Kitabı oku: «Energiepolitik und Elektrizitätswirtschaft in Österreich und Europa», sayfa 2

EUROPÄISCHE ENERGIEPOLITIK 1951 BIS 1973

Die europäische Energiepolitik der 1950er- und 1960er-Jahre war geprägt von den Anforderungen des Wiederaufbaus Europas nach dem Zweiten Weltkrieg und der Sicherstellung der dafür notwendigen Ressourcen im Energiebereich. Sie fokussierte sich deshalb auf die Energieträger Kohle, Erdöl und Nuklearenergie.

So kam es 1951 zur Gründung und 1952 zum Inkrafttreten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)¹, oft auch „Montanunion“ genannt, als erster supranationaler Organisation und Vorläuferin der heutigen Europäischen Union. Ziel war es, für Kohle und Stahl als wichtigste Ressourcen für den Wiederaufbau Europas Bedingungen einer Freihandelszone ohne Zölle zu schaffen. Mit der „Hohen Behörde“, die gemeinsame Regelungen für alle Mitgliedstaaten treffen konnte, wurde erstmalig eine supranationale Institution mit Entscheidungskompetenzen geschaffen. Der EGKS-Vertrag wurde 1952 für eine Zeitdauer von 50 Jahren geschlossen und lief 2002 aus.

Zu Beginn der 1950er-Jahre betrug der Anteil der Kohle an der Primärenergieerzeugung in Europa nahezu 90 %. Die steigende Bedeutung des Energieträgers Erdöl in den folgenden Jahren und die durch die Suezkrise 1956 ausgelösten großen Sorgen hinsichtlich der energiewirtschaftlichen Versorgungssicherheit Europas führten in weiterer Folge dazu, die Nuklearenergie in Europa als Alternative ernsthaft zu fördern, um einerseits billige Energie für eine wachsende Wirtschaft zu bekommen und andererseits Europas Abhängigkeit von Ölimporten aus politisch unsicheren Regionen zu minimieren.

Dies führte 1957 mit den so genannten „Römischen Verträgen“² zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM). Mit dem EURATOM-Vertrag³ wurde ein klares Bekenntnis zur friedlichen Nutzung der Atomenergie abgegeben mit den Zielen, diese Energiequelle künftig effizient zu nutzen, gemeinsame Sicherheitsstandards zu entwickeln und einen Rahmen für die Forschung in diesem Bereich zu implementieren.

Gleichzeitig wurden mit den Römischen Verträgen 1957 zwei weitere für die europäische Integration wichtige Abkommen geschlossen. Erstens der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und zweitens das Abkommen über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften (EG). Mit den Römischen Verträgen 1957 wurden somit als „Dach“ die Europäischen Gemeinschaften (EG) in Leben gerufen, die aus drei Gemeinschaften und gemeinsamen Organen bestanden:

• der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS),

• der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM),

• der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG),

• einer gemeinsamen parlamentarischen Versammlung (dem Vorgänger des heutigen Europäischen Parlaments), einem gemeinsamen Gerichtshof und einem gemeinsamen Wirtschafts- und Sozialausschuss.

Für die Frage der Kompetenzverteilung zwischen nationalstaatlichen Institutionen und supranationalen europäischen Institutionen sind die mit den Römischen Verträgen 1957 neu geschaffenen Kommissionen von EURATOM und EWG von wesentlicher Bedeutung. Die Struktur dieser zwei neuen Kommissionen war im Wesentlichen jene der „Hohen Behörde“ des EGKS-Vertrages 1952, die im Übrigen bereits seit ihrer Gründung auch als „Kommission“ bezeichnet wurde, nachempfunden. Ab 1958 bestanden demnach drei Kommissionen, eine für den EGKS, eine für EURATOM und eine für den EWR. Deren Mitglieder wurden von den Mitgliedstaaten ernannt und wählten aus ihrem Kreis einen Präsidenten⁴.

Mit dem EG-Fusionsvertrag 1965⁵ wurden alle drei Kommissionen zu einer einzigen zusammengeführt, so wie auch ein gemeinsamer Rat die bis dorthin bestehenden drei Räte zusammenfasste.

Energiepolitisch geschah in den nächsten Jahren auf europäischer Ebene sehr wenig, es wurden zwar einige Strategiepapiere und Empfehlungen der Kommission entwickelt, umgesetzt wurde aber gar nichts. Im Jahr 1969 überholte das Erdöl die Kohle als wichtigster Primärenergieträger in Europa.

EUROPÄISCHE ENERGIEPOLITIK 1973 BIS 1986

Durch Ereignisse außerhalb Europas kam dann aber doch Bewegung in die Europäische Energiepolitik. Der Jom-Kippur-Krieg 1973 zwischen Israel und Ägypten/Syrien – Israel unterstützt von den USA und weiteren westlichen Staaten, Ägypten/Syrien unterstützt von arabischen Staaten und der Sowjetunion – führte unter anderem dazu, dass die in der OPEC⁶ organisierten erdölproduzierenden Staaten als Reaktion auf die westliche Unterstützung Israels beschlossen, die Ölproduktion dramatisch zu drosseln. Dies führte zu einem enormen Anstieg der Ölpreise, dem ersten „Ölpreisschock“ 1973, der eine veritable Wirtschaftskrise in Europa auslöste. Gleichzeitig traten 1973 Großbritannien, Irland und Dänemark den drei Gemeinschaften bei, was aus Gesichtspunkten der Versorgungssicherheit aufgrund der Erdöl- und Erdgasvorkommen in der Nordsee positiv war.

Als Konsequenz auf das Verhalten der OPEC wurde am 15. November 1974 auf Vorschlag der USA die Internationale Energieagentur (IEA)⁷ als eine autonome Einheit der OSZE mit Sitz in Paris gegründet. Sie sollte einerseits ein Gegengewicht zur OPEC darstellen, so verfügt sie über strategische Ölreserven, mit denen sie in den Ölmarkt eingreifen kann. Andererseits ist sie eine Kooperationsplattform im Bereich der Forschung, Entwicklung, Markteinführung und Anwendung von Energietechnologien. Der jährlich erscheinende „World Energy Outlook“ der IEA gilt mittlerweile als die „Bibel der Energiewirtschaft“ ⁸.

Auch auf europäischer Ebene reagierte man auf die Ereignisse des „Ölpreisschocks“ 1973. So stellte die Kommission im Jahr 1974 klar fest, dass die Europäischen Gemeinschaften (EG) eine gemeinsame, abgestimmte Energiepolitik brauchen. Der Rat stimmte dem zu und quantifizierte mit seiner Resolution vom 17. Dezember 1974⁹ erstmals energiepolitische Ziele, die naturgemäß stark von dem Gedanken der Erhöhung der Versorgungssicherheit geprägt waren. So legte man unter anderem als Ziele fest, die Energieimporte aus Drittstaaten bis 1985 auf unter 50 %, wenn möglich auf unter 40 % zu senken. Außerdem sollte der Energieverbrauch generell bis 1985 um 15 % und der Ölverbrauch um 9 % verringert werden.

Die 1980er-Jahre waren energiepolitisch von zwei einschneidenden Ereignissen geprägt: Einerseits dem zweiten „Ölpreisschock“ in den Jahren 1980/81 als Ergebnis drastischer Produktionsverringerungen im Iran und Irak aufgrund der Iranischen Revolution 1979 und dem 1980 beginnenden Krieg zwischen diesen beiden Ländern. (Die Kommission und der Rat reagierten mit weiteren Resolutionen zur Erhöhung der Versorgungssicherheit und der effizienteren Nutzung von Energie, die praktische Umsetzung war jedoch vernachlässigbar.) Andererseits führte der Reaktorunfall im Kernkraftwerk Tschernobyl im Jahr 1986 zumindest zu der Entscheidung des Rates vom 17. Dezember 1987¹⁰, den Informationsaustausch in frühen Phasen eines atomaren Notfalls zu verbessern.

EINHEITLICHE EUROPÄISCHE AKTE 1986

Die 1980er-Jahre waren auf europäischer Ebene geprägt vom Prozess der Integration, welcher 1992 mit dem Vertrag von Maastricht und der Gründung der Europäischen Union seinen Abschluss finden sollte. Europäische Energiepolitik spielte in dieser Zeit eine untergeordnete Rolle. Das große Ziel der 1980er-Jahre war die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Binnenmarktes für die mittlerweile auf 12 Mitglieder angewachsenen Europäischen Gemeinschaften (EG)¹¹.

Ein wichtiger Zwischenschritt auf diesem Weg war die Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) am 17. bzw. 28. Februar 1986¹² in Luxemburg als Zusatzvertrag zu den bestehenden Gemeinschaftsverträgen einerseits und mit der Schaffung einer rechtlichen Grundlage für die bestehende Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Die EEA brachte vor allem Neuregelungen hinsichtlich der Entscheidungsprozesse im Rat, der Befugnisse der Kommission und eine deutliche Aufwertung des Europäischen Parlaments.

Obwohl die EEA 1986 in keinem Teil explizit auf energiepolitische Fragestellungen Bezug nahm, hatte sie indirekt dennoch Einfluss auf die weitere Entwicklung des Energiesektors insoweit, als die hier postulierten Ziele der Förderung der Liberalisierung, des Wettbewerbs, des marktwirtschaftlichen Zugangs und der Erreichung eines europäischen Binnenmarktes in den weiteren Jahrzehnten zu massiven Änderungen im Energiesektor im Allgemeinen und im Bereich der Elektrizitätswirtschaft im Besonderen führen sollte.

Erwähnenswert ist auch, dass mit der EEA 1986 erstmalig der Bereich des Umweltschutzes ein eigenständiger Themenbereich von Bedeutung wurde. In den 1980er-Jahren dominierte bei der Verknüpfung der Themen Senkung des Energieverbrauches und Umweltschutz das Problem Treibhauseffekt. Dies führte am 7. Mai 1990 zur Gründung der Europäischen Umweltagentur (EUA)¹³, die 1994 ihre Arbeit mit Sitz in Kopenhagen aufnahm.

VERTRAG VON MAASTRICHT 1992: DIE EUROPÄISCHE UNION (EU)

Mit dem Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992¹⁴ wurde der bis dorthin größte Schritt der europäischen Integration gesetzt. Er löste die Römischen Verträge von 1957 ab und führte zur Gründung der Europäischen Union (EU) als übergeordnetem Verbund für die drei Europäischen Gemeinschaften. Darüber hinaus wurde die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres gegründet.

Für die europäische Energiewirtschaft im Allgemeinen und die europäische Elektrizitätswirtschaft im Besonderen hat der Vertrag von Maastricht 1992 erhebliche Relevanz. Erstmals seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges interessiert sich die europäische Ebene in der Energiepolitik ernsthaft für die Bereiche der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft.

Zwar ist kein eigenes Kapitel des Vertrags explizit der Energiepolitik gewidmet, erstmals wird jedoch das Thema Energie im Primärrecht der Europäischen Gemeinschaften behandelt und mit dem Vertrag von Maastricht 1992 ein Prozess in Gang gesetzt, der insbesondere für den Bereich der Elektrizitätswirtschaft in den folgenden 30 Jahren weitreichende Veränderungen bringen sollte.

Abgeleitet von den vier Grundfreiheiten zur Verwirklichung des Binnenmarktes der Europäischen Union (Freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit, Freier Kapital- und Zahlungsverkehr)¹⁵ war es Ziel der Europäischen Union, die Grundregeln dieses Binnenmarktes schrittweise auch auf die Elektrizitätswirtschaft zu übertragen¹⁶, um diesen Bereich auch von den Vorteilen eines Binnenmarktes profitieren zu lassen. Dies war die strategische Zielvorgabe von 1992, die in den folgenden Jahrzehnten durch insgesamt drei Energiebinnenmarktpakete umgesetzt wurde.

Energiepolitik als Angelegenheit der Europäischen Union

Zu Beginn der 1990er-Jahre waren die meisten Bereiche der Elektrizitätswirtschaft und auch der Gaswirtschaft im Eigentum nationaler Gesellschaften der öffentlichen Hand in einem monopolartig strukturierten Markt. Aufgabe, Kompetenz, Verantwortung und Gestaltungsmacht lagen voll in Händen der entsprechenden politischen Entscheidungsträger und Manager der überwiegend im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Unternehmen.

Es war das 1992 definierte strategische Ziel der Europäischen Union, diese Märkte der Elektrizitätswirtschaft schrittweise für den Wettbewerb zu öffnen, indem:

• zwischen Bereichen des Wettbewerbs (z. B. die Versorgung der Abnehmer mit Elektrizität) und nicht-wettbewerblichen Bereichen (z. B. vor allem die Infrastruktur und die Netze) klar unterschieden wird.

• Betreiber von Netzen und anderer nicht-wettbewerblicher Infrastruktur Dritten den freien Zugang erlauben müssen.

• Barrieren auf Erzeugerseite abgebaut werden müssen.

• der Wechsel von Anbietern frei möglich sein muss.

• unabhängige Regulierungsbehörden geschaffen werden, die den Sektor überwachen.

Mit dem Ziel, schrittweise den Energiebinnenmarkt zu verwirklichen, war freilich faktisch bereits 1992 die Entscheidung gefallen, mittelfristig die gesamte Energiepolitik zu einer Angelegenheit der Europäischen Union zu machen.

Das gängige Prozedere war ab diesem Zeitpunkt jenes, dass auf Ebene der EU zuerst seitens der Kommission entsprechende Strategiepapiere entwickelt und zunächst als Grünbuch, in weiterer Folge als Weißbuch¹⁷, Mitteilungen oder Empfehlungen veröffentlicht wurden, danach das Trilogverfahren mit dem Rat und dem Europäischen Parlament in Gang gesetzt wurde, das schließlich mit entsprechenden Richtlinien und Verordnungen des Rates und des Europäischen Parlamentes seinen Abschluss fand. Die EU-Verordnungen sind dann auf Ebene der Nationalstaaten unmittelbar gültiges Recht, die EU-Richtlinien sind binnen vorgegebener Frist in nationales Recht umzusetzen.

Grünbuch der Kommission vom 20. November 2000

Am 29. November 2000 legte die Kommission ein Grünbuch mit dem Titel „Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit“ vor. In diesem geht es vornehmlich um die Eindämmung der Gefahr der Importabhängigkeit Europas von fossilen Energieimporten aus Russland und dem Nahen Osten.

Viel interessanter hinsichtlich der Frage der Kompetenzverteilung zwischen Europäischer Union und Nationalstaaten in der Energiepolitik ist jedoch folgender Passus: „Der Energiepolitik ist heute eine europäische Dimension zugewachsen: Die Mitgliedstaaten sind heute sowohl bei Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels als auch im Hinblick auf die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes voneinander abhängig. Dieser Umstand spiegelt sich jedoch nicht in neuen Zuständigkeiten der Gemeinschaft wider. Die Einflussnahme der Gemeinschaft kann über Zuständigkeiten in mehreren Bereichen, vor allem in den Bereichen Binnenmarkt, Harmonisierung, Umweltschutz und Besteuerung, erfolgen. Das Fehlen eines politischen Konsenses zugunsten einer gemeinschaftlichen Energiepolitik begrenzt jedoch die Interventionsmöglichkeiten. Es ist zu prüfen, ob nicht eine Erweiterung der Befugnisse der Gemeinschaft im Energiebereich sinnvoll wäre, damit die EU ihre Energieversorgung besser in den Griff bekommen kann.“¹⁸

Rechtsgrundlage für gesetzliche Maßnahmen der Europäischen Union im Energiebereich war demnach die aus der allgemeinen Binnenmarktzuständigkeit abgeleitete Zuständigkeit für die Verwirklichung des Binnenmarktes in den Bereichen Elektrizitäts- und Gaswirtschaft. Ziel war es jedoch, die Befugnisse zu erweitern und auf eine direkte primärrechtliche Grundlage zu stellen. Dies sollte mit dem Vertrag von Lissabon 2007 geschehen.

Die untenstehende Grafik bietet einen Überblick der energiepolitischen Schwerpunkte der europäischen Institutionen über die Zeit.

Quelle: E-Control

Der Weg war mit der Gründung der Europäischen Union 1992 vorgezeichnet. Mit der zunehmenden Bedeutung, den Nachhaltigkeit und Umweltschutz in den späten 1990er-Jahren erlangen sollten¹⁹, standen unter dem Dach der Umsetzung des Energiebinnenmarktes bereits um das Jahr 2000 die strategischen Ziele der EU so, wie sie bis zum heutigen Tag verfolgt werden, im Wesentlichen fest:

• Nachhaltigkeit

• Versorgungssicherheit

• Wettbewerbsfähigkeit

• Energiepolitik soll in die Kompetenz der EU fallen

Mit dem Beitritt von Finnland, Österreich und Schweden im Jahr 1995 hatte die Europäische Union nunmehr 15 Mitgliedstaaten. Die Umsetzung des Energiebinnenmarktes als integralem Bestandteil des umfassenden europäischen Binnenmarktes erfolgte in drei Binnenmarktpaketen, die im Folgenden beschrieben werden.

DIE UMSETZUNG DES ENERGIEBINNENMARKTES BIS 2009

Am 13. Dezember 1995 veröffentlichte die Kommission das Weißbuch „Eine Energiepolitik für die Europäische Union“²⁰ und beschreibt in diesem 45-seitigen Dokument den Weg zur Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft.

Das 1. Energiebinnenmarktpaket 1996/98

Am 19. Dezember 1996 erließen das Europäische Parlament und der Rat die „1. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“²¹, die gemeinsam mit der am 22. Juni 1998 von Europäischem Parlament und Rat erlassenen „1. Gasbinnenmarktrichtlinie“²² das „1. Energiebinnenmarktpaket“ bildete.

Die „1. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ setzte erste Schritte in Richtung Verwirklichung des Binnenmarktes und Liberalisierung des Marktes der Elektrizitätswirtschaft. Sie beschäftige sich mit der Regelung der Verfahren für die Genehmigung neuer Erzeugungsanlagen, stellte fest, dass es für das Übertragungsnetz eine verantwortliche Stelle geben muss, bereitete die Trennung von Erzeugung, Verteilung und Vertrieb im Bereich des Rechnungswesens vor, schuf Regelungen hinsichtlich des Zuganges Dritter zum Netz und sah eine unabhängige Streitschlichtungsstelle vor.

Die Richtlinie wurde in Österreich am 18. August 1998 mit dem „Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz“ (ElWOG) 1998 in nationales Recht umgesetzt.²³

Das 2. Energiebinnenmarktpaket 2003

Mit dem „2. Energiebinnenmarktpaket“ 2003²⁴, dessen beide Richtlinien in der Literatur oft auch als „Beschleunigungsrichtlinien“²⁵ bezeichnet werden, wurde der Prozess der Marktliberalisierung und der Verwirklichung des Energiebinnenmarktes in den Bereichen der Elektrizitätswirtschaft und der Gaswirtschaft beschleunigt fortgesetzt.

Die „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ vom 26. Juni 2003 stellte fest, dass die Haupthindernisse für einen voll funktionsfähigen und wettbewerbsorientierten Binnenmarkt unter anderem mit Netzzugang, Tarifierung und unterschiedlicher Marktöffnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten zusammenhängen. Zur Vollendung des Elektrizitätsbinnenmarkts sei ein nichtdiskriminierender, transparenter Zugang zum Netz zu angemessenen Preisen von größter Bedeutung.

So legte die Richtlinie fest, dass die Mitgliedstaaten ihre Strommärkte für alle Kunden bis 1. Juli 2007 zu öffnen hätten. Es sollte also jedem Kunden zukünftig offenstehen, Elektrizität vom Lieferanten seiner Wahl frei beziehen zu können. Der Betreiber des Netzes, an das der Kunde angeschlossen war, musste dies zulassen. In Österreich wurde dies für den Stromsektor mit 1. Oktober 2001 und für den Gassektor mit 1. Oktober 2002²⁶ bereits davor umgesetzt.

Eine weitere wichtige Neuerung für die Mitgliedstaaten war die Verpflichtung, Regulierungsbehörden einzurichten, die von den Interessen der Elektrizitätswirtschaft vollkommen unabhängig sein mussten und Nichtdiskriminierung, echten Wettbewerb und ein effizientes Funktionieren des Markts sicherzustellen hatten. Mit der Gründung der E-Control durch das Energieliberalisierungsgesetz 2000 wurde auch dieser Punkt in Österreich bereits vor der „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ umgesetzt.

Auch die Auftrennung von zur Gänze vertikal integrierten Unternehmen, also Unternehmen, die sowohl Erzeugung/Import als auch den Netzbetrieb und somit die Verteilung als auch den Handel und Vertrieb durchführten und somit dem Stromkunden gegenüber eine De-facto-Monopolstellung hatten, wurde weiter vorangetrieben. Dieser unter dem Fachbegriff „unbundling“ bekannte Prozess wurde zunächst einmal auf der rechtlichen Ebene durchgeführt²⁷.

Das Selbstverständnis der EU, was die Zuständigkeiten und Kompetenzen in energiepolitischen Fragen betrifft, wird im Punkt 31 der Präambel zur „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ klar zum Ausdruck gebracht: „Da das Ziel der beabsichtigten Maßnahme, nämlich die Schaffung eines voll funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkts, auf dem fairer Wettbewerb herrscht, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.“