierden inevitablemente una conciencia básica sobre la solidaridad social? ¿Estará la mayoría dispuesta a apoyar políticas que tengan como objetivo ayudar a los recién llegados y a los que son diferentes desde un punto de vista cultural? Los estudios comparativos parecen sugerir un «sí» provisional a esta cuestión, siempre que se den ciertas condiciones.[25] Entre ellas, se incluyen la garantía de que los inmigrantes cubran todos los niveles de capacitación, que no son predominantemente los no cualiﬁcados; que se aplace el acceso a todas las prestaciones sociales, y que se adopten medidas concretas para garantizar que los inmigrantes acepten las normas generales de la cultura de acogida.

El término «inmigrante», por supuesto, cubre una multitud de diferencias. Por ejemplo, en el Reino Unido viven inmigrantes de 150 países diferentes. Entre los que vienen de un mismo país pueden existir grandes variaciones, dependiendo de factores como las diferencias de origen socioeconómico, etnicidad, cultura, etc. Algunos migrantes o minorías prosperan mucho más que otros. Así, por ejemplo, en Gran Bretaña, la primera o la segunda generación de inmigrantes procedentes de Pakistán o Bangladesh ganan mucho menos que la población autóctona. Los indios, por el contrario, ganan más de media que los blancos nativos.

Los mayores

El envejecimiento de la población debe considerarse una oportunidad, y no simplemente otro «problema». Sabemos lo que se tiene que hacer; las diﬁcultades en la mayoría de los países dependen de reunir la voluntad política para emprender los cambios. Tenemos que invertir más en los niños. Tenemos que persuadir a los jóvenes para que ahorren más. La principal causa del envejecimiento de la sociedad no es que las personas vivan de media más tiempo (aunque también lo hacen), sino que existe una tasa de natalidad baja. El Estado debe proporcionar incentivos a las personas para tener más hijos, y garantizar que están en marcha unas prestaciones sociales adecuadas.

No importa qué innovaciones se lleven a cabo para ayudar o forzar a la gente a ahorrar; sólo hay una vía principal para resolver el asunto de los compromisos inasequibles sobre las pensiones. Tenemos que persuadir o motivar a los mayores para que estén más tiempo trabajando. Con toda seguridad, este objetivo no es sólo negativo. Debemos responder al envejecimiento tanto dentro como fuera del lugar de trabajo. Si hablamos de personas de más de 55 o de 65 años, «la vejez» ha dejado de ser un factor incapacitante, como lo era anteriormente.

Servicios públicos

Continuar con las reformas del Estado y de los servicios públicos es tan importante para el futuro del MSE como cualquier otro de los factores mencionados más arriba. Allí donde son necesarias, la descentralización y la diversiﬁcación están a la orden del día. Simplemente, tiene que encontrarse un equilibrio entre este proceso y la integración. Las relaciones de los Estados nacionales dentro de la UE, con el poder moviéndose hacia arriba y hacia abajo, son un ejemplo muy importante, pero, en todo caso, sólo un ejemplo, de la inevitabilidad actual ddel gobierno multinivel. Por supuesto, el asunto de la privatización de los servicios públicos, o de dejarlos en manos de organizaciones sin ánimo de lucro, continúa siendo un asunto muy controvertido. Los servicios públicos deberían ser tan sensibles (en algunos aspectos, incluso más sensibles) a las necesidades de aquellos a los que sirven como lo son las organizaciones comerciales.

Algunos han sugerido soluciones keynesianas para la reforma del MSE y para la generación de empleo en Europa. François Hollande ha propuesto el fortalecimiento del gobierno económico en Europa, algo que supondría persuadir al Banco Central Europeo para que, además de gestionar la estabilidad de los precios, se preocupara por la creación de empleo.[26] El impuesto sobre sociedades debería estandarizarse en toda Europa y los programas de «grandes obras» en transporte, comunicaciones y energía deberían desarrollarse a nivel europeo, y ﬁnanciarse con préstamos.

Pero, ¿por qué un enfoque que, a nivel nacional, ha fracasado completamente podría funcionar a nivel transnacional? En verdad puede merecer la pena tener en cuenta algunos nuevos tipos de proyectos de infraestructuras para Europa, particularmente en el área de las TIC, pero no solamente, o incluso principalmente, como forma de crear empleo.

Aunque algunos insisten en lo contrario, el futuro del MSE no se reduce a una elección entre una Europa keynesiana y una Europa «anglosajona y desregulada». Incluso, hay quienes han insinuado que existía un «plan B» para Europa en el caso de un rechazo de la Constitución. Era «el plan británico de liberalización y desregulación» favorecido por Tony Blair.[27] Pero esta aﬁrmación no tiene sentido en términos políticos ni en términos analíticos. Blair ﬁrmó el Tratado Constitucional, como lo hicieron todos los líderes políticos europeos.

De forma mucho más importante, el futuro del MSE no reside en «ser más anglosajones», desde luego no es así si ello signiﬁca tomar al Reino Unido como modelo para el resto de Europa. Pero también es verdad que otros países pueden aprender de algunos logros británicos: después de todo tiene una tasa elevada de empleo, es el único Estado miembro de la Europa de los Quince que ha aumentado activamente su inversión en servicios públicos en los últimos años y ha conseguido reducir signiﬁcativamente su tasa de pobreza. No obstante, el nivel de los servicios públicos en el Reino Unido todavía está a la zaga de las mejores prácticas continentales y los niveles de desigualdad económica siguen siendo altos a pesar de los progresos realizados.

Un patrón para la reforma

En buena medida, el pensamiento anterior ha quedado deslumbrado por los «tres/cuatro mundos del bienestar capitalista», pero aunque existan diferencias reales, la UE y sus Estados miembro deberían impulsar la convergencia en esta materia, de la misma forma que lo hacen en otras áreas. La mayor parte de las diﬁcultades centrales a las que se enfrenta el MSE no son especíﬁcas de ningún país. Son de carácter estructural. En la era de la globalización, las soluciones pueden generalizarse a menudo.

En deﬁnitiva, el futuro MSE no tiene por qué seguir el modelo británico, ni el francés, el sueco o el danés. Lo que esbozaré en las páginas que siguen es, de alguna manera, un tipo ideal –una lista de rasgos que los países reformistas podrían incorporar de diferentes formas–. El patrón de un MSE revisado (un MSER) estaría guiado por las siguientes características generales:[28]

— Un movimiento desde las prestaciones sociales negativas a las positivas. Cuando William Beveridge desarrolló su plan para un Estado del bienestar de posguerra, pensó –como hicieron casi todos los demás– en el Estado del bienestar como un instrumento correctivo. Su aportación innovadora fue atacar los «cinco males» de la ignorancia, la miseria, la necesidad, el desempleo y la enfermedad. No deberíamos olvidarnos de ninguno de ellos, pero hoy en día necesitamos pedir mucho más y centrarnos en los factores positivos. En otras palabras, deberíamos estar promocionando la educación y el aprendizaje, la prosperidad, la capacidad de hacer elecciones vitales, la participación social y económica activa, y los hábitos de vida saludables.

— Tales objetivos presuponen incentivos al tiempo que prestaciones, y obligaciones al tiempo que derechos, porque requieren la complicidad activa de los ciudadanos. La conexión del bienestar con la ciudadanía no está provocada sólamente, como sugería T. H. Marshall en su formulación clásica, por la expansión de los derechos, sino por una mezca de derechos y obligaciones.[29] Las prestaciones pasivas por desempleo se deﬁnían casi completamente como derechos, y por esa misma razón han demostrado ser en gran medida disfuncionales. La introdución de políticas activas para el mercado laboral deja claro que el desempleado sano tiene la obligación de buscar trabajo si recibe ayuda del Estado, y hay sanciones que pueden garantizar el cumplimiento de esta condición.

— El sistema tradicional de prestaciones sociales persigue transferir el riesgo del individuo al Estado o la comunidad. La seguridad se deﬁne como la ausencia o la reducción del riesgo. Pero, en realidad, el riesgo tiene muchos aspectos positivos. A menudo, las personas tienen que asumir riesgos para mejorar sus vidas. Además, en un entorno que cambia rápidamente, es importante que los individuos sean capaces de adaptarse al cambio, y si es posible beneﬁciarse activamente de él. Esta aﬁrmación es tan válida para la fuerza laboral como para los empresarios; es tan válida para los que se ven afectados por un divorcio y otras transiciones sociales como lo es para la esfera económica. La utilización creativa del riesgo, sin embargo, no implica la ausencia de seguridad, ni mucho menos. Saber que existe ayuda cuando las cosas van mal puede, con frecuencia, alentar el riesgo en primera instancia. Creo que esto es parte de la lógica de la «ﬂexiseguridad» en las políticas laborales activas.

— Un MSER debe ser, al menos en muchas esferas, contributivo. Los servicios diseñados para su uso gratuito pudieron proyectarse con un propósito noble, pero son propensos a sufrir diﬁcultades esenciales. Dado que cuentan con pocos mecanismos para contener la demanda, acaban saturados y sobreexplotados. Al ﬁnal, tienden a desarrollarse dos sistemas diferentes, y los ricos simplemente dejan de participar en los servicios públicos. Las contribuciones, incluso aunque sean relativamente modestas, no sólo ayudarían en esta materia, sino que pueden promover actitudes responsables en el uso de los servicios. Por tanto, es probable que el principio contributivo –las contribuciones de los usuarios directos– desempeñe un papel cada vez mayor en los servicios públicos, desde las pensiones y la sanidad hasta la educación superior.

— Un MSER debe estar desburocratizado. En casi todos los países, el Estado del bienestar preexistente se basaba en el tratamiento de los ciudadanos como sujetos pasivos. El colectivismo era aceptable de una manera en la que actualmente no lo es, ni debería serlo. La desburocratización signiﬁca resistirse frente a los intereses de los productores, promover la descentralización y el empoderamiento local (para ejemplos interesantes, véanse los cambios introducidos en los servicios sanitarios y educativos en Suecia y Dinamarca a principios de la década de los noventa). Estos esfuerzos deberían diferenciarse claramente de la privatización, que es un medio entre tantos otros de perseguir potencialmente estos ﬁnes. En realidad, la justicia social, la responsabilidad del cliente y la calidad de los servicios ofrecidos no son contradictorios, sino interdependientes.

En términos políticos más detallados, propondría un esquema de doce puntos para un MSER:

1 Mantener un impuesto sobre la renta progresivo como medio para limitar las desigualdades. En todos los países industrializados, la renta después de impuestos es más igualitaria que la renta antes de impuestos. Los países que en la actualidad aplican tipos impositivos ﬁjos deberían garantizar que los resultados son progresivos (excluyendo de pagar el impuesto a los grupos más pobres). Los impuestos de sociedades deberían reducirse si son muy elevados. Facilitar un desplazamiento general de los impuestos sobre el trabajo a los que gravan el consumo, introduciendo, una vez más, elementos progresivos en la medida de lo posible.
2 La prudencia ﬁscal es un principio rector en la ﬁnanciación de las prestaciones sociales, aunque se aplique de forma ﬂexible en ciertas situaciones. Este objetivo es a largo plazo y, por ejemplo, cubriría la capacidad de asumir futuros compromisos de pensiones anticipados. La ﬁscalidad con relación al PIB es alta si la comparamos con los niveles internacionales, pero lo que importa no es tanto el nivel de la presión ﬁscal como la combinación general de políticas.
3 Poner en marcha políticas laborales activas, con un equilibrio adecuado entre incentivos y obligaciones. Se aplican a trabajadores mayores y a otros sectores de la fuerza laboral. La flexibilidad iría acompañada de la participación del Estado en la formación y el reciclaje formativo. Prestar especial atención a las medidas para que las personas con discapacidades vuelvan a trabajar activamente.
4 La creación de empleo desempeñaría un papel primordial tanto en la promoción del crecimiento como en la contención de la pobreza. La mejor vía para salir de la pobreza es tener un empleo decente con una retribución por encima del salario mínimo.
5 Promocionar activamente el empleo a tiempo parcial. Esto forma parte de una adaptación activa a los cambios vitales y al equilibrio entre trabajo y vida personal. El empleo a tiempo parcial no estaría estigmatizado, sino que implicaría las mismas prestaciones, prorrateadas, que el trabajo a jornada completa. Se prestaría una atención activa a evitar la balcanización del empleo femenino.
6 El igualitarismo es una cuestión transversal en todas las políticas: lo que esencialmente trata de hacer el MSER es combinar el dinamismo económico con la justicia social. Nivelar es mucho más importante que «picotear a los ricos», dado que los «ricos» son una categoría diminuta, mientras que la de los «pobres» es muy grande. Se prestará especial atención a la probreza infantil. La sociedades que tienen bajos niveles de pobreza infantil tienen más probabilidades de ser igualitarias en muchos otros aspectos que otras sociedades.
7 Desplegar estrategias especíﬁcas para abordar las formas enquistadas de pobreza y exclusión social. Pueden incluir el uso de impuestos sobre la renta negativos y créditos ﬁscales. La prime à l’emploi francesa, el crédito ﬁscal laboral en los Países Bajos y en Bélgica, todos ellos puestos en funcionamiento recientemente, se parecen mucho a los que entraron en vigor anteriormente en Estados Unidos y el Reino Unido.
8 Prestar especial atención a las personas con empleos de bajo nivel en el sector servicios, para asegurar que tienen oportunidades de promoción en la medida de lo posible. Esto signiﬁcaría no sólo la existencia de prestaciones estatales para la formación, sino también la colaboración con los empleadores para rediseñar algunos tipos de puestos de trabajo. El aprendizaje a lo largo de la vida deja de ser una frase vacía para convertirse en una realidad, con oportunidades para una homologación apropiada.
9 Crear políticas especíﬁcas destinadas a una mayor integración de las minorías étnicas y los inmigrantes. Esto incluye una combinación de derechos y obligaciones que se otorga a estos grupos, y que ellos demandan. Las obligaciones implican el aprendizaje de la lengua y la aceptación de los valores generales de la sociedad de acogida.
10 La relación entre prestaciones y contribuciones se estructurará de forma que se minimice la posibilidad de que los más ricos se auto-excluyan.
11 En términos relativos, el Estado gastará menos que antes en los mayores, y más en los jóvenes, con especial atención al cuidado infantil, la educación en los primeros años y los incentivos para tener hijos.
12 La inversión en ciencia, tecnología y educación superior supone la principal inﬂuencia en la política industrial y en la creación de nuevos puestos de trabajo.

Todas las políticas serán evaluadas en términos de su impacto ecológico: por ello, los Estados consideran vinculantes sus objetivos de Kyoto; los países miembro se comprometen y promueven los objetivos ecológicos a corto y medio plazo establecidos por la Comisión. Esto incluye, por ejemplo, las propuestas del 2003 en las que se exigía a las empresas químicas que demostraran que sus productos no son tóxicos antes de sacarlos al mercado, o los planes a largo plazo como la propuesta para efectuar una transferencia completa hacia la economía del hidrógeno para el 2050.

Un MSER diferiría de forma bastante radical del «modelo americano»:[30]

Deben reducirse costes e introducirse nuevas contribuciones, pero aun así el sistema del bienestar sigue ofreciendo una amplia protección en toda una serie de frentes, en términos de riesgos sociales, económicos y sanitarios. Los niveles de ﬁscalidad serán altos respecto a los niveles internacionales.

El alcance de la acción del Gobierno y del Estado sigue siendo importante, aunque más orientada hacia la inversión en capital humano que en el pasado. Se puede considerar acertadamente que el MSER implica un «Estado que invierte en lo social».

La política de prestaciones sociales es más igualitaria que en Estados Unidos.

Se promueve la solidaridad al garantizar que los sistemas de prestaciones sigan siendo atractivos para los grupos de población más ricos.

Los «agentes sociales» desempeñan un papel clave a la hora de de terminar los niveles salariales y otras condiciones laborales.

Los objetivos medioambientales están en el centro de la agenda política.

Teoría y práctica

Una cosa es pedir la reforma del MSE y otra muy distinta es aplicarla. Como he dicho, sabemos mucho sobre lo que se tiene que hacer. El problema es seguir adelante y hacerlo. Podemos aprender mucho de los que tienen mejores resultados en Europa, pero la reforma tendrá que ser un proceso continuo en todos los países. Con la excepción del Reino Unido, los países a los que les ha ido bien son pequeños. Se supone que los Estados pequeños pueden llevar a cabo las reformas más fácilmente, pero de la misma manera su tamaño les hace más vulnerables.

Las reformas radicales parecen suceder, casi siempre, a situaciones de crisis. Son invariablemente dolorosas, y pueden implicar costes económicos y sociales a corto plazo cuando lo que pretenden obtener son ganancias a largo plazo. Puede que los países nórdicos hayan marcado el camino, pero lo han hecho después de experimentar una serie de crisis económicas graves a ﬁnales de los años ochenta y principios de los noventa. La reforma en el Reino Unido se produjo después de un largo período en el que el país estaba considerado el enfermo de Europa. El cambio fue liderado por el gobierno de Thatcher, que no era partidario de los servicios públicos y consideraba el Estado del bienestar en gran medida disfuncional. Se realizaron reformas en el mercado laboral y se contuvo el poder de los sindicatos. Pero no se hizo nada para limitar las desigualdades económicas, que eran el sello distintivo de Gran Bretaña a ﬁnales de los ochenta, y que todavía son evidentes en la actualidad a pesar de las nuevas políticas introducidas por el laborismo desde su vuelta al poder en 1997. El cambio en Austria y los Países Bajos se logró de forma más consensuada, y sin el daño estructural que causó el thatcherismo. No obstante, también se produjo después de un largo periodo de relativo declive económico, que en un momento dado también alcanzó proporciones de crisis.

En el futuro cercano, una cuestión fundamental será: «¿Ha crecido tanto la conciencia de crisis en Alemania, Francia e Italia como para que pueda vencerse la resistencia de los intereses creados?». Hasta ahora, ni los gobiernos de izquierda ni los de derecha han logrado generar reformas de largo alcance. La consecuencia es que tienen Estados del bienestar insostenibles, a lo que suman altas tasas de desempleo y subempleo. Sin embargo, el vapor está empezando a salir de la olla a presión. Cada uno de estos países podría elegir gobiernos más radicales y reformistas.

¿Qué puede lograrse a nivel europeo? La historia de los intentos realizados por la Comisión para reformar áreas en las que no tiene un poder directo no es muy alentadora. El método abierto de coordinación ha tenido un éxito modesto, como mucho. Los principios básicos de la Estrategia de Lisboa son tan relevantes actualmente como lo eran cuando fueron enunciados en 2000. Pero la receptividad ha sido mayor entre los Estados que ya se movían en esa dirección que en el resto. Algunos de los países más inﬂuyentes los han ignorado ampliamente. La Agenda 2010 alemana, por ejemplo, apenas menciona la Estrategia de Lisboa. Alemania y Francia también hicieron valer su poder frente a la Comisión al invalidar las restricciones que implicaba el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).

¿Qué se debería hacer cuando hay pruebas claras de que la Estrategia de Lisboa «no ha generado ni una mayor conﬁanza para completar el Mercado Único, ni ha producido reformas signiﬁcativas del mercado laboral?».[31] Algunos sugieren que, por el momento, el énfasis primordial debe ponerse en completar el Mercado Único, sobre la base de que este proceso impulsaría la reforma de las prestaciones sociales y del mercado laboral en los países que más las necesitan.[32]

Pero esta sugerencia tropieza con los conﬂictos que han surgido en torno a la directiva de Servicios, que es crucial tanto para la agenda de Lisboa como para completar el Mercado Único. En marzo de 2005, el Consejo Europeo rechazó la formulación de la directiva de Servicios elaborada por la Comisión un año antes. Quizá el camino hacia adelante pase por desbloquear este asunto. Precisamente, el debate a nivel europeo sobre el MSE podría ser importante para enfrentarse a cuestiones como ésta, especialmente si implica de forma directa a los líderes políticos europeos.

Conclusión: ¿Lo mejor de cada casa? (con disculpas para los países que se quedan fuera)

Una Europa que plante cara al mundo debería tener:

Los niveles de penetración de las TIC de Finlandia;

la productividad industrial de Alemania;

los niveles de igualdad de Suecia;

los niveles de empleo de Dinamarca;

el crecimiento económico de Irlanda;

los niveles de atención sanitaria de Francia;

el nivel de PIB per cápita de Luxemburgo;

los niveles educativos de Noruega (aunque no esté en la UE);

el cosmopolitismo del Reino Unido;

el clima de Chipre.

Presento esta lista en clave humorística, pero, con la excepción del clima chipriota, después de todo, ¿no deberíamos quizá ﬁjarnos unos objetivos así de ambiciosos?

[*] Me gustaría agradecer a las siguientes personas sus útiles comentarios sobre los borradores de este capítulo: David Held, Neil Kinnock, Shirley Williams y los colegas que trabajan en el proyecto sobre el modelo social europeo.

[1] Jürgen Habermas y Jacques Derrida, «El 15 de febrero, o lo que une a los europeos», en Daniel Levy, Max Pensky y John Torpey (eds.), Old Europe, New Europe, Core Europe, Londres: Verso, 2005.

[2] Anna Diamantopoulou, «The European social model – myth or reality?», discurso en la Conferencia del Partido Laborista británico, Bournemouth, 29 de septiembre del 2003.

[3] Daniel Vaughan-Whitebread, EU Enlargement versus Social Europe?, Londres: Elgar, 2003.

[4] Thomas Friedman, The World is Flat, Nueva York: Allen Lane, 2005. Trad. cast.: La tierra es plana, Barcelona: Ediciones Martínez Roca, 2005.

[5] Véase, por ejemplo, Jeremy Rifkin, The European Dream, Nueva York: Tarcher Penguin, 2004.

[6] Véase especialmente André Sapir y otros, An Agenda for a Growing Europe, Bruselas, Comisión Europea, julio del 2003.

[7] Ibíd, p. 97.

[8] Mark Leonard, Why Europe Will Run the 21st Century, Londres: Fourth Estate, 2005, pp. 71-73.

[9] Karl Aiginger, «Towards a new European model of a reformed welfare state», United Nations Economic Survey of Europe, 2005, n.º 1.

[10] Birgita Schmognerova, «The European Social Model», European Economic and Social Committee, Bruselas, 14 de julio del 2005.

[11] Miguel Glatzer y Dietrich Rueschemeyer, Globalisation and the Future of the Welfare State, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2005.

[12] Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity, 1989.

[13] Maurizio Ferrera parece haber sido el primero en identiﬁcar este cuarto tipo en su Le Trappole del Welfare. Bologna, Il Mulino, 1998.

[14] Torben Iversen y Anne Wren, «Equality, employment and budgetary restraint: the trilemma of the service economy», World Politics, 50, 1998.

[15] Véase la contribución de Anton Hemerijck a este volumen (capítulo 6).

[16] Katinka Barysch, «Liberal versus social Europe», Centre for European Reform Bulletin, agosto-septiembre del 2005.

[17] Sapir y otros, Agenda for a Growing Europe.

[18] Las cifras corresponden a 1993.

[19] En 2005, la Agenda de Lisboa fue complementada con una nueva Agenda Social para cinco años. Véase Comisión Europea, «Comunicación sobre la Agenda Social», Bruselas, 9 de febrero de 2005. Para una práctica deﬁnición de justicia social en la sociedad actual, véase Wolfgang Merkel, «A reformed welfare state will tackle new inequalities», en M. Browne y P. Diamond (eds.), Rethinking Social Democracy, Londres: Policy Network, 2003.

[20] Dinamarca modernizó radicalmente su política de seguridad social a principios de los años noventa. Los trabajadores pueden ser despedidos con un corto periodo de preaviso. La indemnización por despido no es alta. Las prestaciones por desempleo, sin embargo, son buenas y duran hasta cuatro años. Los trabajadores con los salarios más bajos reciben hasta el 90% de la paga que tenían. El reciclaje formativo es obligatorio a partir de un cierto tiempo. Se proporciona de forma muy descentralizada, con gran participación de los sindicatos y de organizaciones de la sociedad civil. A los desempleados se les obliga a aceptar ofertas de empleo o el reciclaje formativo que realizan las oﬁcinas locales de empleo.

[21] James Wickham, The End of the European Social Model Before it Began?, Dublín: Irish Congress of Trade Unions, 2004.

[22] Sin embargo, hay problemas con el creciente número de personas que reclaman prestaciones por enfermedad y discapacidad. En Suecia, en el año 2004, por ejemplo, el 6% de las personas en edad de trabajar tenía una baja por enfermedad o estaba registrado como discapacitado.

[23] Manuel Castells y Pekka Himanen, The Information Society and the Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 2002.

[24] André Sapir, «Globalisation and the reform of European social models», documento de contexto para la reunión del ECOFIN, Manchester, 9 de septiembre de 2005. Disponible en <www.bruegel.org>.

[25] Nicola Rossi, «Managed diversity», en Anthony Giddens, The Progressive Manifesto, Cambridge: Polity Press y Policy Network, 2003.

[26] François Hollande, «Editorial: Comprendre pour depasser le ‘Non’», Revue Socialiste, 20, 29 de mayo del 2005.

[27] Véase Pierre Moscovici, «L’Europe dans la tourmente», Revue Socialiste, 20, 29 de mayo de 2005.

[28] Hay una formulación diferente en Aiginger, Towards a New European Model. He aprendido mucho de los perspicaces escritos de Aiginger sobre el futuro de las prestaciones sociales europeas.

[29] T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, Cambridge: Cambridge University Press, 1950.

[30] Véase también Aiginger, Towards a New European Model, p. 114.

[31] Sapir, Globalization and the reform of the European social models, p. 13.

[32] Ibíd.

La globalización: una perspectiva europea

John Sutton

¿Es la «Europa social» un problema? ¿O el problema está en otra parte?

El punto de vista expuesto en el texto que sigue es que la preferencia demostrada por muchas economías de Europa Occidental por mantener niveles generosos de prestaciones sociales no constituye en sí mismo un problema; más bien, nos enfrentamos a problemas que surgen porque las mismas preferencias políticas que favorecen esos niveles elevados de prestaciones sociales además favorecen, en diferentes cuestiones, una serie de respuestas políticas no respetuosas con el mercado, sobre todo en relación con los regímenes regulatorios en los que opera el sector empresarial y su impacto en el acceso y la reestructuración de las compañías y el diseño de políticas de protección del empleo. Estos dos últimos puntos son cruciales, porque si tenemos un nivel elevado de prestaciones sociales, tendrá que pagarlo un sector empresarial efervescente que desarrolle su capacidad al mismo ritmo que su competencia global, lo que permitirá generar altos niveles de ingresos brutos reales que apoyen el sistema.

Cuanto más alto sea el nivel de prestaciones sociales, más profunda será la necesidad de tener políticas respetuosas con el mercado en áreas clave. El problema no es la «Europa social» per se, pero realmente hay un problema, y es probable que éste se agudice en algunas de las principales economías europeas en la próxima década.

La liberalización de las economías china e india desde principios de los años noventa ofrece tremendas oportunidades, no sólo dentro de esos países, sino también para la economía global. Pero en el debate europeo el énfasis se ha centrado, no sólo en las nuevas oportunidades que se abren para los exportadores europeos, sino también en el impacto adverso sobre las empresas europeas que hacen frente a los retos que presentan «las importaciones de bajo coste». Mientras los consumidores europeos salen ganando, los políticos se preocupan cada vez más de la pérdida de empleos por culpa de la «externalización». En este capítulo, me gustaría distanciarme de los titulares sobre las importaciones textiles chinas y ﬁjarme en algunas tendencias de fondo de la economía mundial en las últimas dos décadas. Mi argumento es que el quid de la cuestión no es la «competencia de bajos salarios». Para poner esto en contexto, empezaré con algunas aﬁrmaciones sobre las empresas y sobre lo que las hace tener éxito o fracasar ante circunstancias cambiantes.

Capacidad, contexto y supervivencia

La supervivencia y el éxito de una empresa dependen de tres elementos que pueden agruparse bajo la etiqueta de «capacidad». El primer elemento es su nivel de productividad, esto es, su eﬁcacia para transformar las aportaciones de materiales y trabajo en productos ﬁnales. El segundo elemento se reﬁere a los productos fabricados por la empresa: comprende todas aquellas características tales como el diseño, el resultado técnico y la imagen de marca, que estimulan a los compradores a pagar por lo que se les ofrece, frente a lo ofertado por los competidores; una etiqueta útil para abreviar estas características es la de «calidad» (percibida). Estos dos primeros elementos constituyen la capacidad «actual» de la empresa; y es su capacidad actual en relación con las capacidades actuales de sus rivales lo que determina su éxito actual en el mercado, tanto si lo medimos en términos de empleo como por cuota de mercado o rentabilidad. Por el momento, podemos limitar nuestra atención a estos dos elementos de la capacidad; más adelante, volveré sobre el tercer elemento, que tiene que ver con la forma en la que la capacidad «actual» de la empresa se desarrolla con el tiempo.

En un mundo en proceso de globalización, la supervivencia y el éxito de una empresa están determinados tanto por su capacidad como por las condiciones locales en el país o la región en que opera. Aquí, hallamos dos cuestiones que importan: el nivel salarial («real») local y el contexto empresarial local, es decir, «el coste de hacer negocios», o, en terminología del Banco Mundial, «el clima de inversión».

Es útil empezar con un punto de referencia, preguntarnos cómo funcionarían las cosas si todas las empresas fabricaran productos estandarizados y básicos, de forma que podamos dejar a un lado la dimensión de «calidad», y tratar las diferencias de capacidad como un reﬂejo sólo de las diferencias en productividad. En este punto, todo funciona de forma familiar y directa. Bajo condiciones de libre comercio y mercados laborales ﬂexibles, los tipos de cambio se ajustarán para distribuir la actividad económica entre los países, en el clásico escenario de «ventaja comparativa»: cada país acaba dedicándose a aquellos productos en los que es relativamente bueno. La idea clave es que los bajos salarios pueden compensar una baja productividad. La baja productividad entre las empresas de cualquier país se reﬂejará en bajos niveles salariales, pero la otra cara de la moneda es que las empresas pueden sobrevivir, reforzadas por estos salarios locales bajos, incluso aunque su productividad sea extremadamente baja.

Regresemos ahora al escenario «realista» en el que las empresas diﬁeren no sólo en productividad, sino también en calidad. Lo que es nuevo en este escenario es un giro simple pero crucial en la historia precedente sobre el ajuste en la economía global. Los bajos salarios, mientras que son plenamente capaces de compensar las deﬁciencias en la productividad, no pueden hacer más que compensar parcialmente las deﬁciencias en la calidad. La razón es clara: no importa cuánto bajen los salarios, siempre existe un nivel más bajo en el precio al que se puede ofrecer un producto, que es el que marca el precio de los componentes o las materias primas necesarias para su producción. Ahora supongamos que los precios caen hasta el nivel más bajo posible: dados los precios y calidades ofrecidas por empresas y países rivales en los mercados globales, habrá un umbral de calidad por debajo del cual las empresas de los países «de bajos salarios» no podrán vender nada. En otras palabras, hay una especie de «ventana de calidad» por la que deben pasar antes de poder vender algo.

Todo esto puede parecer un poco arcano, pero en estos momentos estamos en el desenlace del argumento. El proceso de desarrollo industrial y globalización que ha llevado a India y China a los titulares de la prensa reciente es un proceso que comprende dos fases:

Fase I. A medida que los nuevos países industrializados entran a formar parte de la economía global, desde el punto de vista tecnológico, primero tienen un impacto modesto, con sectores intensivos en mano de obra no cualiﬁcada como la ropa y los textiles, en los que los costes laborales conﬁeren una mayor ventaja competitiva. Hasta ﬁnales de los noventa, gran parte del impacto de China sobre la economía global fue en áreas con estas caraterísticas. Para la economía en desarrollo, sin embargo, esta primera fase viene acompañada de graves desajustes en otros sectores económicos, porque la apertura comercial signiﬁca que las industrias que están «en una posición intermedia» sufren una nueva competencia de países cuyos costes salariales más altos quedan más que compensados por sus mejores «niveles de calidad».[1]

Fase II. El principal reto al que han hecho frente todos los países industrializados es evolucionar hacia productos para la exportación que sean más soﬁsticados tecnológicamente, y en los que los niveles de alta calidad son cruciales para el éxito. Esto requiere grandes esfuerzos por parte de las empresas nacionales para elevar sus estándares de calidad a niveles competitivos en el ámbito internacional. Acontecimientos recientes han centrado la atención en el impacto chino sobre el sector textil, sugiriendo que en el escenario actual China (y quizá India) está todavía en la fase I. Tal punto de vista podría ser profundamente engañoso; el paso a la fase II ocurrió durante la pasada década tanto en China como en India, y lo demostraré aquí.

Antes de hacerlo, sin embargo, merece la pena preguntarse por qué el centro de atención se sitúa actualmente en asuntos relativos a la fase I. La razón es clara: como los ﬂujos comerciales de este tipo responden tan contundentemente a las diferencias salariales, los países con altos ingresos han adoptado siempre fuertes medidas proteccionistas contra ellos. Son las presiones contenidas que se liberaron cuando expiró el Acuerdo Multiﬁbras, lo que ha llevado al surgimiento presente de los flujos comerciales; las principales partes afectadas negativamente por ello son las economías de bajos salarios del Sudeste Asiático, cuyas cuotas había protegido hasta ahora su posición exportadora vis-à-vis, y la de una China con niveles salariales aún más bajos. Las presiones de ajuste sobre los productores del sur de Europa son similares, pero los niveles de protección social y la salud relativa de otros sectores industriales han hecho estas presiones mucho más manejables en el caso del Sudeste de Asia.

Pero volvamos a la historia principal: el punto de partida de mi argumentación es que el verdadero reto para la Unión Europea es el hecho de que la competencia de China e India en la próxima década estará impulsada por un avance ﬁrme en la calidad, tanto como en la productividad, y que la gama de sectores afectados cubrirá casi todo el espectro industrial. Para ver hasta dónde hemos avanzado por ese camino, es útil dar un paso atrás y observar algunas tendencias que surgieron durante los años noventa.

Gráﬁco 1.

El estudio Bernard-Schott.

Una instantánea del proceso

Los triángulos que se muestran en el gráﬁco 1 presentan un perﬁl del paisaje industrial. Cada industria está representada por un punto dentro del triángulo. Lo posición del punto muestra la fracción de los costes asociada con cada uno de los tres elementos: mano de obra directa (es decir, «en el taller»), mano de obra indirecta (técnica y de gestión) y bienes de capital. Los puntos más cercanos a la esquina inferior izquierda representan las industrias más intensivas en mano de obra; las industrias más intensivas en capital se sitúan en la esquina inferior derecha; mientras que el ángulo superior contiene a aquellas industrias que son más intensivas en I+D. Así, el textil se sitúa abajo a la izquierda, la industria química abajo a la derecha y el softwate informático en la parte superior.

Los datos que se muestran en el gráﬁco fueron calculados por Peter Schott, de la Universidad de Yale, y Andy Bernard, de la Universidad de Pensilvania; se reﬁeren a la industria estadounidense durante el periodo de 1973 a 1993, y muestran hasta qué punto las importaciones de los países con bajos costes penetraron en diferentes industrias en esos años.[2] Los países «de bajo coste» se deﬁnen como aquellos que tienen un PIB per cápita menor del 5% del nivel que tenía Estados Unidos en 1973 (esto incluye tanto a China como a India). El punto que representa a cada industria está sombreado para mostrar el grado de penetración de las importaciones de esos países, y ese sombreado se «suaviza» para indicar el sombreado medio de los puntos en cada parte del triángulo. Los puntos blancos indican que no hay penetración,[3] y los negros, una penetración total. Si miramos al triángulo de arriba, que muestra el estado de la cuestión en 1973, vemos que la penetración de importaciones de los países con bajos costes es muy baja, y que esa penetración se limita a la esquina intensiva en trabajo no cualiﬁcado (la inferior izquierda) del triángulo.

Si seguimos el curso de los acontecimientos en las dos décadas siguientes (el triángulo del medio y el inferior), vemos que, ya en 1993, la extensión de la penetración es extremadamente amplia, excepto en las industrias más intensivas en capital (el gran empujón de China en la industria química, por ejemplo, sólo está empezando ahora). Hay una penetración casi total, sin embargo, en los sectores de alta tecnología, y esto es esencial para lo que tengo intención de debatir más abajo. Pero la principal lección que quiero extraer sale de la última fecha que estamos considerando: 1993. Lo que el gráﬁco deja claro es que el proceso de desarrollo de capacidades y mejora de la calidad ya estaba sólidamente en marcha en esos países a principios de los años noventa. ¿Cuánto han avanzado entonces en el transcurso de la década?

Una forma de abordar esta cuestión es considerar los estudios detallados de benchmarking de industrias especíﬁcas. En este sentido, existen enormes diferencias entre una industria y otra –y, en un grado importante, estas diferencias se reﬂejan en la forma en que las capacidades se transﬁeren a través de las empresas a nivel global–. Para ver lo que esto supone, es útil observar dos industrias que, para nuestro propósito, representan extremos opuestos.

En primer lugar, en la industria del automóvil, las rutinas de producción están estandarizadas a nivel mundial, y todos los productores internacionales de automóviles se han adherido durante más de dos décadas a procedimientos y procesos de producción similares, tanto en sus fábricas como –de forma crucial– en las de los suministradores (directos) de componentes. En esta industria, la transferencia de conocimiento es excepcionalmente eﬁcaz, y el canal clave para esta transferencia es la interacción entre el fabricante de automóviles y sus proveedores. A medida que los fabricantes han establecido nuevas plantas de producción en China e India, se ha producido una transferencia de conocimiento increíblemente rápida hacia las empresas nacionales que suministran componentes y hacen el montaje en estas nuevas fábricas –y esta nueva generación de proveedores de componentes nacionales, a su vez, ha empezado a suministrar componentes de mayor calidad a precios competitivos para algunos de los fabricantes nacionales de coches que han sobrevivido–.[4] El resultado ha sido que los productores chinos e indios reciben ahora suministros de un grupo de fabricantes de componentes que están en, o se han quedado cerca de, la frontera de las mejores prácticas internacionales. Este avance en las capacidades tuvo lugar casi totalmente en una década, desde principios de los años noventa. El nivel de los estándares de calidad que se están alcanzando ahora en China e India sugiere que la próxima gran noticia en este sector será la entrada de exportaciones en los mercados occidentales.

En segundo lugar, en el otro extremo del espectro, aparecen industrias como la de maquinaria y herramientas. En ellas, no existe un entretejido de la industria internacional a través de las «cadenas de suministros» del tipo que encontramos entre los fabricantes de automóviles. En su lugar, aún encontramos un número considerable de productores independientes en todo el mundo que sólo aceptan controles informáticos y unos pocos elementos mecánicos clave («husillos a bola») de proveedores especializados. El fortalecimiento y la transferencia de capacidades se produce de manera mucho más lenta en este escenario. En cierta medida, las empresas chinas e indias dependen de acuerdos especíﬁcos con fabricantes extranjeros de maquinaria y herramientas para tener autorización para la fabricación local de un determinado producto; y también dependen hasta cierto punto del asesoramiento de institutos extranjeros de investigación sobre el sector público. Gran parte del proceso de desarrollo de capacidades, sin embargo, se realiza «internamente», porque, para desarrollar sus propios productos, los ingenieros de la empresa estudian y emulan los principios de diseño de los proveedores internacionales líderes. Así, la velocidad de desarrollo de las capacidades es mucho más lenta que en sectores integrados internacionalmente como el del automóvil. Las industrias chinas e indias todavía están lidiando con el reto de mantener su cuota de mercado interno ante la intensa competencia de las importaciones; y sus perspectivas en los mercados de exportaciones por el momento siguen siendo débiles.

Estas dos industrias se sitúan en extremos opuestos del espectro; a medio camino se encuentra la tendencia general en las industrias manufactureras. Si miramos a lo largo y ancho del espectro, aparece una gran diferencia entre los casos de China y de India. La velocidad del avance chino en términos de desarrollo de capacidades en las industrias que están en una situación intermedia, como las de electrodomésticos, va muy por delante de India, donde hay muy pocas empresas nuevas, tanto nacionales como joint-ventures internacionales, que parezcan tener perspectivas serias en la próxima década de grandes éxitos en la exportación.[5]

Dicho esto, el panorama global que surgirá en la próxima década será el fortalecimiento de capacidades de alto nivel en China, y en menor medida en India, lo que supondrá retos importantes para las empresas europeas en todo el espectro de la industria manufacturera. La cuestión de interés es: ¿cómo pueden responder mejor las empresas y los gobiernos europeos?

Algunas lecciones básicas

La naturaleza del reto para las empresas europeas no reside en la «competencia de bajos salarios», sino más bien en el hecho de que estos nuevos países en desarrollo combinan bajos costes salariales con estándares de calidad que avanzan rápidamente en la carrera general de las industrias manufactureras. La clave son los niveles de calidad en ascenso, y no los bajos costes salariales per se. Pero hay otra cara de la moneda: igual que los bajos salarios no pueden compensar una baja calidad, las retribuciones demasiado altas no tienen por qué ser una barrera para el éxito una vez situados en la vanguardia de la calidad –en realidad, es el nivel general de las capacidades en una economía lo que determina su nivel ge neral de salarios reales; el actual proceso de desarrollo de capacidades reducirá a un ritmo constante la enorme diferencia salarial actual entre los nuevos países industrializados y sus competidores occidentales–. La clave para el éxito de las compañías occidentales está en apuntalar sus actuales niveles salariales con niveles crecientes de capacitación en una amplia gama de industrias.

Pero la lección principal que me gustaría extraer al respecto empieza con los triángulos del gráﬁco 1. ¿Cómo respondieron las empresas estadounidenses al ambiente competitivo cambiante en ese periodo de 20 años? ¿Cuáles fracasaron y cuáles sobrevivieron?

Es evidente que unos niveles de productividad y de calidad altos mejoran las perspectivas de supervivencia. Pero el hallazgo fundamental del estudio Schott-Berdard es una observación que va más allá de eso: lo que caracteriza a las empresas estadounidenses «supervivientes» durante el periodo en el que su industria hizo frente a la oleada de importaciones provenientes de países con bajos costes era su flexibilidad, medida según los cambios que introdujeron en la gama de productos que fabricaban. Los supervivientes son, por encima de todo, ﬂexibles; cambian de áreas en las que la competición se vuelve intensa a nuevos grupos de productos, o a industrias adyacentes –y es esta observación lo que nos lleva de nuevo al concepto de «capacidad».

Lo que sustenta, y en última instancia determina, el nivel de productividad y calidad de una empresa es, por decirlo de la forma más simple posible, el paquete de conocimientos y experiencia que poseen conjuntamente los individuos que componen la empresa. Pero este paquete de conocimientos y experiencia compartidos también determinará la eﬁcacia de la empresa a la hora de cambiar su fabricación de productos más allá de los que produce en la actualidad. El tercer elemento de la capacidad, la ﬂexibilidad, mide la aptitud de la empresa para ampliar, extender o modiﬁcar su actual gama de productos a medida que las condiciones cambian.

Igual que la supervivencia de empresas concretas depende de su ﬂexibilidad, lo mismo sucede con la economía en su conjunto. Los ajustes necesarios se hacen dentro de las empresas, cuando cambian su combinación de actividades, o a través de las empresas, cuando empleados individuales o grupos de empleados cambian de empresa o de compañía, o crean nuevas empresas. Se consiga como se consiga, este tipo de ﬂexibilidad es un determinante crucial de los resultados. Por tanto, ¿cómo puede potenciarse este proceso?

Políticas públicas

Antes de centrarnos en la cuestión, merece la pena dar un pequeño paso atrás para volver al concepto del «coste de hacer negocio» que toqué más arriba. Este concepto está relacionado con todos los costes en los que incurre una empresa aparte de sus bienes de equipo, costes salariales y costes materiales. Se ve afectado por una amplia gama de influencias, desde los costes de cumplimiento de las regulaciones públicas, en un extremo del espectro, hasta la facilidad en cuanto a la disponibilidad de servicios empresariales, infraestructura de transportes y suministro de energía, en el otro extremo. En términos económicos, una reducción en los «costes de hacer negocios» equivale a una caída general en el coste medio del funcionamiento global de las empresas en la economía; y esto a su vez se traduce en un aumento general de los salarios reales –de ahí su papel central en los debates actuales sobre políticas públicas en los países en desarrollo.

Para la Unión Europea este terreno también se ha convertido en una preocupación creciente. Debido en gran parte a las decisiones tomadas por los gobiernos nacionales (en oposición a la UE), ciertos elementos del coste de hacer negocios han estado creciendo de forma preocupante en la pasada década. Las áreas de preocupación incluyen desde la carga regulatoria creciente, en el caso del Reino Unido, hasta los costes no salariales de empleo en Alemania, o las 35 horas semanales de Francia. Pero no son estos elementos del coste de hacer negocios los que conforman la preocupación principal en este terreno. En su lugar, el punto en el que me quiero centrar es éste: el éxito de las economías europeas en el ajuste a los trastornos que provocará el comercio en la próxima década dependerá, de forma crucial, de la facilidad con la que las empresas puedan cambiar su combinación de actividades a lo largo del tiempo –y esto a su vez dependerá de la facilidad con la que los individuos, o los grupos de individuos con aptitudes complementarias, puedan cambiar de un negocio a otro–. En principio, un patrón de ajuste con éxito requiere tanto despidos como contrataciones –y este proceso se ve diﬁcultado por altos «costes de despido»–. Una mayor protección del empleo es una espada de doble ﬁlo.

Hay que plantear este asunto con cuidado: lo que debatimos aquí no es el impacto de tales medidas de «protección por desempleo» sobre el nivel general de paro. En realidad, las evidencias aportadas por los análisis teóricos y empíricos sugieren que no hay un efecto sistemático de ese tipo: si elevamos el nivel de protección del empleo, ralentizamos tanto la tasa de pérdida de puestos de trabajo como la tasa de nuevas contrataciones, y el impacto resultante en el nivel global de empleo puede oscilar en uno u otro sentido. Aquí el asunto tiene que ver con una cuestión diferente. Las pruebas apuntan a un efecto sistemático en la tasa de rotación en el empleo, es decir, en la tasa neta de movimiento de los trabajadores de una empresa a otra –y aquí es precisamente donde estos aspectos del mercado laboral se unen al debate precedente sobre los mercados de productos, esto es, los procesos de ajuste que han de producirse dentro y entre las empresas–. El coste con el que carga la economía en su conjunto toma la forma de una reducción en la renta real per cápita, impulsada por la distribución ineﬁciente de los individuos entre los puestos de trabajo.

Al ﬁnal, no es la supervivencia de cualquier negocio individual lo que debería preocupar a las políticas públicas, sino más bien la puesta en marcha de un medio institucional en el que los individuos y los grupos de individuos con aptitudes complementarias puedan formar nuevas empresas y reestructurar las antiguas, permitiendo así un despliegue eﬁcaz del conocimiento que constituya la base de las capacidades de las empresas y, de esta forma, de la riqueza nacional.

El debate de la prensa sobre las «molestias de la globalización» ha prestado muy poca atención a esta cuestión central, a pesar de los debates sobre estos asuntos en la OCDE, y del Informe Kok elaborado por la UE en 2003.[6] En su lugar, la atención se dirige hacia una serie de pistas falsas, en las que ahora nos centraremos.

Pistas falsas

El asunto que recibe más atención por parte de los medios de comunicación tiene que ver con la «externalización» de la producción de componentes y de servicios empresariales a países con bajos salarios. Esto ha llevado a defender que las empresas europeas no deberían subcontratar en el exterior, sino más bien ejercer su «responsabilidad social» y seguir externalizando a nivel local. Si se siguiera esta política, sería enormemente dañina: los productores europeos compiten en la escena internacional con rivales en Estados Unidos, Japón y otros lugares. El coste de los componentes y servicios que se importan del exterior representa una parte sustancial de los costes totales (de un tercio a dos tercios en gran parte de las manufacturas). No externalizar supone una penalización alta, equivalente a una gran caída en la productividad –la ganancia a corto plazo de la política de «compra localmente» sería más que superada por las pérdidas de puestos de trabajo entre unos fabricantes de productos ﬁnales europeos cada vez menos competitivos–. Para expresarlo con crudeza, si Finlandia impusiera el requerimiento de la externalización local, no existiría Nokia.[7]

A este respecto, un paradigma mejor para Europa lo proporciona el ejemplo de la empresa alemana Audi. Al encontrarse en una posición difícil a principios de los años noventa, la empresa construyó una fábrica de motores en Gyor (Hungría). Esta planta salvó la suerte de la empresa: redujo los costes hasta el punto de permitir a la compañía operar de forma rentable, al mismo tiempo que transfería una capacidad industrial valiosa a una de las economías de la ampliación europea. Este reequilibrio de la producción dentro de la Unión Europea representa una situación en la que todos salen ganando, y ofrece un patrón óptimo para el desarrollo futuro.

Políticas industriales sensatas

Entonces, ¿cómo deberían elaborar los países europeos sus políticas industriales? La cuestión clave al respecto es la menos agradable políticamente, y como mejor se ilustra es con el intento del Reino Unido, en el año 2005, de rescatar Rover con ayuda china: políticas industriales negativas de este tipo han demostrado consistentemente ser tan costosas como ineﬁcaces.

La primera mitad de una política industrial sensata reside en una combinación de educación y formación, con programas de reciclaje formativos como parte del paquete de medidas diseñadas para reforzar la ﬂexibilidad y reducir el coste de hacer negocios. Es aquí donde resulta relevante el énfasis puesto por algunos informes recientes en la importancia de los programas de «aprendizaje a lo largo de la vida».[8] La segunda mitad consiste en políticas «activas» que ayuden a la formación, el desarrollo y el crecimiento de nuevas empresas. Un defecto clave de algunas economías europeas es el hecho de que, si las comparamos con sus colegas americanas, el ajuste de las empresas en un medio global cambiante ha sido lento e ineﬁcaz, y gran parte de esas diferencias pueden localizarse en el ámbito institucional dentro del cual operan. Un estudio reciente de Chris Pissarides ha precisado que los costes y las diﬁcultades presentes en la creación de nuevas empresas son impulsores primordiales de las diferencias en los niveles de desempleo entre las economías de la OCDE.[9]

Lecciones políticas

He identiﬁcado varias políticas esenciales para los procesos de ajuste a los que harán frente las economías europeas en la póxima década. Tienen que ver con:

El impacto de la excesiva «protección del empleo» sobre la velocidad de ajuste de las empresas, y los trabajadores, a las condiciones de mercado cambiantes.

La necesidad de programas de «aprendizaje a lo largo de la vida» para contribuir a la flexibilidad.

La importancia de minimizar los costes de «establecimiento» asociados con la creación de nuevas empresas.

El valor de minimizar cargas regulatorias inapropiadas sobre las empresas.

Más allá de estos puntos, hay una serie de asuntos políticos relacionados que merecen ser comentados:

1 Me he centrado aquí en la necesidad de ﬂexibilizar las respuestas de las empresas, y en la cuestión subyacente de la flexibilidad del mercado laboral. Pero la otra cara de la moneda es la aceptación de que los mercados de trabajo puedan seguir estando restringidos o estancados, en nuestro detrimento, o que puedan convertirse en mercados ﬂexibles y más turbulentos. Si se da este último caso, la demanda de protección social aumentará. El diseño de las políticas debería centrarse en encontrar formas de reducir el coste de una protección eﬁcaz, y en la protección de las personas de mediana edad; son los jóvenes (desempleados) europeos los que tienen más que ganar de un aumento en la ﬂexibilidad del mercado laboral.
2 En gran parte del debate público sobre estos asuntos se asume que Europa mantiene una gran ventaja relativa en los niveles de educación, capacitación y formación. Pero las cifras muestran que, de forma muy preocupante, en la última década la posición de algunas de las principales economías europeas ha estado deteriorándose en relación con la de Estados Unidos. La diferencia en el tiempo de escolarización medio entre Estados Unidos y Europa ha ido ampliándose. En algunos países, incluidos Alemania y Austria, la tasa de crecimiento del «capital humano» disminuyó en la pasada década.[10] Puede que esto no sea un problema en sí mismo, si no fuera por el hecho de que...
3 La principal «ruta alternativa» para poner los cimientos del desarrollo de capacidades en las empresas europeas pasa por atraer a inmigrantes altamente cualiﬁcados tanto desde dentro como desde fuera de las fronteras de la UE. No sólo ésta está fracasando relativamente a la hora de atraer a inmigrantes cualiﬁcados, sino que las políticas en muchos de los países comunitarios son activamente hostiles hacia la «apertura» en esta materia, a pesar de lo altamente beneﬁciosas que pueden resultar.[11] y [12]

La «Europa social»

Los «costes de la Europa social» comprenden varios elementos distintos. Un asunto central es que cada país elige la gama y la calidad de prestaciones de bienes públicos que proporciona y el nivel consecuente de ﬁscalidad general. En esta elección básica, los países pueden ejercer una amplia discrecionalidad sin sufrir efectos económicos adversos.

Merece la pena desarrollar el argumento, dado que un examen superﬁcial de las experiencias de diferentes países sugiere que altos niveles de prestaciones sociales pueden coincidir con unos resultados económicos potentes, como otros colaboradores en este libro mencionan. Los aspectos económicos básicos que subyacen a esta cuestión pueden resumirse como sigue:

1 El nivel de capacidades de las empresas de un país impulsa el nivel de la renta bruta real. Esta renta bruta real puede dividirse entre salarios netos y prestaciones de bienes y servicios públicos basadas en los impuestos, de forma que reﬂeja las preferencias de cada sociedad.
2 El efecto de la oferta de mano de obra, y sobre el empleo, de la elección que se realiza, depende de dos factores:[13]

a) Dependiendo de si el sector público actúa de forma más o menos eﬁcaz a la hora de proporcionar buenos servicios con relación al coste, los individuos pueden quedar en mejor o en peor situación económica cuando se altera este equilibrio entre los salarios netos y los servicios públicos. Puede producirse alguna consecuencia sobre el comportamiento de los individuos en lo que se reﬁere a la oferta de mano de obra, pero la dirección de esta respuesta puede ir en cualquier sentido, y no se puede hacer ninguna aﬁrmación sobre esta cuestión.

b) Un segundo efecto emerge en la medida en que la tasa impositiva marginal sobre el salario neto disminuye los incentivos de las personas para trabajar más horas, o –lo que es más importante– afecta a su decisión de participar en el mercado laboral o retirarse de él. En esta situación, el efecto de aumentar las prestaciones sociales es negativo, pero el alcance de este impacto puede verse disminuido con un diseño apropiado de los regímenes ﬁscales. La cuestión esencial en este sentido es evitar unas tasas impositivas marginales muy altas que han demostrado ser dañinas en diferentes momentos en varias economías europeas.[14]

Estas consideraciones nos llevan a asuntos más amplios relacionados con los instrumentos políticos especíﬁcos, cuyo burdo diseño puede tener consecuencias gravemente adversas. Más allá de lo que se haya debatido, permitanme apuntar dos cuestiones de este tipo que pueden servir para ilustrar la naturaleza de los problemas implicados.

Primero, el coste no salarial del empleo (asociado con las contribuciones a la seguridad social que pagan los empleadores) es a menudo altamente regresivo, lo que eleva el coste de emplear a trabajadores en las escalas más bajas de la distribución salarial y genera un desempleo evitable. Este planeamiento se ha realizado en una serie de informes durante la pasada década, del informe Delors en adelante.[15] Segundo, la estructuración del subsidio por desempleo es de crucial importancia. Al proporcionar altos niveles de protección durante un periodo ﬁjo de tiempo para después caer a niveles muy bajos, es posible ofrecer un alto grado de protección social a la mayoría de los trabajadores, con pocas o ninguna consecuencia para los niveles globales de desempleo.

Lo que sugieren estos ejemplos es que las cuestiones reales están en el diseño detallado de políticas especíﬁcas. Es en este nivel de discusión bastante modesto en el que se puede continuar, para obtener mejores resultados, el debate sobre la «Europa social».

[1] A principios de los noventa, al liberalizarse en poco tiempo, India sufrió grandes desajustes de esta naturaleza a lo largo de la década. A ﬁnales de los noventa, la industria de maquinaria había perdido la mayor parte de su mercado interno ante las importaciones de Taiwan y otros lugares, y no fue hasta ﬁnales de la década cuando un productor nuevo recuperó mucho del terreno perdido. Véase J. Sutton, The Indian Machine-Tool Industry: A Benchmarking Study, Banco Mundial, 2001. En China, donde la liberalización fue un proceso más gradual, sacudidas como ésta de toda una industria fueron menos evidentes, pero emergieron graves disparidades regionales, con el este y el sudeste desenvolviéndose bien en general, mientras que en otros lugares las grandes pérdidas de puestos de trabajo dominaban el escenario general a medida que las grandes empresas de propiedad estatal se hundían y se reestructuraban.

[2] «Survival of the best ﬁt: exposure to low wage countries and the (uneven) growth of US manufacturing plants», Journal of International Economics, 68, 2006, pp. 219-237. Los diagramas de triángulos aparecen en la versión «documento de trabajo» de este artículo, que apareció como NBR Working Paper 9170.

[3] La penetración se mide de la siguiente forma: una «industria» se deﬁne con el nivel de cuatro dígitos de la Standard Industrial Classiﬁcation, es decir, lleva un número de referencia de cuatro dígitos, como el 3811 para «Instrumentos cientíﬁcos y de ingeniería». Cada una de estas industrias comprenden muchos «grupos de productos», a los que se reﬁeren con un código de cinco difras. Así, el 3811 contiene, por ejemplo, el grupo de productos 38111, «Pilotos automáticos e instrumentos naúticos, aeronaúticos y de navegación». El grado de penetración registrado por los colores del triángulo se mide como la fracción de los grupos de productos de la industria en la que se registran importaciones de países con bajos costes.

[4] Para una descripción completa de estos procesos en China e India, véase J. Sutton, «The globalization process: auto-component supply chains in China and India», en F. Bourguignon, B. Pleskovic y André Sapir (eds.), Annual World Bank Conference on Development Economics: Europe. Are We on Track to Achieve the Millennium Development Goals?, Washington, DC: World Bank y Oxford University Press, 2005.

[5] Sobre el caso chino, véase Loren Brandt, Thomas Rawski y John Sutton, «China’s industrial development», en Loren Brandt y Thomas Rawski (eds.), China’s Great Transformation, Cambridge: Cambridge University Press, 2008.

[6] Véase OCDE, The OECD Jobs Study: Evidence and Explanations, Part I: Labour Market Trends and Underlying Forces of Change, París: OCDE, 1994; OCDE, Implementing the OECD Jobs Strategy: Assessing Performance and Policy, París: OCDE, 1999; Comunidades Europeas, Jobs, Jobs, Jobs: Creating More Employment in Europe, informe del Grupo de Trabajo sobre Empleo presidido por Wim Kok, noviembre de 2003, Luxemburgo: Oﬁcina de Publicaciones Oﬁciales de las Comunidades Europeas, 2004.

[7] Por no decir que la subcontratación local es siempre perjudicial: hay una cuestión de industria incipiente en la subcontratación local que es importante para las (grandes) economías en desarrollo, pero incluso en este contexto es un enfoque que tiene que ser utilizado con precaución; para un debate sobre esto, véase Sutton, The globalization process.

[8] Comunidades Europeas, Jobs, Jobs, Jobs.

[9] C. Pissarides, «Company start-up costs and unemployment», en P. Aghion, R. Frydman, J. Stiglitz y M. Woodford (eds.), Knowledge, Information and Expectations in Modern Macroeconomics: in Honor of Edmund S. Phelps, Princeton: Princeton University Press, 2004.

[10] No deberían exagerarse estos argumentos: una nota de precaución tiene que ver con los indicadores sobre el alcance de las deﬁciencias en la educación y la formación. Uno de esos indicadores son los bonus salariales recibidos por los trabajadores cualiﬁcados frente a los no cualiﬁcados, y esos bonus no han crecido en la UE; muchos observadores ven este dato como un indicador de que no hay una «escasez general de cualiﬁcación».

[11] La deﬁciencia más obvia y fácilmente reparable en esta materia es la retirada de los visados a los estudiantes extranjeros cuando completan sus estudios.

[12] Hay cierta ironía en el hecho de que esta creciente diferencia en la capacitación, y el fracaso para atraer a inmigrantes cualiﬁcados, debería ir de la mano de la determinación de la UE de subvencionar el I+D como vía para desarrollar capacidades. El recurso escaso es el talento; y las subvenciones, como poco cuestionables, son inútiles si hay ausencia de un suministro eﬁcaz de individuos formados y con talento para las empresas europeas.

[13] El impacto de las consideraciones del lado de la demanda sobre el empleo merece, en principio, igual atención, por supuesto, pero es a través del lado de la oferta como la «Europa social» incide en estos resultados.

[14] Un conjunto de cuestiones diferentes, relativas al vínculo empleo-salarios reales, surge cuando está presente alguna forma de «rigidez de los salarios reales», se haya generado como se haya generado. Esto ha sido un foco de atención en el reciente debate en Alemania, gracias a las contribuciones de Hans-Werner Sinn; pero ésta no es una característica de la «Europa social» per se, por lo que en este artículo lo dejo a un lado.

[15] Véase, por ejemplo, Comunidades Europeas, Jobs, Jobs, Jobs.

¿Este vs. Oeste? El Modelo Social y Económico europeo después de la ampliación

Katinka Barysch

Introducción

La ampliación de la UE hacia el Este ha sido un éxito económico. El comercio entre los antiguos y los nuevos miembros es próspero. La inversión extranjera de las empresas de Europa Occidental ha ayudado a crear cientos de miles de empleos en Europa Central y Oriental y ha generado miles de millones de euros en beneﬁcios para las compañías inversoras. Los ciudadanos de Polonia, Hungría y otros lugares han suplido las necesidades de trabajadores cualiﬁcados en los países de la UE que han abierto sus mercados de trabajo. El dinero de los presupuestos de la UE ﬂuye hacia las regiones orientales más pobres. Incluso los agricultores de Europa del Este –que solían ser los euroescépticos más fervientes de la región– están mucho más contentos ahora que pueden vender sus productos en toda la UE, y tienen, al menos, cierto acceso a las ayudas agrícolas europeas.

Políticamente, sin embargo, la UE no ha digerido la entrada de los diez nuevos miembros. Algunos votantes y políticos de Alemania, Austria y otros países creen que la ampliación ha dañado sus economías. Mucha gente de la «vieja» UE piensa que la competencia en el Mercado Único ampliado se ha convertido, en cierta medida, en «desleal». En marzo de 2005, miles de personas se manifestaron por las calles de Bruselas para protestar contra la erosión del modelo social europeo (MSE) después de la ampliación. En Francia, la oposición a la ampliación fue una de las razones por las que tanta gente votó en contra del Tratado Constitucional de la UE. Sólo una minoría apoya ahora que se produzcan nuevas ampliaciones, y no sólo en Francia sino también en Austria, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Países Bajos y Reino Unido.

Gran parte del resentimiento que ha ido creciendo en la antigua UE ha estado alimentado por la falsa percepción de que los baratos fontaneros polacos y los albañiles letones «roban» los puestos de trabajo de los europeos occidentales porque rebajan los salarios locales y hacen caso omiso de los estándares sociales. Los trabajadores de Alemania e Italia, con bajas tasas de crecimiento, pueden estar celosos del aparente éxito económico de los nuevos miembros. Pero muchos piensan que este éxito se ha alcanzado gracias a las atractivas inversiones y los puestos de trabajo que se han ido al Este con la ayuda de una competencia ﬁscal «desleal» y del dumping social. A algunos europeos occidentales les precocupa que la ampliación haya forzado a la UE a una «competición a la baja» en los niveles salariales, ﬁscales y sociales. Se dice que los europeos del Este no están «familiarizados con la solidaridad del Modelo Social Europeo».[1] La mayoría de los alemanes, franceses e italianos situarían a los nuevos miembros en el campo «anglosajón» de los capitalistas liberales, una impresión que se ha visto reforzada por los estrechos vínculos políticos de Europa Oriental con el Reino Unido y Estados Unidos.

Sin embargo, la realidad es muy diferente. No hay duda de que la ampliación hacia el Este está cambiando la economía europea, pero gran parte de ese impacto ya ha tenido lugar, dado que la integración económica lleva produciéndose desde hace mucho más de una década. Sin duda, se necesitarán más cambios de uno y otro lado a medida que se profundice en la integración en el Mercado Único. Y algunos países de la eurozona harían bien en aumentar la ﬂexibilidad de sus mercados de trabajo antes de que los europeos del Este adquieran el derecho de optar a cualquier empleo en toda la UE en 2011 (y quizá antes en algunos países).

La percepción extendida de que los nuevos miembros imponen economías ultraliberales de ﬁscalidad baja, dañinas para los sistemas sociales de Europa Occidental, es falsa. Existen grandes diferencias entre los países europeos del Este, pero en general sus niveles de ﬁscalidad y de gasto presupuestario son sólo ligeramente inferiores a la mayoría de los países occidentales. Tienden a tener unos sistemas de seguridad social generosos que están sometidos a una tensión grave por el elevado y persistente desempleo. Como muchos «viejos» miembros de la UE, los recien llegados están luchando por seguir siendo competitivos frente a la competencia de bajo coste que presentan los países asiáticos de rápido crecimiento, y están buscando maneras de producir más bienes y servicios de alta tecnología y menos productos manufacturados básicos. Por el bien de la armonía europea, los políticos de Europa Occidental deberían dejar de extender estereotipos y, en su lugar, iniciar un debate informado sobre cómo pueden beneﬁciarse de la ampliación de la UE tanto los antiguos como los nuevos miembros.

El impacto de la adhesión

Económicamente hablando, la amplicación hacia el Este es una noticia ya pasada de fecha. La UE y los países de Europa Central y Oriental empezaron a desmantelar sus barreras comerciales bilaterales a principios de los años noventa, incluso antes de que acordaran calendarios para la plena liberalización a través de los «Acuerdos Europeos». En 2001 ya no había aranceles o cuotas comerciales para bienes industriales, aunque quedaban algunas restricciones para la comercialización de servicios y, por supuesto, bienes agrícolas. La reducción de las barreras comerciales de la UE –junto con la rápida reconversión industrial– propició un boom de las exportaciones en toda Europa Central y Oriental que ha sido decisivo en la recuperación de la región. En los diez años previos a su adhesión, las exportaciones de Hungría ascendieron un 380% (en dólares) y las exportaciones checas lo hicieron en un 280%. Ya en 2000 la UE era el destino de entre el 60 y el 75% de las exportaciones de los grandes países de Europa Central. En otras palabras, mucho antes de ser miembros comerciaban más con la UE que muchos países de la UE entre sí.

El boom en las exportaciones ha estado estrechamente relacionado con el ﬂujo a gran escala de inversión extranjera directa (IED). La adhesión real a la UE ha contribuido poco a aumentar el atractivo de los países de Europa Central y Oriental para las empresas extranjeras. Pero el proceso de preadhesión ha sido importante para la IED por varios motivos. Primero, a medida que los países europeos orientales asumían las políticas y las normas de la UE, sus entornos empresariales empezaban a parecerse a los de Europa Occidental y los inversores extranjeros se sentían más en casa. En segundo lugar, a medida que la UE abría sus mercados a bienes de Polonia, Estonia o Eslovaquia, estos países se convertían en localizaciones más atractivas para la producción orientada a la exportación. Y, en tercer lugar, la perspectiva de ser miembros de la UE actuaba como un «ancla externa» para las reformas económicas, lo que aseguraba un cierto grado de estabilidad y daba garantías a los inversores frente a posibles marchas atrás en las políticas.

Como resultado, las empresas de la UE han invertido desde principios de los años noventa más de 150.000 millones de euros en los diez países de Europa Central y Oriental que han participado en el proceso de adhesión. Para Europa Occidental, son cifras relativamente pequeñas: en 2004 los 15 miembros de la antigua UE invirtieron once veces más unos en otros de lo que invirtieron en los nuevos miembros. Pero para muchos de los países de Europa del Este, los ﬂujos de inversión de la UE han supuesto entre un 5 y un 10% de su PIB. La IED ha ayudado a poner en pie nuevas y enormes capacidades de producción en el Este y el Centro de Europa, en especial en la industria automovilística, pero también en la electrónica, la farmaceútica, el mueble y otros sectores manufactureros. Y la IED ha contribuido a crear sectores modernos de servicios como el bancario, el comercial, las telecomunicaciones y el transporte.

En resumen, la integración económica gradual en la UE ha sido la clave del éxito económico de los nuevos miembros. Desde mediados de los años noventa, los países de Europa Central y Oriental han superado en crecimiento, de forma consistente, a la mayoría de la vieja UE. Por ejemplo, Polonia creció una media del 4,4% anual durante la última década, Hungría creció un 3,6% y Estonia, un 5,4%. En comparación, Alemania consiguió una tasa de crecimiento media del 1,3% entre los años 1995 y 2004, y Francia alcanzó el 2,2%. Los países de la adhesión también se comportaron considerablemente mejor que los países que no han optado (o no se les ha ofrecido la posibilidad) a ser miembros, como es el caso de Rusia, Ucrania o Moldavia (cuyas tasas medias de crecimiento entre los años 1995 y 2004 fueron del 2,9, 1,5 y 1,4%, respectivamente).[2]

Cuadro 1. Indicadores básicos de los nuevos socios y la Europa de los 15

Cifras correspondientes a 2004 a menos que se indique de otra manera. Fuentes: Compiladas por la autora a partir de datos diversos de Eurostat y la Comisión Europea.

¿Se ha quedado con mi empleo?

Algunos europeos occidentales sospechan que el éxito económico del Este se ha producido a su costa. ¿Han desbancado las exportaciones baratas de Eslovaquia y Polonia a los productos holandeses y franceses en el mercado? ¿Los flujos de IED a gran escala han hecho que se tranﬁeran empleos del Oeste al Este? Para la mayor parte de los países miembro de la UE, los vínculos comerciales e inversores con los países candidatos han sido demasiado pequeños como para tener un impacto medible. Las excepciones son Alemania y Austria, que comercian mucho con la región y, junto a Francia y los Países Bajos, suman el grueso de la inversión extranjera. El impacto neto de la integración económica con el Este es realmente difícil de calcular. Los economistas del Osteuropa-Institut, un centro de investigación con sede en Múnich, han estudiado el impacto del comercio y la IED y han llegado a la siguiente conclusión de carácter provisional: dado que Europa Occidental ha tenido tradicionalmente un superávit comercial con Europa Central y Oriental, el impacto de la integración comercial ha sido casi con toda certeza positivo para la vieja UE. Según otro estudio, el superávit comercial de la UE con los cuatro grandes países centroeuropeos candidatos ha creado 114.000 empleos en la Unión a lo largo de los años noventa.[3]

En lo que respecta a la IED, la historia es más complicada. Si tomamos el caso de Alemania, vemos que las empresas de ese país han invertido unos 40.000 millones de euros en Europa del Este desde mediados de los años noventa, y empresas de propiedad (o con participación) alemana emplean en estos momentos a unas 900.000 personas en la región (el 80% de ellas son de los ocho países de Europa Central y Oriental que ingresaron en la UE en 2004). La mitad de esa inversión tenía como objetivo aprovechar los ﬂorecientes mercados de consumidores de los países de la adhesión a través de, por ejemplo, la construcción de supermercados o la compra de bancos locales, de manera que no se han sustituido puestos de trabajo en Alemania. La otra mitad buscó aprovechar los bajos costes laborales de los países candidatos, por lo que potencialmente ha podido traer consigo pérdida de empleo en las fábricas alemanas. De todas formas, y para concluir, sería erróneo decir que se han movido unos 400.000 empleos desde Alemania hacia el Este. La producción en Europa Oriental es mucho más intensiva en mano de obra que en Alemania. Por cada puesto de trabajo que se pierde en Alemania (o Francia o Australia), se crean habitualmente varios en Polonia, Eslovaquia o Letonia. Así, el Osteuropa-Institut calcula que se han trasladado un máximo de 70.000 puestos de trabajo alemanes hacia el Este por razones de coste.[4]

Se trata de una cantidad considerable, pero sólo supone un 1,5% del total de 4,6 millones de desempleados que hay en Alemania. Estas estimaciones tienen que ser interpretadas con precaución, y no debe ignorarse que la inversión en el exterior también beneﬁcia al país de origen. Mucha de la IED proviene de sectores sometidos a una feroz competencia global, como el automovilístico, el químico o la electrónica. Mediante la deslocalización de partes de su producción con un menor valor añadido a países donde los trabajadores son más baratos, estas empresas se garantizan seguir siendo competitivas a escala global. En otras palabras, la IED en Europa Oriental ha ayudado a preservar puestos de trabajo en Alemania y en otros lugares de Europa Occidental. Según una encuesta citada por el Osteuropa-Institut, el 20% de las empresas alemanas con inversiones en Europa Oriental ha trasladado puestos de trabajo hacia el Este, mientras que el 60% asegura que sus inversiones han ayudado a preservar o crear puestos de trabajo en casa.[5]

El impacto a largo plazo

El impacto directo de la ampliación hacia el Este sobre la antigua UE ha sido marginal. Puede, incluso, que el rendimiento económico más potente de los nuevos miembros haya añadido dinamismo a la economía europea. Pero dado que los diez nuevos miembros suponen sólo el 5% del PIB de la UE (o el 10% si se mide en paridad de poder de compra), son demasiado pequeños para actuar como el motor económico europeo. En términos económicos, la ampliación fue el equivalente a añadir una economía del tamaño de la de los Países Bajos a un Mercado Único con 380 millones de consumidores y un PIB por valor de 10 billones de euros. Pero, ¿qué ocurrirá en el futuro? Al comparar los flujos comerciales actuales con los potenciales (basándonos en factores como la proximidad geográﬁca y los niveles de renta), la mayor parte de los economistas suponen que la integración comercial entre los viejos y los nuevos miembros está bastante desarrollada. Cualquier crecimiento comercial adicional dependerá de la demanda en los grandes mercados de la UE y del desarrollo de los nuevos miembros. Si los nuevos miembros mantienen sus tasas de crecimiento de la productividad (y, por tanto, siguen siendo competitivos), el crecimiento de las exportaciones debería seguir en los niveles altos que se han registrado recientemente.

La mayoría de los analistas esperan que los flujos de IED de los antiguos a los nuevos miembros sigan siendo intensos a medio plazo. La necesidad de reducir costes se ha visto reforzada por el lento crecimiento en la eurozona, un euro más fuerte, y el efecto dominó resultado de la externalización: a medida que más y más empresas transﬁeren su producción a ubicaciones de bajo coste, crece la presión sobre sus competidores para seguir su ejemplo. Según otro estudio de la consultora Rödl & Partner, el 80% de las empresas alemanas encuestadas en 2005 esperaban aumentar sus inversiones en los nuevos países miembro durante los próximos años.[6] Sin embargo, algunas corporaciones de gran tamaño temen que la adhesión a la UE haga aumentar los salarios y los costes de regulación en los países de Europa Central y Oriental. Como resultado, están trasladando sus instalaciones de producción más hacia el Este o hacia Asia, mientras usan, cada vez con mayor frecuencia, Praga, Tallin o Budapest para la deslocalización de servicios relacionados con las tecnologías de la información, entre otros. Estas inversiones en servicios, especialmente en Investigación y Desarrollo (I+D), son impartantes para el desarrollo económico de los nuevos socios, pero generalmente son menos intensivas en capital, de manera que puede que no se presenten en forma de flujos de IED más altos.[7]

¿Competencia desleal en la UE?

En una encuesta realizada a principios de 2004, el 73% de los alemanes manifestaban que creían que la ampliación amenazaría sus puestos de trabajo.[8] Los alemanes son especialmente sensibles al tema de la inmigración, y no es una razón menor el hecho de que alrededor del 60% del millón y pico de europeos del Este que se trasladaron a la UE antes de la adhesión se instalaran en Alemania (y eso en un momento en el que el desempleo seguía subiendo sin cesar). Austria ha sido el segundo destino más popular, asumiendo quizá entre el 5 y el 10% de los europeos del Este que llegaban a la vieja UE antes de 2004. Ésta es la razón por la que Alemania y Austria han liderado la campaña para que la UE imponga largos «periodos transitorios» en el libre movimiento de trabajadores de los países de Europa Central y Oriental. Sólo tres países de la UE –Irlanda, Suecia y Reino Unido– eliminaron las restriccciones para los europeos orientales demandantes de empleo en mayo de 2004. En los otros 12 antiguos socios, polacos y húngaros entre otros necesitaban permisos de trabajo al menos hasta mayo de 2006 y, probablemente, hasta 2011.

El fontanero polaco

Incluso en aquellos países donde todas las restricciones fueron eliminadas, el número de demandantes de empleo procedentes de Europa Oriental ha sido limitado. En Suecia, sólo 22.000 ciudadanos de los nuevos socios solicitaron permisos de residencia entre mayo y diciembre de 2004, un aumento en la fuerza de trabajo de sólo el 0,07%. Irlanda registró un aumento de 85.000 en los doce meses siguientes a la ampliación –el mayor incremento con relación a la fuerza de trabajo interna–, y este país continúa contratando a europeos del Este para aliviar la escasez local de cualiﬁcación. La Oﬁcina Nacional de Estadísticas del Reino Unido informa de que 175.000 ciudadanos de los nuevos socios se registraron para trabajar entre mayo de 2004 y marzo de 2005, de los cuales alrededor del 40% ya habían estado en el país antes de la adhesión a la UE. Esto sugiere cifras de inmigración de trabajadores de alrededor de 10.000 personas al mes, lo que difícilmente supone un flujo incontrolable en un país con 60 millones de habitantes.[9]

Aunque la ausencia de restricciones ha convertido al Reino Unido, Irlanda y Suecia en destinos populares, muchos europeos del Este todavía preﬁeren sumarse a las comunidades de inmigrantes mucho más grandes de Alemania y Austria. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Polonia informa de que, desde la adhesión, alrededor del 30% de los emigrantes polacos fueron al Reino Unido e Irlanda, mientras que, a pesar de las continuas restricciones, alrededor de la misma proporción fue a Alemania (no hay disponibles cifras comparables para otros nuevos socios).[10] Se cree que muchos de los que fueron a Alemania están trabajando en la ﬂoreciente economía sumergida. Otros han puesto en marcha pequeños negocios bajo las normas de la UE para la «libertad de establecimiento», las cuales, a diferencia del libre movimiento de trabajadores, no están sujetas a periodos de transición.

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