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En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.
5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM
Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.
Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.
Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.
Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.
Por lo tanto, primero mediante sentencia del Tribunal Constitucional y luego mediante referéndum, se paralizó la intención del Congreso de alterar las reglas de los pesos y contrapesos en el régimen político previsto en la Constitución.
6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL
Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:
“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.
El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.
De esta manera, por primera vez durante la vigencia de la Constitución de 1993, un presidente de la República empleó la facultad constitucional de disolver el Congreso de la República. Sin embargo, hubo una importante discusión jurídica en torno a si la negación de la cuestión de confianza a la que hace referencia el artículo 134 de la Constitución16 solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas, por parte de éste, que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Por ello, luego de producida la disolución, esta controversia fue sometida a conocimiento del Tribunal Constitucional a través de un proceso competencial.
Por mayoría de cuatro votos contra tres, el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la posición jurídica asumida por el Ejecutivo en torno a la interpretación del artículo 134 de la Constitución, En este sentido, señaló lo siguiente17:
“218. […] el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución en el presente caso”.
De esta manera, la controversia jurídica en torno a la disolución del Congreso fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en un proceso que fue calificado por varios de sus integrantes como el más importante que haya tenido que resolver. Aquí, fue la interpretación constitucional y no una reforma, la vía para orientar la correcta aplicación de las normas constitucionales. Al analizar este caso desde la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, Landa señala (2020, p. 81):
“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden convertir al régimen político en uno asambleario; más aún, si como el caso peruano ha sido para blindar a la corrupción política y judicial. No obstante, la poca regulación constitucional respecto de la cuestión de confianza y de la propia potestad del Poder Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia, durante el interregno parlamentario; ha permitido al Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N° 0006-2019-CC/TC, dirimir el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, en favor de la voluntad popular, así como, estableciendo ciertos límites de la cuestión de confianza, pero, también reconociendo la denegación material de la cuestión de confianza”.
La decisión del Tribunal Constitucional fue adoptada a pocos días de las elecciones del nuevo Congreso, que reemplazaría al disuelto, realizadas el 26 de enero de 2020, lo que evitó, asimismo, cualquier cuestionamiento al resultado del proceso electoral. De otro lado, demostró nuevamente la importancia de un pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución para resolver las controversias en torno a las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, a fin de garantizar el régimen político previsto en el texto constitucional.
7. VACANCIA PRESIDENCIAL POR PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL Y PROCESO COMPETENCIAL
La disolución del Congreso es una decisión que tiene por objetivo convocar a la ciudadanía para que resuelva las tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Por ello, los resultados deben reflejar el apoyo a los candidatos que representan las posiciones de ambas partes. Sin embargo, en las elecciones realizadas el 26 de enero de 2020, el Ejecutivo no contó con candidatos propios, aunque los resultados dieron lugar a una significativa reducción del número de escaños de la agrupación política que tuvo amplia mayoría en el Congreso disuelto.
El nuevo Congreso inició sus labores el lunes 16 de marzo de 2020, es decir, un día después de que el Poder Ejecutivo anunciará el inicio de una cuarentena general como consecuencia del COVID-19. Luego de superadas las incertidumbres que generó esta medida en las actividades generales del Estado, empezaron a evidenciarse las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso. Así, por ejemplo, el 2 de junio de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso la primera de las varias demandas de inconstitucionalidad que presentaría contra leyes aprobadas por éste18.
En medio de la crisis sanitaria y económica relacionada con el COVID-19, apareció en los medios de comunicación información que comprometía al presidente de la República con casos de corrupción. Ante estos hechos, el Congreso de la República volvió a acudir a la vacancia por permanente incapacidad moral permanente, prevista en el artículo 113, inciso 2, de la Constitución, pero como un mecanismo de control político. Se trataba de un tema que ya había estado presente en el debate jurídico y político del país, respecto al cual la doctrina había advertido que podía ser empleado como un mecanismo para impedir que el Gobierno culmine sus cinco años de mandato para el cual fue elegido:
“La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio, incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993). […]” (García Chavarri, 2013, p. 402).
En este escenario, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial contra el Congreso de la República, ante el Tribunal Constitucional, en la cual indicó lo siguiente19:
“La presente demanda [tiene por objetivo] lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un mandato presidencial”.
Junto con la demanda se interpuso una medida cautelar, de modo tal que el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial se suspendiera hasta que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la controversia. En este sentido, si determinaba que la vacancia no podía ser empleada como un mecanismo de control político, correspondía dar por concluido dicho procedimiento. Por el contrario, si lo consideraba como un mecanismo de control respecto al Poder Ejecutivo, el procedimiento podía continuar y el Congreso votar a favor o en contra de la vacancia. Sin embargo, no se alcanzaron en el Tribunal los cuatro votos necesarios para declarar procedente el pedido cautelar20. Por ello, el procedimiento de vacancia continuó y culminó, en esta ocasión, con el rechazo del pedido.
Sin embargo, a las pocas semanas de rechazada la vacancia, y como consecuencia nuevamente de información que vinculaba al presidente de la República con casos de corrupción, se presentó un nuevo pedido de vacancia. En ese momento, el proceso competencial iniciado por el Poder Ejecutivo continuaba su trámite ante el Tribunal Constitucional. En concreto, se encontraba corriendo el plazo para que el Congreso presente su contestación.
Finalmente, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso aprobó la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República, lo que dio inicio a una serie de hechos políticos, como la juramentación y renuncia de un nuevo presidente, que duró solo una semana en el cargo, así como la juramentación de un presidente transitorio al amparo del artículo 115 de la Constitución21. En medio de toda esta crisis, el proceso competencial ante el Tribunal Constitucional, orientado a que se establezcan límites al Congreso para declarar la vacancia presidente por permanente incapacidad moral, seguía su curso.
Finalmente, para sorpresa de la comunidad jurídica y la sociedad en su conjunto, el supremo intérprete de la Constitución decidió no pronunciarse sobre el fondo de la controversia y, mediante mayoría de cuatro votos, declaró improcedente la demanda por sustracción de la materia22.
Luego de este pronunciamiento del Tribunal, la incertidumbre jurídica en torno a los alcances de la vacancia por permanente incapacidad moral ha quedado sin respuesta alguna sobre cómo debe ser interpretada la Constitución, a fin de garantizar el equilibrio de poderes y el régimen político. Tampoco se ha aprobado alguna reforma constitucional orientada a precisar o limitar sus alcances.
8. CONCLUSIONES
Las tensiones políticas que ocurrieron en el país durante el período gubernamental 2011-2016 llevaron a que, por primera vez, durante la vigencia de la Constitución de 1993, el presidente de la República disolviera el Congreso al amparo de una interpretación del artículo 134 del texto constitucional, en virtud de la cual, la denegatoria a una cuestión de confianza no solo se manifiesta de forma expresa luego de una votación, sino también en conductas o actuaciones que evidencian que la confianza solicitada no ha sido aceptada. Esta interpretación, basada en el derecho a la participación política de la ciudadanía para resolver una crisis política, fue avalada por el Tribunal Constitucional, garantizando los pesos y contrapesos del régimen político previsto en la Constitución, por lo que no corresponde, sobre este tema, realizar alguna reforma constitucional orientada a precisar sus alcances, dado que el máximo intérprete de la Constitución ya lo hizo. Lo que se debe evitar son reformas constitucionales que limiten el uso de esta facultad y sean contrarias al pronunciamiento del Tribunal.
Pero la elección de un nuevo Congreso no terminó con el conflicto, pues ante los graves hechos que involucraban al presidente de la República en actos de corrupción, la vacancia por permanente incapacidad moral volvió a ser empleada como un mecanismo de control político. Sin embargo, en este caso el Tribunal Constitucional no se pronunció sobre la interpretación del artículo 113, numeral 2, de la Constitución, permaneciendo hasta el momento un vacío en cuanto a la forma en que debe ser aplicado, a fin de garantizar el régimen presidencial. Nuevamente aquí, una reforma constitucional para precisar los alcances de esta facultad no es lo que corresponde, sino su aplicación conforme a los principios de interpretación constitucional, para lo cual resulta necesario contar con un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
BIBLIOGRAFÍA
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Landa Arroyo, C. (2020). La cuestión de confianza y la disolución del Congreso Peruano. Parlamento y Constitución. Anuario (21), 41-82.
1 La excepción fue el período julio de 1990 – abril de 1992, que culminó con la ruptura del orden constitucional, ocurrida el 5 de abril de 1992.
2 Mediante Resolución Nº 1011-2016-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 1 de julio de 2016, se proclamaron los resultados oficiales de la segunda vuelta electoral: 8 596 937 votos (50.12%) para la agrupación política “Peruanos Por el Kambio” y 8 555 880 (49.88%) para “Fuerza Popular”.
3 La inclusión del enfoque de género en el currículo escolar estuvo presente, desde el inicio de la nueva gestión gubernamental, en el debate político, e incluso llegó a los tribunales (Huerta, 2021).
4 Diario de debates de la sesión del Pleno del Congreso de la República del 14 de setiembre de 2017, página 39.
5 Así lo hizo mediante Resolución Legislativa Nº 7-2017-2018-CR, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 10 de marzo de 2018, por el que se modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento.
6 Sin embargo, en la audiencia pública del caso ante el Tribunal Constitucional sí intervino el Poder Ejecutivo, a través de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional.
7 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2018-PI/TC (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete), de fecha 6 de noviembre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre de 2018.
8 Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 18 de junio de 2018.
9 La norma también fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad por parte del 25% de congresistas. Esta demanda y la del Ejecutivo fueron acumuladas.
10 Solo la magistrada Ledesma Narváez optó por declarar infundada la demanda, estableciendo pautas sobre cómo debía ser interpretada la ley.
11 Sentencia recaída en los expedientes 12-2018-PI/TC y 13-2018-PI/TC -acumulados- (Caso de la ley que regula el gasto de publicidad estatal), de fecha 11 de octubre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de octubre de 2018.
12 En el artículo 3 de esta norma se establecieron las preguntas materia de consulta:
“Artículo 3.- Temas por consultar
De acuerdo con el artículo 2 del presente Decreto Supremo, las cuatro (04) preguntas que son sometidas a Referéndum Nacional son las siguientes:
1. ¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?
2. ¿Aprueba la reforma constitucional que regula el financiamiento de las organizaciones políticas?
3. ¿Aprueba la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de parlamentarios de la República?
4. ¿Aprueba la reforma constitucional que establece la bicameralidad en el Congreso de la República?”
13 Anexos del Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM (Autógrafas de leyes de reforma constitucional que se someten a consulta de la ciudadanía para su ratificación en Referéndum Nacional), publicados en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, página 10.
14 Según los resultados proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones, 13 949 831 personas votaron en contra de la propuesta, mientras que 1 462 516 votaron a favor. Ver al respecto la Resolución Nº 2-2019-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 8 de enero de 2019.
15 Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, Decreto Supremo que disuelve el Congreso de la República y convoca a elecciones para un nuevo Congreso, publicado en la edición extraordinaria del diario oficial “El Peruano” del 30 de setiembre de 2019.
16 De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, el presidente de la República “está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”.
17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2019-CC/TC (Caso sobre la disolución del Congreso de la República), de fecha 14 de enero de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 2 de noviembre de 2020.
18 Se trató de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31018, que suspendió el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional declarado a causa del brote del COVID-19. Esta demanda fue declarada fundada por unanimidad por el Tribunal Constitucional. Ver al respecto la Sentencia 359/2020, recaída en el expediente 6-2020-PI/TC (Caso de la ley que suspende el cobro de peajes), de fecha 25 de agosto de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020.
19 Demanda competencial interpuesta el 14 de setiembre de 2020 por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo.
20 En la ponencia respectiva, la magistrada Ledesma Narváez planteó como requisito para conceder la medida cautelar una prueba imposible, cual era acreditar que el presidente iba a ser vacado, lo cual ha sido ampliamente criticado. Esta posición fue respaldada únicamente por el magistrado Miranda Canales. Los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera se pronunciaron por declarar fundado el pedido cautelar. Por su parte, los magistrados Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada se pronunciaron por declarar improcedente el pedido cautelar, pero por razones diferentes a las planteadas en la ponencia.
21 El artículo 115 de la Constitución señala: “Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones”.
22 Sentencia del Tribunal Constitucional 778/2020, recaída en el expediente 2-2020-CC/TC (Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral), de fecha 19 de noviembre de 2020.
