Kitabı oku: «Poder Judicial y conflictos políticos. Tomo II. (Chile: 1958-1973)», sayfa 17
Propuestas de reforma agraria y reformas constitucionales
En su mensaje al Congreso el 21 de mayo de 1962, el Presidente Alessandri propuso reformas constitucionales con el fin de limitar las atribuciones del Poder Legislativo para «formular proposiciones de ley o indicaciones en relación con remuneraciones del sector público y del privado», como igualmente en cuestiones previsionales. Quería que las leyes sobre materias esenciales tuvieran un carácter normativo y que el Congreso pudiera delegar, por referencia constitucional explícita, sus facultades legislativas en el Presidente de la República, tratándose de asuntos que requirieran urgencia o soluciones de conjunto. El Presidente quería legitimar constitucionalmente la práctica extra-constitucional de delegar facultades legislativas al Ejecutivo.
El senador Eduardo Frei M. (PDC) analizó el discurso expresando que «su Excelencia declara “anacrónico nuestro sistema constitucional”. Efectivamente lo es y requiere una reforma. Necesitan reformar el Ejecutivo y la Administración; el Parlamento y sus funciones; la Justicia, que es cara y lenta y que ahora está reclutando jueces mal pagados, los cuales generarán mañana nuestras cortes. Se requiere, asimismo, ampliar la base electoral sobre la cual se generan los poderes públicos y mejorar el sistema docente. Y, sobre todo, es anacrónico nuestro sistema económico y social»555. Las reformas que propuso Frei constituían un cambio profundo al régimen político y económico. Alessandri buscaba ampliar las facultades constitucionales del Ejecutivo, aminorando el Poder Legislativo en nombre de evitar la politiquería y hacer al Estado más eficiente –pero no ampliar la participación política popular, ni transformar el régimen político-económico.
El gobierno deseaba evitar la legislación parlamentaria sobre la reforma agraria mediante la fórmula de una nueva concesión de facultades extraordinarias (en palabras del mensaje al Congreso, «una ley normativa»), para dictar decretos con fuerza de ley que normaran los cambios en la estructura agraria del país556. El proyecto de ley pretendía que el gobierno usara las facultades delegadas para hacer «una democrática y progresiva reforma agraria, que permita la implantación de nuevos sistemas de propiedad, tenencia y explotación de la tierra y que, en definitiva, conduzca a conseguir que ésta cumpla plenamente la función social que le corresponde»557. En marzo, el Presidente Alessandri había enviado al Senado una propuesta de reforma constitucional, haciendo posible el pago a plazo de predios expropiados por estar «abandonados o notoriamente mal explotados», manteniendo el requerimiento de «pago previo de la indemnización» para otras propiedades agrícolas que se expropiaran558.
Al pedir la concesión de facultades se provocó otro debate sobre la constitucionalidad y eficacia política de esta medida. Se volvió a la historia y orígenes de la Constitución de 1925 y la doctrina sobre delegación de poderes en los tratados constitucionales más citados. El senador Hermes Ahumada (PR) comentó: «Muy diferente era la opinión
–como ya se ha dicho aquí, en el Senado– del diputado don Jorge Alessandri, cuando, en el año 1927, expresaba que la delegación de las facultades era el suicidio del Congreso y que no podía efectuarse ni sentarse un precedente fatal»559. El senador radical se oponía a las facultades extraordinarias, si antes no se aprobara una reforma constitucional, a pesar de que el Partido Radical colaboraba con el gobierno:
Recientemente, cuando en el año 1959 se concedieron al Presidente de la República facultades administrativas en virtud de la Ley 13.305, el Congreso Nacional, durante seis meses, casi no tuvo asuntos en tabla que tratar y únicamente se reunía para escuchar a los señores congresales en la hora de las lamentaciones, como yo, jocosamente, llamo a la de incidentes.
(…) De la historia fidedigna del establecimiento de nuestra Constitución Política derivan, en primer lugar, antecedentes que prueban que nuestra Carta Fundamental no considera la delegación de facultades.
(…) si algún peligro hay para la democracia representativa que nosotros ejercemos en conformidad con la Constitución Política del Estado, el mayor peligro para ella deriva de pretender, por una vía inconstitucional, llegar al establecimiento de una reforma de las características, de la amplitud y de la trascendencia de la reforma agraria. Estimo que la democracia representativa reside, fundamentalmente, en el Parlamento; y sus funciones deliberativas, legislativas y fiscalizadoras preservan y aumentan el contenido de libertad y bienestar que ofrece la democracia.
(…) ¿Por qué no reformamos la Carta Fundamental? Esa es la terapéutica, el remedio que el Ejecutivo mande un proyecto de reforma de la Constitución Política. Estudiemos tal reforma, pero no pretendamos, por la vía del subterfugio, hablando de «leyes normativas», cometer un atropello a la Constitución Política560.
Reconociendo que, en la práctica, se venían delegando facultades especiales o extraordinarias al Poder Ejecutivo durante más de 30 años, el diputado Renán Fuentealba (PDC) insistió en que «dentro de nuestro texto constitucional no es posible admitir que pueda ser reformado por la vía de la costumbre, por cuanto la propia Carta Fundamental establece el procedimiento que debe seguirse rigurosamente para llevar a la práctica cualquier reforma de este carácter (…) nosotros partimos de la base que es previo realizar una reforma constitucional y nuestro proyecto de reforma agraria [a diferencia del proyecto del gobierno] implica o presupone la existencia de una reforma constitucional previa»561.
Fuentealba no sólo objetó la delegación de facultades extraordinarias; expuso además los inconvenientes de una reforma agraria que se ajustara a los procedimientos del Código Civil, porque «desde el más pobre hasta el más rico [sabe] que un juicio que supone todas estas instancias, primera instancia, segunda instancia y casación, un juicio de esta naturaleza, no puede demorar menos de dos años y medio o tres años». Es decir, según Fuentealba el derecho de propiedad estipulado en la Constitución de 1925 y su protección en los tribunales impedía una reforma agraria de verdad. Caracterizó el proyecto de reforma agraria del gobierno de «mascarada», con «la intención de presentarse ante un país extranjero [Estados Unidos] con algo semejante a una reforma agraria, con el propósito de obtener los dólares suficientes para financiar el déficit fiscal y hacer frente en parte al inmenso descalabro económico en que se encuentra el país, problemas que son producto de una política económica errada, ineficaz y perjudicial para el pueblo de Chile»562.
Negadas las facultades especiales para implementar una reforma agraria mediante decretos con fuerza de ley, a fines de julio se debatía en el Congreso un proyecto de ley sobre reforma agraria. El proyecto tenía al menos 30 artículos (de 61) que delegaban facultades al Ejecutivo563. Fue aprobado en el Senado (22 afirmativos, 11 negativos y 1 pareo) a fines de julio de 1962564. Volvió en octubre a la Cámara de Diputados para considerar los vetos del Ejecutivo, aclarando el procedimiento para dictar varios de los decretos sobre los planes agrícolas y la operatividad de la burocracia agropecuaria creada por la ley, estableciendo, entre otros puntos, la exclusión en el Consejo de la CORA de la Federación Nacional de Campesinos e Indígenas565. En varios de sus artículos el proyecto se refirió a los procedimientos y la jurisdicción del Poder Judicial respecto a la propiedad privada.
Según la legislación aprobada, el Presidente de la República podría dictar normas que permitieran el saneamiento del dominio de la pequeña propiedad agrícola en todo el territorio de la República o en determinadas regiones o provincias, señalando tanto el procedimiento administrativo y judicial como la competencia judicial, las condiciones, requisitos, beneficios, obligaciones, prohibiciones y limitaciones que correspondieran. Podría asimismo, en relación a la pequeña propiedad agrícola, dictar disposiciones sobre liquidación de comunidades, adjudicaciones de dichos predios, forma de pago, hipotecas, embargos, indivisión, prescripción, privilegio de pobreza para las actuales transacciones judiciales y extrajudiciales, y sistemas de pago en dinero de derechos de terceros que éstos obtuvieren en contra de los poseedores inscritos de acuerdo a los procedimientos sobre saneamiento de títulos del pequeño propietario.
Ley 15.020 de reforma agraria y la reforma constitucional
Al inicio del gobierno de Jorge Alessandri no estaba en la agenda gubernamental llevar a cabo una reforma agraria. De hecho, en octubre de 1958 Jorge Saelzer pronunció un discurso en representación de la Sociedad Agrícola del Sur, expresando que «(…) creemos que una subdivisión forzada de la tierra, a través de reformas agrarias de tipo demagógico, sería la ruina del país»566. Asumió el mismo día como ministro de Agricultura.
Después de más de tres años, el contexto político internacional e interno hacía inviable la resistencia sin más a una reforma agraria. La amenaza de la Revolución Cubana, las presiones del gobierno del Presidente John Kennedy, la Alianza para el Progreso que promovía la reforma agraria como contrapunto a la insurrección violenta (Revolución Cubana), las iniciativas de sectores de la Iglesia Católica y las movilizaciones campesinas e indígenas apoyadas por partidos de izquierda y la Democracia Cristiana confluyeron para que el gobierno propusiera al Congreso en mayo de 1962 una ley de reforma agraria567. A fines del mes se inició la Copa Mundial de Fútbol que ocuparía la atención del país, ya que por primera vez se transmitía por televisión, extendiéndose hasta el 17 de junio.
La competencia entre los dos partidos más importantes, la Democracia Cristiana y el Partido Radical (que había entrado al gobierno en agosto de 1961 con miras a la elección presidencial de 1964), y la posibilidad de una victoria del FRAP, dieron lugar a presiones fuertes para que el gobierno promoviera cambios en la agricultura. Aun así, con 53,2% de los votos en las elecciones parlamentarias de 1961, no era impensable que la coalición de derecha, incluyendo a los radicales, pudiera conquistar la Presidencia con un candidato del Partido Radical en 1964.
Durante 1961 y casi hasta finales de 1962 hubo intensos debates internos e inter-partidarios sobre el contenido de una ley de reforma agraria y los tipos de propiedades que podrían estar sujetos a expropiación. A ello se sumaron los debates sobre una reforma constitucional que hiciera posible el pago diferido (al inicio un pago al contado y luego bonos, por lo menos durante 10 años) en el caso de propiedades abandonadas o que estuvieran notoriamente mal explotadas y por debajo de los niveles adecuados de productividad, en relación con las condiciones económicas predominantes en la región para tierras de análogas posibilidades. El Presidente Alessandri usaba el controvertido veto aditivo (agregando material a la legislación aprobada por el Congreso), complicando aún más los debates legislativos que permitieran por fin aprobar una ley que firmaría el Presidente en noviembre de 1962568.
El FRAP y la Democracia Cristiana criticaban las limitaciones de la ley propuesta por el gobierno. El secretario general del Partido Comunista, senador Luis Corvalán, en dos discursos pronunciados en las sesiones de los días 24 y 26 de julio, fijó la posición del partido frente a este proyecto, denunciando su carácter demagógico y reaccionario569. Corvalán sostuvo que «una verdadera reforma agraria» debía considerar los tres tipos de propiedad que pasó a explicar:
Primero: creación de un número determinado de granjas estatales bajo la administración de los propios obreros y técnicos. Dentro de ellas los trabajadores conquistan una plena libertad y dejan de entregar la plusvalía al patrón.
Segundo: establecimiento de un determinado número de haciendas, cuyas tierras se entreguen a los trabajadores del fundo expropiado, para que las exploten colectivamente en forma de cooperativas o de granjas.
Tercero: propiedad individual más o menos de acuerdo con el concepto de Unidad Económica del proyecto en debate. Promover, al mismo tiempo, el cooperativismo entre estos propietarios. Sólo así es posible que los trabajadores del campo pasen a ser dueños de la tierra; que pueda resolverse el problema de la producción; y que pueda elevarse la condición y el nivel de vida del campesinado570.
La propuesta de Corvalán anticipaba los elementos que se incorporarían una década después en la política agraria de la Unidad Popular. Corvalán criticaba el alto costo de la reforma propuesta por el gobierno y el hecho que «las expropiaciones serán indemnizadas de conformidad con los avalúos comerciales y no con los avalúos fiscales, lo que, francamente dicho, nos parece un escándalo porque el Fisco asigna un valor determinado a los fundos para los efectos de que los latifundistas paguen sus contribuciones y les da otro valor más alto para los efectos de pagarlos cuando los expropia». Esto produjo aún más escándalo, dado que los terratenientes habían evitado pagar los impuestos desde siempre. En resumen, según Corvalán: «La inspiración del proyecto es entonces, como dije al comienzo, foránea, y los objetivos perseguidos, como también lo afirmé al principio, son oscuros. (…) tratan de impedir que en algún otro país de América Latina se produzcan cambios tan grandes, como los que han ocurrido en Cuba, y en el caso nuestro se trata de evitar la victoria del Frente de Acción Popular y del movimiento popular chileno en las próximas elecciones presidenciales»571.
Los comunistas votarían en contra del proyecto por «tener el convencimiento más íntimo de que éste no es un proyecto de reforma agraria»572. En casi los mismos términos Clodomiro Almeyda (PS) criticó el proyecto, caracterizándolo como un «gran fraude», mientras la Democracia Cristiana vio en ello un mero «plan avanzado de colonización» y no de reforma agraria integral573. Según la revista Topaze, la nueva ley de reforma agraria era darle al pueblo un «elefante blanco» y aceptar «gato por liebre».
Revista Topaze, N° 1551, 13 de julio de 1962. Portada.
Revista Topaze, N° 1554, 3 de agosto de 1962. Portada.
Revista Topaze, N° 1554, 3 de agosto de 1962, p. 9.
Aunque esta ley (15.020) recibiría muchas críticas políticas y técnicas desde 1962 hasta 1967 (y hasta el presente en los escritos académicos), y sería calificada como «ley de macetero» por tener objetivos reaccionarios y no atacar al latifundio, representó un hito importante en la historia agraria y política del país574. A pesar de las objeciones constitucionales formuladas en los debates legislativos y la meta limitada de instalar 5000 nuevos propietarios por año, la ley incluyó numerosas facultades extraordinarias (delegación de facultades por el Congreso al Ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley para implementarla). Un aspecto de suma importancia fue el establecimiento de obligaciones que limitaban el ejercicio del derecho de propiedad, estipulando (Art. 1) que «el ejercicio del derecho de propiedad sobre un predio rústico está sometido a las limitaciones que exijan el mantenimiento y progreso del orden social. Estará sujeto, especialmente, a las limitaciones que exija el desarrollo económico nacional: que todo propietario agrícola está obligado a cultivar la tierra, aumentar su productividad y fertilidad, a conservar los demás recursos naturales y a efectuar las inversiones necesarias para mejorar su explotación o aprovechamiento y las condiciones de vida de los que en ella trabajen, de acuerdo con los avances de la técnica»575.
La ley estableció la base institucional para un rol muy amplio del Estado en el sector rural: (Art. 11) «Transfórmese la Caja de Colonización Agrícola en Corporación de la Reforma Agraria. Dicha Corporación tendrá el carácter de persona jurídica de derecho público, empresa autónoma del Estado de duración indefinida, con patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir, ejercer derechos y contraer obligaciones. (…). Sus funciones serán las siguientes: promover y efectuar la división de predios rústicos, de acuerdo con las necesidades económicas del país y de cada región; reagrupar minifundios; formar villorrios agrícolas y centros de huertos familiares; crear centros especiales de producción agropecuaria; promover y efectuar la colonización de nuevas tierras; proporcionar a sus parceleros y asignatarios, y a las cooperativas formadas por ella, el crédito y la asistencia indispensable a los fines de la explotación, por el tiempo necesario para asegurar su buen resultado, y las demás que señalen las leyes. No sería aplicable lo dispuesto en los artículos 15° al 27° a las tierras indígenas sometidas a la ley N° 14.511, cuyas disposiciones se mantendrán en pleno vigor». Es decir, la definición de «utilidad pública», los tipos de propiedades «expropiables» (art. 15) y el nuevo sistema de tribunales agrarios no se aplicarían a la tierra indígena, sino la Ley 14.511. Sin embargo, la ley se refirió a la situación de grupos de aborígenes: «la Corporación podrá formar colonias especiales con Araucanos en condiciones concordantes con su idiosincrasia y costumbres, iniciándose así el primer ensayo científico de colonización con aborígenes practicado en el Continente Americano, como ser bonificaciones de semillas, abonos, etc., etc.»576.
La ley autorizó también la adquisición de predios rústicos para su racional división o para ser explotados por cooperativas. Además se creó el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), cuyas funciones serían amplias y sus servicios se extenderían al pueblo mapuche.
El gobierno de Alessandri no ejerció en plenitud las impresionantes atribuciones delegadas al Ejecutivo para implementar la reforma agraria entre noviembre de 1962 y noviembre de 1964. Incluso, hasta febrero de 1964 no se aplicó la expropiación, «en espera de la dictación del Decreto Supremo correspondiente que reglamente la forma en que debe procederse en estos casos»577. Hasta esa fecha se habían adquirido terrenos a particulares y se habían repartido tierras fiscales. Se informó que el número total de hectáreas entregadas a los campesinos fue: a) Proyecto Indígena, Cautín 16.068,80 hás.; b) Colonia Alfalfares, Coquimbo 732,75 hás.; c) Colonia Colicheu, Concepción, 2.430,50 hás.; d) Colonia Lipingue, Valdivia, 8.584,00 hás., por un total de 27.816 hás.578.
No obstante la reducida repartición de tierra y la autolimitación de usar la facultad de expropiar (versus comprar) propiedades agrícolas, la Ley 15.020 cambió fundamentalmente las bases jurídicas de la propiedad agraria en Chile. Para hacer efectiva la ley se requería además una reforma constitucional, permitiendo el pago de las tierras expropiadas a plazo. Tal reforma, muy controvertida, no fue promulgada hasta el 1 de octubre de 1963579. Por su importancia futura, y por la responsabilidad que asignaba al Poder Judicial, vale la pena reproducirla en su integridad.
Ley 15.295: reformas al derecho de propiedad y a la expropiación por utilidad pública
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Artículo único.
Introdúcense las siguientes modificaciones en el N° 10 del artículo 10° de la Constitución Política del Estado:
a) Agrégase en el inciso 2° la siguiente frase final: El Juez podrá autorizar la toma de posesión material del bien expropiado, después de dictada la sentencia de primera instancia, cuando se trate de expropiaciones para obras públicas de urgente realización o de predios rústicos, y siempre que sólo se hubiere reclamado del monto de la indemnización y se dé previamente al dueño el total o la parte de ella a que se refiere el inciso siguiente, ordenadas en dicha sentencia.
b) Intercálanse a continuación del inciso 2° los siguientes nuevos: Sin embargo, si con el objeto de propender a la conveniente división de la propiedad rústica se expropiare, por causas de utilidad pública, predios rústicos abandonados, o que estén manifiestamente mal explotados y por debajo de las condiciones normales predominantes en la región para tierras de análogas posibilidades, deberá darse previamente al propietario el diez por ciento de la indemnización y el saldo en cuotas anuales iguales dentro de un plazo que no exceda de quince años, con el interés que fijará la ley.
Esta forma de indemnización sólo podrá utilizarse en conformidad a la ley que permita reclamar de la expropiación ante un Tribunal Especial, cuya decisión sea apelable ante la Corte de Apelaciones respectiva, y que establezca un sistema de reajuste anual del saldo de la indemnización, con el objeto de mantener su valor. No podrán iniciarse ni efectuarse nuevas expropiaciones indemnizables a plazo si existe retardo en el pago de los créditos provenientes de anteriores expropiaciones realizadas en conformidad al inciso anterior.
En la Ley de Presupuesto se entenderá siempre consultado el ítem necesario para el servicio de dichos créditos, y sus cuotas vencidas servirán para extinguir toda clase de obligaciones a favor del Fisco. La Tesorería General de la República pagará las cuotas vencidas más reajuste e intereses contra la presentación del título correspondiente.
La Ley 15.295 requería para su implementación de medidas legislativas complementarias que reglamentaran la expropiación de predios con pago diferido. Dicha legislación seguía tramitándose hacia fines de agosto de 1964580.
