Kitabı oku: «La austeridad y la 4T», sayfa 3

Impacto de la política de austeridad sobre la estrategia de combate a la pobreza

Edgar Ramírez Medina

La 4T (cuarta transformación) ha promovido la imagen de que el cambio de gobierno significó un cambio de régimen. Ello supondría la instauración de nuevos paradigmas y concepciones del papel del Estado y de la política pública, que atendieran la necesidad de mayor compromiso gubernamental con los sectores más desfavorecidos de la población. Sin embargo, en la 4T persiste la ausencia de mecanismos redistributivos para transferir de manera inmediata y significativa mayores recursos a los grupos más vulnerables. Al amparo de la Ley Federal de Austeridad Republicana, las restricciones de recursos para la atención efectiva y sustentable de la población en condiciones de pobreza pueden acarrear efectos totalmente contrarios a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

Mediante el análisis de los impactos directos e indirectos de las restricciones y condicionamientos presupuestales, en el presente trabajo se identifican y analizan algunas de las implicaciones de la austeridad republicana sobre la política social y el combate a la pobreza.

En términos generales, se observa que la conjunción de la política de austeridad con fallas en la aplicación del gasto público ha tenido impactos negativos sobre la actividad económica y la generación de oportunidades de empleo.

Derivada de la pandemia mundial, la recesión representa un gran reto adicional para la pretendida transformación del país. Las urgentes necesidades sociales reducen aún más los márgenes de ahorro concebidos originalmente por el actual gobierno en el marco de la exigencia de racionalidad del gasto público que impone la austeridad. Más que nunca, se requiere una visión expansiva del ejercicio del presupuesto público, que fortalezca a los sectores estratégicos para el desarrollo y dé viabilidad a la transformación que tanto requiere el país.

Introducción

La idea de austeridad adoptada por el nuevo gobierno supone, entre otras cosas, la erradicación de dispendios y supresión de gastos innecesarios atribuidos a las administraciones pasadas. Además de pretender una mayor racionalidad y eficacia del gasto, la 4T ha incorporado en su discurso de austeridad presupuestal el tema de la transparencia (véase Ley Federal de Austeridad Republicana, 2019), planteando así la posibilidad de optimizar el gasto público mediante la eliminación de la corrupción y desvíos de recursos (vicios imputados por el actual gobierno a administraciones pasadas). A partir de esta medida, se plantea la posibilidad de que los recursos liberados puedan ser destinados a programas prioritarios.

Conforme a lo señalado por la actual administración, el cambio de gobierno representa, además, un cambio de régimen. Éste supone un cambio de paradigmas y concepciones del papel del gobierno y de la política pública, en las que se enfatiza la necesidad de un mayor compromiso del Estado mexicano con la atención a los sectores más desfavorecidos de la población.

Aun cuando lo anterior permitiría, en principio, la priorización y reasignación de recursos públicos destinados a gasto social y combate a la pobreza, la falta de programas sociales, así como de mecanismos redistributivos para transferir de manera inmediata y efectiva mayores recursos a los grupos más desfavorecidos de la población, representan obstáculos importantes para la atención eficaz y oportuna de la población en condiciones de pobreza. Por otra parte, la insuficiencia de recursos para atender de manera óptima las distintas áreas del desarrollo (alimentación, salud, educación, vivienda, seguridad social entre otras) e impulsar el crecimiento económico y sostenido, hacen que la política de austeridad presupuestal conlleve riesgos y efectos contrarios a los objetivos de reducción de la pobreza y desigualdad en el país.

El presente trabajo tiene como propósito identificar y analizar algunas de las implicaciones que la política de austeridad del gobierno federal podría tener sobre la política social y el combate a la pobreza. Para ello se analizan algunos impactos directos e indirectos de las restricciones y condicionamientos presupuestales establecidos por la política de austeridad sobre distintos sectores y rubros del gasto público, así como las consecuencias finales sobre las dos dimensiones señaladas.

Los principales aspectos en los que se centra el análisis son: 1) política de austeridad y sus afectaciones al entorno macroeconómico (crecimiento, empleo y precios); 2) evolución presupuestal de la política social y el combate a la pobreza; 3) restructuración y rediseño de la política social (supresión de programas sociales existentes y creación de nuevos programas); 4) implicaciones de recortes presupuestales del Ramo 20 ligados al tema de austeridad; 5) recortes presupuestales a otros rubros relevantes del gasto social (salud y educación); 6) afectaciones al desempeño institucional y operativo de la burocracia.

Antecedentes

Para efectos de nuestro análisis se considera pertinente conocer y discutir al menos de manera elemental el concepto de austeridad económica bajo una perspectiva teórico-histórica, así como el concepto de austeridad empleado por la actual administración, establecido en la Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR), publicada en 2019.

Históricamente, el concepto económico de austeridad se asocia al tipo de medidas que un Estado utiliza con la finalidad de limitar el gasto público, generalmente con el fin de preservar a toda costa, la estabilidad y equilibrios macroeconómicos. Dichos límites son determinados fundamentalmente con base en la captación de recursos fiscales. Así, cuando las acciones de gobierno se restringen en aras de preservar el balance entre ingresos y gastos públicos, se habla de un Estado austero.

Aunque el concepto de austeridad se vincula generalmente con la doctrina liberal, así como con la promoción de un Estado reducido, con bajos costos de operación y limitada participación en los procesos productivos; dada la importancia de mantener el orden de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica de un país, la austeridad económica puede prevalecer y justificarse como una práctica aceptable aun en los regímenes de izquierda. En el caso de México, la actual administración federal ha mezclado en forma peculiar el concepto de austeridad con una moralidad económica bajo la cual añade a los principios de racionalidad, eficacia, eficiencia y economía del gasto, los principios de equidad, honradez, y transparencia. Lo anterior, acorde con la “nueva Ley Federal de Austeridad Republicana”.

Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR)

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de noviembre de 2019, esta Ley es considerada de orden público e interés social. Tiene por objeto regular y normar las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal, así como coadyuvar a que los recursos económicos de los que disponga el gobierno se administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, en apego a lo establecido en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De acuerdo con el Artículo 4 de dicha Ley, se entiende por Austeridad Republicana:

La conducta republicana y política de Estado que los entes públicos así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos están obligados a acatar de conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados.1

La citada Ley tiene como objetivos centrales: I. Establecer la austeridad republicana como un valor fundamental y principio orientador del servicio público mexicano. II. Fijar las bases para la aplicación de la política pública de austeridad republicana de Estado y los mecanismos para su ejercicio. III. Establecer las competencias de los entes públicos en la materia de la presente Ley. IV. Enumerar las medidas que se pueden tomar para impulsar la austeridad republicana como política de Estado. V. Establecer medidas que permitan generar ahorros en el gasto público para orientar recursos a la satisfacción de necesidades generales, y VI. Crear el mecanismo de operación y evaluación de la política de austeridad republicana de Estado (ver Art. 3). El cumplimiento de la LFAR recae sobre todas y cada una de las instancias de la Administración Pública Federal, mismas que se apoyarán en sus órganos de control interno para su vigilancia.2

Un aspecto destacable de la LFAR, que en principio debiera favorecer su correcta aplicación, consiste en el establecimiento de los siguientes principios:

la política de austeridad deberá partir de un diagnóstico de las medidas a aplicar, su compatibilidad con la planeación democrática, y el respeto a los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que se establezcan de conformidad con la Ley de Planeación. Además, contempla el desarrollo de indicadores de desempeño para evaluar dicha política, así como un informe anual “Informe de Austeridad Republicana”, ante el Comité de Evaluación y la Cámara de Diputados en el cual se reportarán los ahorros obtenidos por la aplicación de la presente Ley, y serán evaluados en términos de los propios lineamientos y demás normatividad aplicable.3

Dentro de los planos administrativo y operativo de las dependencias e instituciones del Estado, la política de austeridad establece la aplicación y observancia de los principios de austeridad a los siguientes aspectos fundamentales:

a) Adquisición de servicios y recursos materiales. Al respecto, se establecen las siguientes acciones y estrategias: 1) adquisición de bienes muebles e inmuebles, arrendamiento o contratación de servicios y obra pública (estableciendo la sanción de nulidad por prácticas de corrupción); 2) reducción de gastos operativos asociados a la adquisición de servicios y recursos materiales (con respecto al ejercicio anterior); 3) compras consolidadas; 4) reducción de erogaciones por concepto de congresos y convenciones; 5) prohibición de la compra o arrendamiento de vehículos de lujo; 6) uso de vehículos oficiales exclusivamente para el cumplimiento de las funciones de la Administración Pública Federal; 7) adquisiciones y arrendamientos de equipos y sistemas de cómputo previa justificación, con base en planes de modernización y priorizando el uso de software libre; 8) prohibición de contrataciones de seguros de ahorro en beneficio de los servidores públicos (Seguro de Separación Individualizado, o las cajas de ahorro especiales); con excepción de los otorgados por ley, contratos colectivos de trabajo o Condiciones Generales de Trabajo; 9) enajenación de vehículos aéreos del Ejecutivo Federal que no cumplan con las actividades de seguridad, defensa, marina, fuerza aérea, de protección civil, así como al traslado de enfermos; 10) eliminación de gastos de oficina innecesarios; 11) se prohíbe remodelar oficinas por cuestiones estéticas o comprar mobiliario de lujo, y 12) se prohíbe el derroche en energía eléctrica, agua, servicios de telefonía fija y móvil, gasolinas e insumos financiados por el erario; 13) reducción del gasto en propaganda o publicidad oficial; 14) prohibición de delegaciones de los entes públicos en el extranjero, salvo en las áreas de seguridad nacional e impartición de justicia; 15) prohibición de la constitución o celebración de fideicomisos o mandatos en las materias de: salud, educación, procuración de justicia, seguridad social y seguridad pública;4 16) regulación de todos los fideicomisos, fondos, mandatos o contratos análogos que reciban recursos públicos de la Administración Pública Federal Centralizada.5

b) Recursos Humanos. Al respecto se establecen: 1) ajustes de estructuras orgánicas y ocupacionales (atendiendo a la eliminación de duplicidades y a la atención a necesidades de mejora y modernización de la gestión pública); 2) reducción de plazas de directores generales adjuntos, secretarios particulares y choferes; 3) eliminación de remuneraciones a representantes gremiales en órganos tripartitos; 4) servicios de consultorías y de asesorías (Art. 12). Aun cuando no lo establece directamente en la ley, en esta lógica de austeridad republicana se incorporó la reducción salarial a altos mandos y la contención salarial a los servidores públicos por debajo de la percepción salarial del presidente de la República.

c) Otros aspectos. Un tercer apartado hace referencia al comportamiento austero y probo de los servidores públicos estableciendo su sujeción a la Ley, a los marcos normativos que la sustentan, enfatizando la eliminación de privilegios económicos o de otro tipo, así como la vocación de servicio y conducta proba.

Otra cuestión relevante es el seguimiento a la efectividad de las acciones de la política de austeridad mediante el establecimiento de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas. De acuerdo a lo señalado en el Artículo 27 de dicha ley

se formará un Comité de Evaluación, responsable de promover y evaluar las políticas y medidas de austeridad republicana de los entes públicos.

El Comité de Evaluación deberá entregar informes de evaluación anual, los cuales deberán ser remitidos a la Cámara de Diputados para su conocimiento y contener al menos los siguientes elementos:

I. Medidas tomadas por la Administración Pública Federal;

II. Impacto presupuestal de las medidas;

III. Temporalidad de los efectos de ahorro;

IV: Posibles mejoras a las medidas de austeridad republicana, y

V. Destino del ahorro obtenido.

Los resultados de dicha evaluación serán presentados ante el Ejecutivo Federal y deberán servir para retroalimentar y mejorar futuras medidas de austeridad republicana.6

Finalmente, cabe destacar que la LFAR establece de manera explícita que los recursos presupuestarios federales que, bajo cualquier rubro, sean asignados a las entidades federativas y a los municipios, serán objeto de seguimiento y fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación.

Análisis del impacto de la austeridad sobre la política de bienestar y el combate a la pobreza

Considerando que los resultados en materia de bienestar y combate a la pobreza dependen no únicamente de los recursos destinados directamente a estos dos rubros en particular, sino de una serie de factores o variables que pueden ser afectadas por lo que ocurra en otros sectores y ámbitos de la economía, el presente estudio busca identificar los impactos potenciales de “la política de austeridad republicana” sobre éstos, así como los mecanismos de transmisión que pudieran finalmente impactar los niveles de bienestar y de pobreza en el país.

La hipótesis planteada es que aun cuando no ocurra de manera directa, las afectaciones generadas en otros ámbitos de la economía podrían incidir de manera negativa sobre la viabilidad y sostenibilidad de las acciones destinadas al desarrollo social y combate a la pobreza, generando así resultados adversos a los pretendidos por la actual administración.

Afectaciones al entorno macroeconómico (crecimiento, empleo y precios)

La teoría económica clásica junto con múltiples análisis empíricos, sugieren (ceteris paribus), un impacto negativo de la contracción del gasto público sobre el crecimiento económico de un país, acompañados regularmente de repercusiones negativas en materia de inversión y de empleo. Aun cuando las autoridades señalan que la política de “austeridad republicana” no pretende, en principio, la contracción del gasto público per se, sino la eliminación de dispendios y desvíos que permita liberar recursos y reasignarlos a áreas prioritarias (como los programas sociales), lo que se observa en el primer año y medio de la administración es una reducción del ejercicio presupuestario que no parece corresponder a las expectativas planteadas en torno a la política de austeridad republicana.

El análisis comparativo del manejo presupuestal durante el primer año de la actual administración con respecto al primer año de las dos administraciones anteriores refleja subejercicios significativamente mayores durante la actual administración, que incluso para algunos trimestres más que duplican los registrados en administraciones pasadas.

Con respecto a la correlación negativa entre gasto y crecimiento señalada por la teoría económica, en el caso de México, ya sea por políticas de austeridad o por deficiencias en el ejercicio del gasto atribuibles a la curva de aprendizaje de la nueva administración pública federal (entre otros factores), se produjo una desaceleración de la economía que condujo a tasas de crecimiento excepcionalmente bajas para un inicio de sexenio, correspondientes a -0.425% y -0.73% de crecimiento anualizado para el tercer y cuarto trimestre de 2019, respectivamente (datos de variación del PIB real del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. INEGI). De este modo, la tasa de crecimiento del primer año de la administración corresponde a la más baja registrada desde la crisis financiera internacional de 2009.

Cabe señalar que, a diferencia de otros episodios de crecimiento negativo de la economía mexicana, éste no puede ser atribuido a factores externos, si observamos las tasas de crecimiento de la economía global y de nuestros principales socios comerciales para los mismos trimestres.

Como era de esperarse, la desaceleración de la economía se ha traducido también en la desaceleración de la generación de empleos (cercana al 2.3% anual).

Aun cuando no existen mediciones oficiales de pobreza posteriores a 2018, para poder analizar la evolución del fenómeno, así como el efecto neto de una reducción del gasto público en general (atribuido a las políticas de austeridad) y el aumento de las transferencias del Ramo 20 sobre la pobreza; es posible analizar la relación entre crecimiento (tasas de crecimiento anualizadas del PIB) y pobreza, mediante el uso del Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) elaborado por el CONEVAL como proxy de la pobreza.7 Aquí se confirma la relación negativa entre crecimiento y pobreza. La gráfica siguiente ilustra la importancia del crecimiento para la reducción de la pobreza.

Aunque una caída en el crecimiento y la desaceleración en la generación de empleo se asocian generalmente al aumento de la pobreza, dicho efecto pudo haber sido contrarrestado en cierta medida por aumentos en el salario mínimo y la evolución del salario de los trabajadores ubicados en la parte baja de la distribución del ingreso, así como el aumento de subsidios y transferencias a este grupo de la población.

Dadas las expectativas negativas de crecimiento y pobreza, ligadas a la desaceleración económica global y su próxima profundización derivada de la expansión del COVID-19, se plantean nuevos desafíos para la política de austeridad: Algunos pronósticos iniciales estimaban para finales de 2020 una caída del PIB anual de entre 2 y 6%, y un aumento en la tasa de desempleo de 3.3% a 5.3%; a principios de abril ya se habían perdido 346 000 empleos formales (Presidencia de la República, 2020b).

La estimación de los efectos potenciales de la coyuntura sobre la pobreza por ingresos de la población realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) supone el aumento de la población en pobreza por ingresos entre 7.2 y 7.9 puntos porcentuales (entre 8 900 000 y 9 800 000 personas) y un aumento de la población en pobreza extrema por ingresos entre 4.9 y 8.5 puntos porcentuales (6 100 000 y 10 700 000 personas).

Aunque la exigencia de racionalidad económica y transparencia del gasto deben mantenerse aun en un escenario tan adverso como el descrito, otros elementos ligados a la política de austeridad (como la intención de generar ahorros y recortar el gasto público afectando incluso la inversión pública), podrían ser especialmente inapropiados para remontar la crisis económica y lograr la reactivación de la economía.

Condicionamiento presupuestal del gasto público programable, política social y combate a la pobreza

El análisis sobre la evolución del gasto sugiere que las políticas de austeridad no han impactado la función “desarrollo social del gasto”. Por el contrario, esta última se ha visto fortalecida (al menos durante el primer año).

Aunque el gasto programable total, así como la función desarrollo social muestran valores superiores a los observados en años recientes, sólo la función desarrollo social supera el máximo histórico, lo que implica que en el primer ejercicio presupuestal de la actual administración se presenta una reducción del gasto público programable total tanto como porcentaje del PIB como en términos per cápita con sus correspondientes implicaciones (algunas de las cuales se mencionan más adelante).

Afectaciones presupuestales al gasto social y gasto operativo del Ramo 20

Al analizar la estructura del gasto social para el año 2020, se observa una caída en términos reales en los rubros de “protección ambiental”, “recreación, cultura y otras manifestaciones sociales”, así como el rubro de “otros asuntos sociales”. En términos relativos, se observa una reducción en la participación de prácticamente todos los rubros con respecto a lo observado en años anteriores, con excepción del rubro de protección social en el que se haya inserto el gasto ejercido a través de la Secretaría de Bienestar y sus programas sociales. En lo que corresponde al gasto del Ramo 20: la Secretaría del Bienestar (antes la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL) en específico, este rubro se ha incrementado en cerca del 30% con relación a 2018.

Restructuración y rediseño de la política social (supresión de programas sociales y creación de nuevos programas dentro del Ramo 20)

La política de austeridad presupuestal se encuentra ligada también a una lógica política que establece o redefine prioridades, conduciendo a la supresión y a la creación de programas sociales sin una clara justificación. Aunque es común observar procesos de restructuración y modificación al inicio de cada sexenio, los cambios observados en materia de política social han resultado (al menos desde el punto de vista presupuestal) los más radicales de los últimos 18 años afectando con ello la integralidad e institucionalidad de la política social lograda a lo largo de las dos décadas anteriores.8

De los 18 programas e intervenciones con reglas de operación o lineamientos identificados al interior de la Secretaría de Desarrollo Social (ahora Secretaría de Bienestar) durante el último año de la administración pasada, cuatro fueron eliminados de manera inmediata y ocho sufrieron recortes significativos en un rango del 50% al 90% para 2019, modificando con ello su capacidad operativa y alcance, y anunciando o forzando con ello su desaparición de facto.

En este grupo de programas se encuentran el programa Prospera considerado por mucho tiempo el principal instrumento de combate a la pobreza, con evaluaciones y resultados probados y el programa de estancias infantiles (PEI) que pese a limitaciones presupuestales y operativas importantes, representaba el 38% de los espacios de guarderías y centros de desarrollo infantil públicos del país teniendo una importante incidencia en la inserción laboral de las mujeres y madres solas.

De los cinco programas que mantuvieron un presupuesto similar al otorgado en 2018, los tres relacionados con el tema alimentario han sido re-sectorizados y fusionados (LICONSA, DICONSA y el Programa Nacional de Adquisición de Leche).

De todos los programas que operaban al final del sexenio anterior, sólo el Programa de Pensiones para Adultos Mayores (PAM) presentó un incremento presupuestal y éste fue de más del 100%, como resultado de la universalización de la pensión para adultos mayores de 68 años en adelante (aún para aquellos que ya cuentan con una pensión contributiva).

Como parte de este proceso de restructuración se creó el programa Sembrando Vida y la Pensión para el Bienestar de las personas con Discapacidad Permanente que, junto con la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (antes PAM) conforman los programas emblemáticos del Ramo 20.

Otros programas emblemáticos de la política social –que se encuentran por fuera del Ramo 20– es el programas Jóvenes Construyendo el Futuro, adscrito a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, STPS, así como la provisión de servicios médicos asociados al Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), el cual pretende eliminar supuestos vicios y deficiencias imputados al Seguro Popular (sin que hasta el momento se presenten mejoras visibles).

Las evaluaciones preliminares del desempeño de los nuevos programas sociales sugieren fallas tanto en el diseño como en la operación, y la restructuración realizada no parece conducir hacia una senda de mayor eficacia ni tampoco transparencia en los programas de combate a la pobreza y promoción del bienestar.

Otros signos de preocupación son el retroceso en la integralidad de la política social y los desequilibrios en la atención del ciclo de vida; mientras que ahora se otorga una mayor importancia al tema de adultos mayores y probablemente al tema de jóvenes (al menos en términos presupuestales), no hay programa emblemático que atienda la niñez y reconozca su importancia como un sector estratégico de ese grupo de la población. Una pérdida aún más señalada, es el debilitamiento de la agenda de equidad de género. En este sentido se concluye que si bien el presupuesto del Ramo 20 (Bienestar) aumentó significativamente con respecto a lo presupuestado en el último año de la administración pasada, no existen garantías para la obtención de mejores resultados en los rubros de desarrollo social y combate a la pobreza.