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Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 25, literal b, reconoce que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los derechos y oportunidades a votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Entre las distinciones indebidas previstas por el artículo 2 tenemos la raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, pues es obligación de los Estados reconocer derechos a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción.
Igualmente, en el plano regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 23, numeral 1 literal b, declara que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.
La universalización del sufragio debe ser entendido en realidad como un proceso de integración política en virtud del cual los Estados deben reconocer a otros sujetos colectivos como miembros de la comunidad, con derecho participar en los asuntos públicos, como veremos más adelante.
4. LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO Y LA POLÍTICA: LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL
Una de las primeras y más grandes expresiones de la conjunción entre el derecho y la política en las Constituciones y el Estado constitucional es el reconocimiento y regulación jurídico-constitucional de los derechos de participación política, lo que produce una intersección entre el principio de constitucionalidad y el democrático para someter el poder político a los principios, valores y reglas constitucionales; entre los que tenemos el respeto de la dignidad humana y la proscripción de la arbitrariedad tanto en el acceso como en el ejercicio del poder.
Precisamente, la Constitución política que tiene por objeto limitar el ejercicio del poder del Estado y proteger los derechos y libertades ciudadanas, contiene los principios y reglas jurídicas que presiden el goce de los derechos políticos, así como las garantías que el Estado debe ofrecer para que las elecciones y sus resultados sean expresión auténtica de la voluntad popular libremente expresada en las urnas.
De esta manera, la única y exclusiva forma de acceder a los cargos públicos que ejercen el poder político en el Estado democrático constitucional, así como adoptar decisiones directas sobre la vida política de la Nación, es a través de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, mediante los derechos de elección: a elegir y a ser elegidos, de referéndum, de iniciativa legislativa, de remoción o revocación de autoridades, rendición de cuentas y otras formas participativas, conforme a las requisitos y procedimientos previstos por la ley.
Sin embargo, en la historia política ocurrida en los dos siglos pasados, las dictaduras militares y civiles a través de golpes de estado han tomado el poder y usurpado su ejercicio, derrocando a los gobernantes y representantes elegidos por el pueblo y privando de cualquier valor a la voluntad popular expresada en las elecciones, actuando al margen de los procedimientos democráticos o manipulándolos e interrumpiendo la vigencia del orden constitucional.
Frente a ello, al artículo 45, párrafo primero, de la Constitución Política del Perú declara que el poder del Estado emana del pueblo y quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. El párrafo segundo señala que ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder, porque hacerlo constituye rebelión o sedición.
Por ello, el artículo 46, párrafos primero y tercero, dispone que “nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes”, por lo que son nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas. Cualquier otro procedimiento que burle la participación democrática de los ciudadanos en el acceso y ejercicio del poder político está proscrito constitucionalmente.
El párrafo segundo de dicho artículo reconoce el derecho de resistencia del pueblo, prescribiendo que la población civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional, frente a quienes acceden y ejercen el poder estatal al margen de los procedimientos democráticos.
Las demás disposiciones de la Constitución, que forman el derecho constitucional de la materia, contienen no solo los principios básicos de los derechos políticos y de las elecciones de las autoridades y representantes de los niveles nacional, regional y municipal, sino que a lo largo de todo su articulado definen con cierto detalle algunos temas y aspectos más (García Soriano, 2010, pp. 25-26): condiciones positivas y negativas del sufragio activo y pasivo (arts. 30 y 33), organizaciones políticas: partidos, movimientos y alianzas (art. 35), causas de inelegibilidad (art. 91), prohibición de reelección inmediata (arts. 90-A, 112, 191 y 194), los órganos electorales y sus funciones (176-186), y el sistema electoral (art. 187), en sus puntos relevantes.
También hay lugar a que el legislador, a través de leyes orgánicas y ordinarias, desarrolle las disposiciones constitucionales y regule con mayor detalle y especificidad el derecho electoral aplicable a cada uno de los tipos de derechos políticos, a los órganos, los sistemas y a los procesos electorales en particular.
5. LOS DERECHOS POLÍTICOS Y OTRAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
La Constitución Política ha reunido bajo el nomen iuris de derechos de participación política una diversidad de derechos políticos específicos que no solo se inscriben dentro de la opción preferente de la forma del Estado democrático representativo, sino que abren otras fórmulas la democracia directa y la participativa, así como medios de control ciudadano, como nuevas vías de participación destinadas a involucrar más activamente a los ciudadanos en los asuntos públicos del país.
Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la democracia representativa es determinante en todo el sistema de protección de derechos del que la Convención Americana forma parte, y un principio reafirmado por los Estados americanos en el artículo 3, literales d y f, de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA) (sentencia del caso Castañeda Gutman vs. México, párr. 141).
El artículo 2, numeral 17, de la Constitución reconoce en términos generales el derecho fundamental de toda persona a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, y además menciona específicamente que los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
El artículo 31, primer párrafo, también en términos específicos y enunciativos señala que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas, y también tienen el derecho de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
La Constitución además de la democracia representativa ha incorporado dos fórmulas democráticas: la democracia participativa y la directa, que pretenden materializar la tesis de que el poder reside en el pueblo, y también medios o instrumentos de control ciudadano sobre las autoridades. Agrupando cada derecho político especial en cada una de estas formas según sus rasgos más característicos los clasificaremos en el siguiente capítulo así: los derechos a elegir y ser elegidos en la democracia representativa, el referéndum es propio de la democracia directa, la iniciativa legislativa en la democracia participativa; y la rendición de cuentas y la revocación o remoción de autoridades como medios de control ciudadanos.
Capítulo II
Concepto y clasificación
1. CONCEPTO
La participación política es la más relevante de las distintas llamadas que hace la Constitución a los individuos para intervenir en los diversos ámbitos de convivencia que tienen como miembros de la comunidad (Aguiar de Luque y González Ayala, 1997, p. 649). El artículo 2, numeral 17, de la Constitución reúne estos ámbitos al referirse al derecho fundamental de toda persona a participar en forma individual o asociada primero en la vida política y también económica, social y cultural de la Nación.
La participación política actúa como principio fundante y estructural del Estado democrático constitucional: el principio democrático, que exige reconocer a cada ciudadano los derechos políticos para intervenir en las decisiones públicas. La participación no actúa solo como derecho político, sino como un principio o valor relevante para el funcionamiento democrático de la sociedad y el Estado.
Como derecho se ejerce y concluye con el acto de la elección, más a partir de allí nace como principio o valor que informa plural y democráticamente la posición del representante una vez elegido frente a los actos de poder del gobierno y la mayoría, dado que instrumentaliza el derecho de los ciudadanos a estar representados y por tanto presentes en el proceso político (Caamaño, 1992, p. 138).
Como principio no se limita ni agota en el acto de votar sino que se proyecta durante el período del mandato para el que los representantes han sido elegidos, y articula una relación de representación que empieza allí y se prolonga uniendo a los representantes y los representados, por la que se autoriza o legitima a cada representante a actuar en lugar y en el interés de los representados para construir y formar democráticamente la voluntad estatal y adoptar las decisiones referentes a los asuntos públicos (Presno Linera, 2003, p. 113; Pulido Quecedo, 1992, p. 338; García Roca, 1999, pp. 56-57).
Como derechos políticos que se desprenden de dicho principio, la participación política supone un conjunto de facultades subjetivas de todo ciudadano a través de los cuales interviene en el proceso de adopción de las decisiones políticas de la comunidad referentes a los asuntos públicos, abriendo la composición de los órganos del Estado y la formación de la voluntad de los mismos, a la participación de los ciudadanos por sí mismos o indirectamente mediante la actuación de los representantes libremente elegidos por ellos (Fossas Espadaler, 1993, p. 54; Caamaño, 1992, p. 138).
Si bien se tratan de derechos individuales, los ciudadanos ejercen sus facultades individuales de modo colectivo o asociado conjuntamente con otros ciudadanos, a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, que concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, y en los procesos electorales presentando a los candidatos a ser elegidos a los cargos públicos que pueden ser ellos mismos u otros que cuenten con respaldo popular.
2. FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
El artículo 35, párrafo primero, de la Constitución señala que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como los partidos políticos, movimientos o alianzas, y tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular.
Si bien la voluntad popular es el resultado de los votos individuales de los ciudadanos, ésta no se produce unitariamente ni de modo espontáneo pues hay una variedad de opiniones en la sociedad, a veces antagónicas, propias del pluralismo político, que resulta necesario encauzar y articular a través de ciertos medios que contribuyan a reducir dicha complejidad y a formar una sola voluntad más clara.
Precisamente, una de las formas para solucionar ello está en la función que cumplen los partidos políticos en el sistema democrático, no excluyente de otros medios. Los partidos políticos al expresar el pluralismo político concurren en la formación y manifestación de la voluntad popular y actúan como instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos (Aragón Reyes, 2016, p. 21), como señala el artículo 1 de la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas (LOP).
Para que en los procesos electorales el pueblo elija a los gobernantes y representantes políticos, se requiere que la ciudadanía se organice en ciertas entidades según sus afinidades: ideas, propuestas y liderazgos, y que estas organizaciones “principalmente los partidos” sometan a sus candidatos a la voluntad popular, en una competencia libre e igualitaria con otros grupos políticos (Bareiro y Soto, 2007, p. 606).
La Constitución en el párrafo segundo del artículo 35 encarga al legislador aprobar normas que aseguren el funcionamiento democrático de los partidos políticos; para cuyo efecto, los artículos 21 y 23 de la LOP, modificada por la Ley N° 30998 en el marco de la reforma política y electoral, sujetan las candidaturas a presidente de la República, congresistas, gobernadores regionales y alcaldes a los resultados democráticos provenientes de las elecciones primarias.
Según esta reforma, la modalidad incorporada para llevarla a cabo es de elecciones primarias, simultáneas, abiertas para todos los ciudadanos afiliados o no a una organización política, y que deben emitir voto obligatorio (PASO); sin embargo, lamentablemente, en el contexto de la emergencia sanitaria del coronavirus Covid-19, su aplicación ha sido retrasada mediante la Ley N° 31028, que dispuso que no rigen para las próximas elecciones generales del 2021 para presidente de la República y congresistas, cuando deben aplicarse inmediatamente, y reactivarán su vigencia a partir de las elecciones regionales y municipales del 2022.
Y, además, el artículo 14 de la LOP contempla la declaración de ilegalidad y cancelación de una organización política cuyas actividades sean contrarias a los principios democráticos, como cuando vulneren sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales o apoyen la acción de organizaciones que practiquen el terrorismo o el narcotráfico.
Así también no procede legal ni constitucionalmente la inscripción de organizaciones políticas que postulen como parte de su doctrina el marxismo-leninismo-maoísmo-pensamiento gonzalo, que inspiró los actos de violencia, terrorismo y delitos de lesa humanidad llevados a cabo por el Partido Comunista del Perú – Sendero Luminoso, por ser contrarias a los principios democráticos reconocidos por las normas de la Constitución y de la LOP (Blancas, 2016, pp. 256-258).
3. CLASIFICACIÓN
3.1. Participación política
En referencia al derecho fundamental a participar en la vida política de la Nación, el artículo 2, numeral 17, de la Constitución reconoce que los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
Y el artículo 31, párrafo primero, señala que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas, y también tienen el derecho de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes.
El párrafo segundo del mismo artículo agrega que los vecinos tienen el derecho y deber de participar en el gobierno municipal de su jurisdicción, y que la ley regula los mecanismos directos e indirectos para su participación.
Estos derechos de participación política pueden ser clasificados ubicándolos en los tres tipos o formas de democracia y en el control ciudadano: uno (i), democracia representativa; dos (ii), democracia directa; tres (iii), democracia participativa; y cuatro (iv), medios de control ciudadano.
Además de la democracia representativa basada en los derechos de elección a representantes, que tiene carácter preferente en los Estados democráticos, hay otras dos fórmulas democráticas: la participativa y la directa, que pretenden materializar la tesis de que el poder reside en el pueblo. En la democracia directa el pueblo o cuerpo electoral toma de forma inmediata una decisión en un asunto público, como el referéndum, y en la democracia participativa los ciudadanos expresan su opinión e influyen en el proceso de toma de decisiones por parte de los poderes públicos, sin que determinen el contenido final de la decisión, como la iniciativa legislativa (Biglino Campos, 1987, pp. 91-92).
Y a través de los derechos de control los ciudadanos se dirigen directamente a las autoridades para fiscalizar sus acciones y gestiones políticas y para hacer efectiva su responsabilidad política por su mala conducta; entre las que tenemos la rendición de cuentas y la revocación o remoción de autoridades.
3.2. Organizaciones políticas
El artículo 35, párrafo primero, de la Constitución señala que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como los partidos políticos, movimientos o alianzas, y tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular.
La LOP regula los partidos políticos, los movimientos regionales y las alianzas electorales en cuanto a los requisitos que deben cumplir para su constitución, reconocimiento e inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas, las causales de cancelación de su registro, así como la declaración de ilegalidad por conducta democrática.
Al respecto, el Registro de Organizaciones Políticas por Resolución N° 008-2012-ROP/JNE de 20 de enero de 2012 denegó la solicitud de inscripción de la organización política Por Amnistía y Derechos Fundamentales, con siglas MOVADEF, cotejando un defecto insubsanable que adoptaba en su acta de fundación y estatuto como principio guía el marxismo-leninismo-maoísmo-pensamiento gonzalo, que inspiró actos violentos y terroristas contrarios a la Constitución Política y a los artículos 1 y 2, literales a, b, c, e y g, de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos (Landa, 2012, pp. 215-216).
Según el ordenamiento jurídico nacional, las organizaciones políticas se clasifican en tres: uno (i), partidos políticos; dos (ii), movimientos regionales; y tres (iii), alianzas electorales.
Los partidos políticos de acuerdo al artículo 1 de la LOP se comprenden como asociaciones de ciudadanos se constituyen en personas jurídicas de derecho privado que participan en los asuntos públicos, y tienen por fines y objetivos, entre otros, formular idearios y programas de desarrollo del país, representar la voluntad de los ciudadanos, canalizar la opinión pública, formar ciudadanos preparados para asumir funciones públicas, y participar en los procesos electorales, según el artículo 2, literales c, d, e y f, de la LOP.
Además, los movimientos políticos previstos constitucionalmente han sido reservados para las organizaciones políticas que tienen territorialmente alcance regional según el artículo 17 de la LOP.
Por último, las organizaciones políticas inscritas: partidos políticos y movimientos regionales, pueden hacer alianzas o coaliciones electorales entre ellas bajo una denominación para participar en los procesos electorales, como contempla el artículo 15 de la LOP.
3.3. Otras formas de participación
La Constitución y los Tratados Internacionales no limitan los derechos políticos asociados a la participación en la vida política a la Nación, excluyendo a otros tipos, sino que reconocen explícita e implícitamente un abanico de otras formas y posibilidades participativas en los asuntos públicos, tales como la rendición de cuentas, la consulta previa, las acciones en defensa de la Constitución y las leyes, la participación en el procedimiento legislativo, el cabildo abierto la denuncia ciudadana y el acceso a la información en el nivel local o municipal.
La demanda de rendición de cuentas está presente en el primer párrafo del artículo 31 de la Constitución, y el párrafo segundo del mismo artículo reconoce que los vecinos tienen el derecho y deber de participar en el gobierno municipal de su jurisdicción, para lo que la ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación, como el cabildo abierto, conforme al artículo 113, numeral 5, de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), aprobada por la Ley N° 27972. El numeral 4 del mismo artículo contempla el derecho a la denuncia ciudadana y al acceso a la información.
El Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes obliga a los gobiernos a hacer las consultas previas a los pueblos interesados de las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
Las acciones en defensa de la Constitucionalidad y las leyes como la acción de inconstitucionalidad de la ley y la acción popular están previstas por los numerales 4 y 5 del artículo 200 de la Constitución.
Como facultad derivada de la iniciativa legislativa popular, el artículo 14 de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), aprobada por la Ley N° 26300, señala que quienes presenten la iniciativa pueden nombrar a dos representantes para sustentar y defender la misma en las comisiones dictaminadoras del Congreso y en el procedimiento de reconsideración correspondiente.
Estas otras formas de participación concretizan la democracia participativa y dan un espacio para que la ciudadanía pueda involucrarse con los asuntos públicos. Más adelante, en el capítulo IX, se desarrollará en detalle cada uno de estos mecanismos de orden participativo.
4. PREGUNTAS
a. Explique el concepto de la participación política como principio fundante y como derecho fundamental.
b. Explique la función constitucional que cumplen los partidos políticos para la participación política de los ciudadanos.
c. ¿Cuáles son los derechos políticos asociados a la participación política reconocidos constitucionalmente?
d. ¿Cuáles son las organizaciones políticas previstas constitucional y legalmente?
e. ¿Cuáles son las otras formas de participación política reconocidas por las disposiciones constitucionales e internacionales?
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