Kitabı oku: «El cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos»

Capítulo I

La etapa de supervisión de cumplimiento de sentencias en la Corte Interamericana de Derechos Humanos

El presente capítulo busca describir la etapa de supervisión de cumplimiento como una nota característica del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos1. Para ello, primero, se establecen las bases convencionales, reglamentarias y jurisprudenciales de la supervisión y cumplimiento. En segundo lugar, teniendo en cuenta la relación directa entre la supervisión de cumplimiento y las formas de reparación ordenadas por la Corte IDH, se ahonda en el concepto de reparación integral, así como describimos la tipología de las medidas de reparación y sus características. Una a una, se desarrollan las medidas de reparación con el fin de comprender la complejidad y diversidad de acciones que deben emprender los estados a la hora de ejecutar las sentencias y, por su lado, el Tribunal debe supervisar. En seguida, se describen las competencias y mecanismos de supervisión de cumplimiento de la Corte IDH. Finalmente, se cuestionará la validez del proceso de supervisión de cumplimiento, centrándose en las principales críticas a esta facultad de la Corte IDH.

1. BASES CONVENCIONALES, ESTATUTARIAS Y REGLAMENTARIAS

Tal como señala Dulitzky resulta fundamental el papel de los órganos internos para la implementación del derecho internacional, siendo este aspecto el “más vulnerable y débil del derecho internacional”2. Al parecer entendiendo esta lógica la Corte Interamericana asumió por sí misma la tarea de observar la implementación de sus decisiones, desarrollando un procedimiento denominado “de Supervisión de cumplimiento de Sentencias”. Si bien este procedimiento no tiene bases convencionales expresas, sí reglamentarias y jurisprudenciales. La Corte ha considerado su competencia deriva de las siguientes normas3: de la Convención Americana4, los artículos 33, 625 y 656; del Estatuto de la Corte IDH, el artículo 307, y del Reglamento8 de la Corte IDH, el artículo 699.

Como vemos, los artículos 33 y 62 de la Convención facultan a la Corte IDH de conocer de “todo asunto” relacionado al cumplimiento del propio instrumento. Especifica la Convención que la Corte es la intérprete de este instrumento y está facultada para aplicar las disposiciones contenidas en este. Estos artículos establecen la competencia de manera general, sin especificar facultades de supervisión de cumplimiento de manera expresa. Por su parte, los artículos 65 de la Convención y 30 del Estatuto, que serán discutidos más adelante, consagra la obligación del Tribunal de presentar ante la Asamblea General de la OEA en su informe de labores los casos en que un Estado no haya cumplido con la sentencia. De manera expresa dichas disposiciones tampoco establecen que sea la Corte quien realice las actividades de supervisión de cumplimiento, pero han sido el sustento legal, como veremos más adelante, para consolidar esta competencia. Por su parte, el artículo 69 del Reglamento de la Corte sí trata expresamente la supervisión de cumplimiento al determinar las actividades que puede realizar la Corte en esta etapa, así como las obligaciones que tienen los estados en el marco de esta. Si bien no establece un procedimiento en el sentido formal, sí es más específico al, por ejemplo, incluye el deber de los estados de presentar informes periódicamente, así como el de las víctimas y de la Comisión de presentar sus observaciones a los mismos.

2. BASES JURISPRUDENCIALES: EL PRECEDENTE SOBRE LA COMPETENCIA PARA SUPERVISAR EL CUMPLIMIENTO EN EL CASO BAENA RICARDO VS. PANAMÁ

Tal como señalamos, el proceso de supervisión de cumplimiento no se encuentra expresamente regulado en la Convención, ni en el Estatuto. El primer reglamento que incluye el procedimiento de supervisión de cumplimiento data del año 200010, cuyo articulado es similar al vigente. Sin embargo, en la práctica la Corte IDH venía realizando este procedimiento desde su primera sentencia en el caso Velásquez Rodríguez de 1988 sin mayores problemas. No obstante, en el 2002 se planteó una controversia en la etapa de supervisión de cumplimiento del caso Baena Ricardo Vs. Panamá. El caso tiene que ver con el despido arbitrario de 270 empleados públicos, así como a la falta de un debido proceso que ampare sus reclamos. La Corte había dictado una Sentencia en este caso el 2 de febrero de 200111 en el que ordenó diversas medidas de reparación. En el marco de la implementación de estas medidas la Corte recibió diversas objeciones por parte del Estado sobre la facultad de supervisar el cumplimiento. Entre otras cosas, Panamá consideró que12:

– Esta etapa es “post-adjudicativa”.

– No tiene sustento legal, ni un procedimiento claro.

– Ningún otro tribunal internacional realiza la supervisión de sus decisiones.

– Escapa del principio de la compétence de la compétence, porque no se puede modificar decisiones con carácter de cosa juzgada.

– Es una práctica “muy joven” (a la fecha únicamente contaba la Corte con 14 años desde la emisión de su primera sentencia).

Es decir, el Estado cuestionó la competencia del Tribunal para realizar la supervisión de cumplimiento de sus Sentencias en todos los casos. Éstas junto con otras críticas serán valoradas en el apartado titulado “Cuestionando la validez jurídica de la supervisión de cumplimiento de Sentencias”. No obstante, el precedente Baena Ricardo resulta pertinente para entender el sustento jurídico que, de manera pretoriana, estableció la Corte para el procedimiento de supervisión de cumplimiento, para definir el alcance del principio compétence de la compétence/Kompetenz-Kompetenz, así como la relación con la Asamblea General de la OEA y el procedimiento propiamente dicho de supervisión de cumplimiento. Quisiera destacar los puntos pertinentes de esta Sentencia en este sentido para luego ahondar más en el procedimiento y las prácticas concretas de supervisión con mayor detalle.

2.1. Vinculación de la supervisión de cumplimiento con determinadas obligaciones estatales

Al momento de responder a los cuestionamientos, la Corte consideró que la supervisión de cumplimiento tiene una relación directa con tres obligaciones estatales muy relevantes en el derecho internacional de los derechos humanos.

– Pacta sunt servanda. La primera obligación deriva del principio del derecho denominado pacta sunt servanda. Es decir, que los Estados deben cumplir con sus obligaciones de buena fe, tal como se encuentra dispuesto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 196913. Este principio señala que los Estados no pueden alegar razones de orden interno para ignorar sus obligaciones internacionales14.

– Obligación de reparar. La Corte considera que también está ligada la supervisión de cumplimiento a la obligación de reparar, que encuentra sustento a el artículo 63 de la Convención Americana15 y no puede ser modificada, en cuanto es regulada por el propio derecho internacional en todos sus aspectos, es decir, en tanto a su “alcance, naturaleza, modalidades y determinación de los beneficiarios”16. Más aún considera que el propio artículo 63 otorga a la propia Corte “un amplio margen de discreción judicial para determinar las medidas que permitan reparar las consecuencias de la violación”17.

– Effet utile. Vincula también la Corte la supervisión de cumplimiento al principio del efecto útil de los tratados. Principio del derecho internacional que señala que “los Estados Partes en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las obligaciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos”. La Corte entiende que este principio no sólo se aplica a las normas sustantivas, sino también procesales. Este punto es sustancial porque le ha permitido al Tribunal regular un procedimiento y establecer prácticas procesales concretas que serán detalladas más adelante.

2.2. El alcance del principio competénce de la compétence/Kompetenz-Kompetenz

Conforme el artículo 62.3 de la Convención Americana “la Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido”18 (énfasis agregado). A su vez, el Tribunal ha entendido que luego de realizada la declaración de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte en los términos del artículo 62.1 y 62.219, los Estados deben aceptar el “derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción”20. Cualquier acto con posterioridad debe ser considerado por la propia Corte para evaluar si recae sobre su competencia ya que ésta es “maestra de su jurisdicción”.

Cabe destacar que la Corte IDH tuvo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, que ha indicado que el principio de compétence de la compétence es un componente necesario para la función judicial y no necesita estar expresamente establecido en los documentos constitutivos”21.

Resulta también pertinente lo señalado por la Corte IDH en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú de 1999, en el cual la Corte IDH se enfrentó al “retiro” por parte de Perú de la competencia del Tribunal22. En lo relevante al principio de compétence de la compétence, la Corte IDH determinó que:

– Se debe interpretar el principio siempre en consonancia con el objeto y fin de la Convención Americana. Por tanto, es inadmisible que éste se subordine a “restricciones súbitamente agregadas por los Estados demandados”23.

– La cláusula de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte es una cláusula pétrea, por lo que no admite limitaciones.

2.3. Vinculación con el derecho al acceso a la justicia y “extensión” de la función jurisdiccional del Tribunal

La Corte ha considerado a la supervisión de cumplimiento como parte de su función jurisdiccional. Para el Tribunal “sostener lo contrario significaría afirmar que las sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y no efectivas”24. La Corte llega al punto de considerar que “se estaría atentando contra la raison d’être de la operación del Tribunal”25. De esta manera, la Corte supone que la ejecución de sus reparaciones es la materialización de la justicia, que está vinculada estrechamente con los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana26.

3. EL ARTÍCULO 65 Y LAS DIFERENCIAS CON EL SISTEMA EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

La Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra en su artículo 65 que, la Corte, en su informe anual a la OEA, “[d]e manera especial y con las recomendaciones pertinentes, señale los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos”27. Igualmente, el artículo 30 del Reglamento de la Corte señala esta obligación de informar a la Asamblea General.

Esta disposición ha llevado a la Corte a entender que “los Estados Parte de la Convención Americana han dispuesto un sistema de garantía colectiva”28. Es decir, permitir que se realice algún tipo presión ya sea política o diplomática por parte de los órganos de la OEA con el fin de impulsar el cumplimiento de las sentencias.

Sin embargo, a pesar de que la Corte ha informado de esos incumplimientos a la Asamblea General de la OEA de manera constante y le ha solicitado que, conforme a su labor de proteger el efecto útil de la Convención Americana, inste a los correspondientes Estados a cumplir, a la fecha no se ha obtenido un involucramiento de los órganos políticos de la OEA en asegurar tal garantía colectiva o, por lo menos, realizar un pronunciamiento al respecto. Ni la Asamblea General de la OEA, el Consejo Permanente, o, incluso, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos han adoptado resoluciones cuando la Corte ha puesto en su conocimiento que un Estado ha incumplido sus decisiones29.

Esta problemática ha sido abordada ampliamente por Augusto Cançado Trindade durante su época como Presidente de la Corte IDH (1999-2004), quien propuso la creación de un mecanismo de pronunciamiento obligatorio de los órganos políticos de la OEA en relación a los referidos incumplimientos, de manera tal que se haga efectiva la garantía colectiva30. Esta propuesta nunca tuvo eco en la OEA.

A este respecto, es preciso recordar que nuestro sistema regional de protección de derechos humanos es distinto al sistema europeo y africano, ya que en ambos la supervisión de cumplimiento se realiza por órganos políticos31. En lo que toca al sistema europeo, la supervisión la realiza el Comité de Ministros del Consejo de Europa, que es asistido por el Departamento de Ejecución de Decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos32.

En el caso africano, según el Protocolo que establece la Corte Africana, dicho Tribunal debe presentar a cada sesión ordinaria de la Asamblea un informe sobre su trabajo durante el año anterior. El informe especificará, en particular, los casos en que un Estado no ha cumplido con la sentencia del Tribunal. Hasta ahí la redacción de la norma es similar a la Convención Americana. Sin embargo, el Protocolo establece que al Consejo Ejecutivo de la Unión Africana como el órgano encargado de “monitorear […] la ejecución [de la sentencia] en nombre de la Asamblea”33.

4. EL CONCEPTO DE REPARACIÓN INTEGRAL

Para poder comprender la complejidad del procedimiento de supervisión de cumplimiento de sentencias es preciso recurrir al concepto de reparación integral. En virtud de éste, la Corte ha ampliado el catálogo de medidas de reparación que otorga, permitiéndose que una sentencia contenga un promedio de 8 medidas, que van desde otorgar indemnizaciones, hasta erigir monumentos en memoria de las víctimas o brindar atención médica a sobrevivientes.

El artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos otorga a la Corte Interamericana la facultad de ordenar que se garantice a la víctima el derecho violado, así como de ordenar medidas de reparación que abarquen tanto indemnizaciones compensatorias como otras medidas adicionales. Para el Tribunal toda violación a una obligación internacional, que significa un daño, conlleva una reparación34. El sustento además de convencional se encuentra en el hecho que estamos ante una “norma consuetudinaria de derecho internacional que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de un Estado”35. Además, este Tribunal ha establecido que las reparaciones deben tener un nexo causal con los hechos del caso, las violaciones declaradas, los daños acreditados, así como con las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos36.

Igualmente, al momento de identificar cómo abordará la determinación de las reparaciones que corresponden en un caso en concreto, la Corte analizará las pretensiones tanto de los representantes de las víctimas y la Comisión Interamericana y las contrastará con lo señalado por el Estado a la luz de la Convención37.

La Corte se ha caracterizado por ser un tribunal internacional pionero respecto de las medidas de reparación que ha ordenado a los Estados responsables de las violaciones a los derechos humanos. En particular, debido al concepto de reparación integral38, que toma muy en cuenta las necesidades de las víctimas y también tiene en consideración aquellos aspectos estructurales o normativos que provocaron la violación y requieren ser modificados por el Estado para evitar la repetición del mismo tipo de violaciones39. A su vez, se trata de diversas medidas que no sólo inciden en los aspectos patrimoniales de justicia redistributiva, sino que tienen un enfoque más comprensivo. Por tanto, no estamos hablando únicamente de ordenar indemnizaciones pecuniarias, sino que ha habido un énfasis en las medidas que atienden las dimensiones de restitución, rehabilitación, satisfacción, garantías de no repetición de las violaciones y a la obligación de investigar las violaciones40.