Kitabı oku: «Energiepolitik und Elektrizitätswirtschaft in Österreich und Europa»

ÜBERBLICK UND KURZBESCHREIBUNG

Das vorliegende Buch basiert auf einer vom Autor im August 2019 im Rahmen des Ausbildungsganges zur Erlangung des Dienstgrades Brigadier in der Generalstabsabteilung des österreichischen Bundesheeres eingereichten militärwissenschaftlichen Seminararbeit. Es beschäftigt sich mit der europäischen und österreichischen Energiepolitik seit dem Zweiten Weltkrieg mit Schwerpunkt auf der Entwicklung der Elektrizitätswirtschaft in den letzten drei Jahrzehnten. Diese war, so wie die Gaswirtschaft, über Jahrzehnte für die europäischen Institutionen von völlig untergeordneter Bedeutung. Die Aufmerksamkeit Europas galt den Sektoren Erdöl, Kohle und Atomkraft. Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung in der Elektrizitätswirtschaft lagen lange Jahrzehnte in nationalstaatlicher Hand, die Elektrizitäts- und Gasmärkte waren sehr oft von monopolartigen Strukturen mit dominierenden Eigentümerschaften der öffentlichen Hand geprägt.

Auf zweiter Ebene beschäftigt sich diese Arbeit mit der Rolle und den Aufgaben der Elektrizitätswirtschaft in Österreich im Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung eines stabilen Stromnetzes und einer ausreichenden Stromversorgung und der Bedeutung dieser Aufgabenerfüllung für die wirtschaftliche Landesverteidigung im Rahmen der umfassenden Landesverteidigung. Die Energiewirtschaft im Allgemeinen und die Elektrizitätswirtschaft im Besonderen hatten und werden immer einen sehr hohen Stellenwert in der sicherheitspolitischen Betrachtung auf Ebene der Nationalstaaten haben.

Aus der Perspektive der Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit der österreichischen Elektrizitätsversorgung bietet die Arbeit eine Darlegung, Analyse und Beurteilung eines doppelten Spannungsfeldes: Zum ersten jenes möglicher Zielkonflikte zwischen den mit dem Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006 „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ klar definierten drei primären Zielen europäischer Energiepolitik für die nächsten Jahrzehnte „Nachhaltigkeit – Wettbewerbsfähigkeit – Versorgungssicherheit“, insbesondere vor dem Hintergrund einer politisch erwünschten Wende in der Energieversorgung, weg von fossilen Primärenergieträgern hin zu aus erneuerbaren Energieträgern gewonnener Energie.

Zum zweiten das Spannungsfeld der Allokation von Kompetenzen und Verantwortung zwischen Europäischer Union und Nationalstaaten bei der Meisterung bestehender und zukünftiger Aufgabenstellungen im Energiesektor im Allgemeinen und im Elektrizitätssektor im Besonderen.

Kapitel 2 gibt einen Abriss der Entwicklung der europäischen Energiepolitik mit besonderer Berücksichtigung der Elektrizitätswirtschaft seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1951. Lange Jahrzehnte lag das Interesse auf europäischer Ebene fast ausschließlich auf dem Bereich der fossilen Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle.

Spätestens mit Schaffung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 fand auf europäischer Ebene ein Paradigmenwechsel statt. Die Elektrizitätswirtschaft und auch die Gaswirtschaft rückten in den Mittelpunkt des Interesses der Union. In den 17 folgenden Jahren stand die Schaffung eines gemeinsamen Strombinnenmarktes und das damit verbundene Bestreben, die dazu erforderlichen Kompetenzen auf Unionsebene zu bringen, an sehr hoher Stelle auf der europäischen Prioritätenliste.

Mit dem Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006 „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ wurden klar die drei primären Ziele europäischer Energiepolitik für die nächsten Jahrzehnte definiert, nämlich Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit.

Mit dem Vertrag von Lissabon 2007 wurden erhebliche Kompetenzen in der Elektrizitätswirtschaft auch primärrechtlich in den Bereich der Europäischen Union verschoben, der Strombinnenmarkt wurde mit Verabschiedung des 3. Binnenmarktpakets im Jahr 2009 in seinen wesentlichen Zügen verwirklicht, andererseits wurden mit der Gründung eines Europäischen Verbands der Übertragungsnetzbetreiber für Strom, dem European Network of Transmission System Operators for Electricity ENTSO-E, und der Gründung der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) zwei supranationale Organisationen auf europäischer Ebene installiert und mit entsprechenden Aufgaben und Kompetenzen ausgestattet. Mit der 2012 ins Leben gerufenen Koordinierungsgruppe „Strom“ der Europäischen Kommission kam eine weitere supranationale Organisation hinzu.

Durch die schrittweise Schaffung eines gemeinsamen Strombinnenmarktes in der EU wurden einerseits Akzente gesetzt, die der Versorgungssicherheit dienlich sind, andererseits aber auch Regelungen getroffen, die die Einflussmöglichkeit der Nationalstaaten auf die Energiepolitik im eigenen Land reduzieren. Allerdings kann die EU gemäß Artikel 194 Abs. 2 AEUV gegen den Willen eines Mitgliedstaates nicht Maßnahmen erstellen, die die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung regeln.

Aus der fortschreitenden europäischen Energiebinnenmarktintegration, sekundiert durch internationale Vereinbarungen wie z. B. das Pariser Klimaübereinkommen, besteht somit insbesondere für das Thema Versorgungssicherheit das Spannungsfeld zwischen internationalen Verpflichtungen, EU-Kompetenzen und nationalen Kompetenzen weiter.

Die nächsten Jahre von 2014 bis 2018/19 waren auf europäischer Ebene von der prioritären Verfolgung des energiepolitischen Ziels der Nachhaltigkeit gekennzeichnet. Startpunkt war die strategische Zielvorgabe des Europäischen Rats der Staats- und Regierungschefs vom 22. Oktober 2014, welche den Klima- und Energierahmen bis 2030 und die drei Kernziele bis zum Jahr 2030 festlegte:

• Das Ziel, die Treibhausgasemissionen in der EU um 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken,

• das Ziel, in der EU 27 % des Energieverbrauchs durch erneuerbare Energien zu decken, wobei für die Mitgliedstaaten Einzelziele gelten,

• das Ziel, 27 % des prognostizierten Energieverbrauchs einzusparen, also die Energieeffizienz um 27 % zu verbessern.

Über den Zwischenschritt der Mitteilung der Kommission vom 30. November 2016 „Saubere Energie für alle Europäer“ erfolgte die legislative Umsetzung der Ziele mit dem insgesamt 8 Rechtsakte umfassenden so genannten „Clean Energy Package“ in den Jahren 2018/19.

Mit der Verabschiedung zahlreicher europäischer Netzkodizes und Leitlinien in den Jahren 2015 bis 2017 wurden für die Elektrizitätswirtschaft wichtige Verbesserungen hinsichtlich der Versorgungssicherheit und Aufrechterhaltung der Netzstabilität beschlossen.

Aufgrund der Tatsache, dass Verordnungen der Europäischen Union unmittelbar in den Mitgliedstaaten verbindlich anzuwendende Rechtsakte sind, Richtlinien der Europäischen Union von den Mitgliedstaaten binnen bestimmter Fristen in nationales Recht umzusetzende Rechtsakte darstellen und dass seit dem Vertrag von Lissabon 2007 wesentliche Teile der Energiepolitik in die Kompetenz der Europäischen Union fallen, kann man eigentlich nicht mehr wirklich von selbständiger nationalstaatlicher Energiepolitik und Energiegesetzgebung sprechen; die legislative Tätigkeit der Nationalstaaten bestand in den letzten zwölf Jahren im Wesentlichen in der legistischen Umsetzung von auf europäischer Ebene Beschlossenem.

Kapitel 3 kann sich daher auf eine Beschreibung der relevanten Institutionen der österreichischen Elektrizitätswirtschaft beschränken und gibt darüber hinaus einen Überblick über die energiepolitischen Ziele im Regierungsprogramm der von 2017 bis 2019 amtierenden österreichischen Bundesregierung.

Die Kapitel 4 und 5 verknüpfen das Thema Energiepolitik und Elektrizitätswirtschaft mit dem aus dem Ansatz der Umfassenden Landesverteidigung resultierenden Teilaspekten der wirtschaftlichen und der zivilen Landesverteidigung und geben einen Überblick über die aktuellen Aufgaben des Österreichischen Bundesheeres.

Ausgehend von den in der Österreichischen Sicherheitsstrategie 2013 definierten politisch-strategischen Zielen ergibt sich im Rahmen der wirtschaftlichen Landesverteidigung unter anderem der Auftrag, im Bedrohungsfall die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Gütern sicherzustellen. Elektrische Energie oder jene Energieträger, aus denen elektrische Energie gewonnen wird, inklusive deren Bevorratung, oder daraus gewonnene und gespeicherte Energie in Form anderer Energieträger zählen jedenfalls in einer modernen, energieintensiven Gesellschaft zu den lebensnotwendigen Gütern in diesem Sinne.

Die zivile Landesverteidigung verlangt unter anderem den Schutz der Bevölkerung und die Sicherung der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen durch nichtmilitärische Mittel. Das Konzept der umfassenden Sicherheit nach der Österreichischen Sicherheitsstrategie 2013 geht davon aus, dass zivile und militärische Sicherheitsaspekte auf das engste verknüpft sind und die Erhaltung bzw. Wiederherstellung von umfassender Sicherheit über den Rahmen der klassischen Sicherheitsressorts hinausgeht.

Der Elektrizitätswirtschaft kommt insbesondere bei der Umsetzung des gesamtstaatlichen Konzepts zur Steigerung der Resilienz Österreichs und der Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit von Staat und Gesellschaft nach Krisen sowie zum Schutz kritischer Infrastrukturen eine besondere Bedeutung zu, da die Elektrizitätsinfrastruktur in diesem Zusammenhang unbestritten besonders kritisch ist.

Kapitel 6 widmet sich ausführlich der Aufgabe der Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit im Bereich des Betriebs von Stromnetzen. Ausgehend von der Feststellung, dass das europäische Stromnetz ein gesamtzusammenhängendes, sich über 6.000 Kilometer ausdehnendes Verbundnetz ist, untersucht der erste Teil des Kapitels die Aufgabenstellung der Aufrechterhaltung einer stabilen Frequenz von 50 Hertz im europäischen Wechselstromnetz.

Den für diese Aufgabe verantwortlichen Übertragungsnetzbetreibern stehen dafür verschiedene Instrumente zur Verfügung, wobei die grundsätzliche Eignung des Gesamtsystems langfristige Versorgungssicherheit zu gewährleisten, die System Adequacy, immer zwei Dimensionen aufweist, nämlich die Generation Adequacy (die ausreichende Verfügbarkeit von Kraftwerkskapazitäten) und die Transmission Adequacy (ausreichende Netzkapazitäten zur Übertragung des Stroms). Versorgungssicherheit kann demnach nur bei ausreichenden Netz- und Kraftwerkskapazitäten sichergestellt werden.

Nach einer Beschreibung des aktuellen Marktes für Regelenergie werden Möglichkeiten und Vorgehensweisen der Übertragungsnetzbetreiber in einer zukünftig immer wichtiger werdenden Zusammenarbeit mit den Verteilernetzbetreibern zur Gegensteuerung bei unerwünschtem Abfallen oder Ansteigen der Frequenz im Netz analysiert. Es werden die Herausforderungen zeitlicher und örtlicher Disparität von Nachfrage und Erzeugung untersucht und die grundsätzlich diesbezüglich kontraproduktiven Effekte von Erzeugungsanlagen aus erneuerbaren Energieträgern Sonnenkraft und Windkraft aufgezeigt. Weiters wird untersucht, welches Portfolio an Kraftwerkstypen für die Erzeugung von Strom zur Abdeckung der Grund-, Mittel- und Spitzenlast erforderlich ist.

Nach einer Untersuchung eines typischen Sommertages und eines kritischen Wintertages aus dem Blickwinkel eines Verteilernetzbetreibers und der sich insbesondere bei letzterem aus Gesichtspunkten der Versorgungssicherheit und Netzstabilität ergebenden Probleme und der Beschreibung tatsächlich aufgetretener extremer Fehlentwicklungen endet das Kapitel mit einer Analyse der Folgen des „worst case“-Szenarios, eines Zusammenbruchs des Stromnetzes. Ein derartiger Blackout hätte binnen weniger Tage dramatische unerwünschte Auswirkungen auf nahezu alle Bereiche des täglichen Lebens.

Das Kapitel 7 widmet sich der Entwicklung und den aktuellen Zielen der internationalen, europäischen und österreichischen Energiepolitik. Dabei wird festgestellt, dass ein energiepolitisches Ziel in den letzten 20 Jahren weltweit und auch in Europa in den Mittelpunkt des Interesses und der Bemühungen gerückt ist: das Ziel der Nachhaltigkeit.

Erstmals international verbindlich artikuliert auf der Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimakonvention in Kyoto 1997 (COP 3) fand seitdem eine kontinuierliche Weiterentwicklung internationaler Energie- und Klimaziele statt. Auf Ebene der Vereinten Nationen wurde das „Kyoto-Protokoll“ aus dem Jahr 1997 vom „Pariser Abkommen“ abgelöst, das auf der COP 21 im Jahr 2015 in Paris beschlossen wurde. Es geht dabei insbesondere um die drastische Reduzierung der Emission klimaschädlicher Treibhausgase in den entwickelten Industrienationen.

Auf Ebene der Europäischen Union fasste der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs am 9. März 2007 den Beschluss, die Treibhausgasemissionen in der EU bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken, und entschied sich am 22. Oktober 2014, die Treibhausgasemissionen in der EU bis 2030 um 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren.

Das zu diesem Zweck auf Ebene der Europäischen Union implementierte Emissionshandels-System (EU ETS), das auf der Vergabe und dem Handel von Zertifikaten beruht, die den vom System erfassten Erzeugungsanlagen gleichsam das Recht zubilligen, eine bestimmte Menge an CO₂ zu emittieren, wird kritisch analysiert.

Zum einen wird überhaupt nur bestenfalls die Hälfte aller Emissionen in Europa von diesem System erfasst, wesentliche Bereiche, wie etwa die gesamten Sektoren Verkehr, Gebäude oder Landwirtschaft, fallen gar nicht unter das System.

Zum anderen funktioniert das System nach dem Prinzip des so genannten „burden sharing“ was bedeutet, dass das 20-%- bzw. 40-%-Reduktionsziel nur kumulativ für die gesamte EU gilt. Wirtschaftlich hochentwickelte Mitgliedstaaten der Union, so auch Österreich, müssen seit 2012 deutlich mehr Emissionen reduzieren als weniger entwickelte Länder, die zum Teil sogar nach wie vor nicht einsparen müssen, sondern mehr Emissionen verursachen dürfen.

Dasselbe Prinzip gilt auch für die nicht unter das Emissionshandels-System fallenden Sektoren, die mehr als 50 % der Emissionen verursachen. Auch hier müssen entwickelte Industrienationen zur Erreichung des EU-weiten Gesamtreduktionsziels deutlich mehr Emissionen reduzieren als weniger entwickelte Länder. Die große, beispielhafte Übung europäischer Solidarität wird in diesem Bereich „effort sharing“ genannt.

Kapitel 8 widmet sich der Umsetzung der auf globaler und europäischer Ebene in den wesentlichen Grundzügen vorgegebenen energiepolitischen Ziele in Österreich und der von der zum Zeitpunkt der Verfassung dieser Arbeit nicht mehr im Amt befindlichen Bundesregierung verfolgten Strategie der ausgewogenen, immer einen harmonischen Ausgleich sicherstellenden Bestrebungen nachstehender dreier zentraler energiepolitischer Ziele:

• Ökologische Nachhaltigkeit und Ausbau erneuerbarer Energien

• Versorgungssicherheit, Energieinfrastruktur und Netzstabilität

• Wirtschaftlichkeit, Leistbarkeit und Wettbewerbsfähigkeit

Zentraler Inhalt dieses Kapitels ist weniger die Beschreibung und Analyse dieser drei Ziele als vielmehr die sich in der Verfolgung und Umsetzung derselben ergebenden Herausforderungen. Folgende sieben große Herausforderungen werden spezifiziert und dazu jeweils die besonderen Problemstellungen analysiert und entsprechende Lösungsansätze konzipiert.

• Herausforderung 1: Ersatz der fossilen Energieträger

• Herausforderung 2: 100 % Strom aus erneuerbaren Energiequellen bis 2030

• Herausforderung 3: Netzstabilität bei Volatilität von Windkraft und Photovoltaik

• Herausforderung 4: Speicherung von sauberem Strom

• Herausforderung 5: Sektorkopplung

• Herausforderung 6: Dezentralisierung, Prosumer, Digitalisierung

• Herausforderung 7: Wirtschaftlichkeit, Leistbarkeit für Haushalte und Unternehmen

Ergänzt wird dieses Kapitel durch eine kurze Beschreibung der relevanten Passagen im Regierungsprogramm 2020 der aktuellen Bundesregierung zwischen ÖVP und Grünen.

Kapitel 9 verzeichnet die verwendeten Literaturquellen und Onlinequellen. Eine umfangreiche Erfassung der Rechtsgrundlagen in Kapitel 10 listet themenrelevante Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union und Gesetze und Verordnungen der Republik Österreich auf.