Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 8
Anmerkungen
[1]
Prüfungsschema in Rn. 73; Streinz Europarecht Rn. 536–538. Siehe hierzu auch EuGH Rs 104/81 (Kupferberg) = Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 51.
[2]
Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 77 f.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht
C. Das Sekundärrecht
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Lesen Sie noch einmal die kurze Erläuterung zur Normenhierarchie in Rn. 83.
Das Sekundärrecht umfasst das Recht, das sich die Unionsorgane selbst geben. Es darf niemals eine nach dem Primärrecht und nach den völkerrechtlichen Verträgen zwingende Rechtsfolge ausschließen. Gem. Art. 13 Abs. 2 EUV haben alle Unionsorgane nach Maßgabe der ihnen in den Verträgen[1] zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen zu handeln, die in den Verträgen festgelegt sind.
Beachten Sie die Normenhierarchie!
Das Sekundärrecht soll das Primärrecht und die völkerrechtlichen Verträge konkretisieren. Eine Auslegung des Sekundärrechts hat stets im Lichte des Primärrechts und der völkerrechtlichen Verträge zu erfolgen. Das Sekundärrecht besteht aus unterschiedlichen Rechtsquellen, die in Art. 288 AEUV aufgeführt sind.
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Rechtsquellen des Sekundärrechts sind
| • | Verordnungen |
| • | Richtlinien |
| • | Beschlüsse |
| • | Empfehlungen |
| • | Stellungnahmen. |
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Lesen Sie unter Rn. 206–214 mehr zum Erlass von Rechtsakten, die ohne oder nach einem Rechtsetzungsverfahren angenommen wurden.
Sekundärrechtliche Normen können in unterschiedlichen Verfahrensweisen auf den Weg gebracht werden:
| • | Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 1 und Art. 294 AEUV, |
| • | im besonderen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV oder |
| • | als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, wenn das Gesetzgebungsverfahren keine Beteiligung des Parlamentes vorsieht. |
Hinweis
Art. 288 AEUV ist selbst keine Kompetenznorm zum Erlass von sekundärrechtlichen Normen. Die Kompetenznorm muss sich aus den materiell-rechtlichen Regelungen der Verträge ergeben.
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Die Unionsorgane genießen nach Art. 296 Abs. 1 AEUV grundsätzlich Wahlfreiheit hinsichtlich der Handlungsform[2], der sie sich zur Umsetzung eines Rechtsetzungsverfahrens bedienen wollen, wenn die Art des zu erlassenden Rechtsakts nicht bereits von den Verträgen vorgegeben wird.
JURIQ-Klausurtipp
Beachten Sie in einer Klausur, dass es bei der Bestimmung der Handlungsform im Einzelfall nicht auf die jeweilige Bezeichnung durch das handelnde Unionsorgan ankommt, sondern allein darauf, welche Rechtswirkungen durch die gewählte Handlungsform erzeugt werden sollen.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht › I. Die Verordnung
I. Die Verordnung
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Gem. Art. 288 Abs. 2 AEUV n.F. haben Verordnungen allgemeine Geltung. Sie sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Verordnungen beziehen sich abstrakt auf eine unbestimmte Zahl von Fällen und eine unbestimmte Zahl von Personen. Aufgrund ihres abstrakt-generellen Charakters sind sie die Gesetze der Union. Die Verordnung ist daher hinsichtlich ihres gesamten Inhalts in allen ihren Teilen verbindlich und gilt in jedem Mitgliedstaat.
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Die Verordnung gilt mit ihrem Inkrafttreten in den Mitgliedstaaten, ohne dass die Gesetzgebungsorgane der Mitgliedstaaten diese Geltung gesondert anordnen müssten. Die nationalen Gerichte und Behörden in den Mitgliedstaaten haben die Verordnungen selbst anzuwenden und entgegenstehendes nationales Recht außer Acht zu lassen. Je nach Regelungsgehalt wird der Einzelne durch eine Verordnung unmittelbar berechtigt bzw. verpflichtet, denn eine Verordnung wird als unionsrechtliche Norm Bestandteil der national geltenden Rechtsordnung. Ein nationaler Umsetzungsakt, eine Inkorporierung oder Transformation ist unzulässig, da dadurch die unmittelbare Wirkung der Verordnung in Frage gestellt würde.[3] Nur bei unvollständigen (hinkenden) Verordnungen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, in dem Umfang innerstaatliche Durchführungs- und konkretisierende Vorschriften zu erlassen wie dies zum Vollzug der hinkenden Verordnung notwendig ist.[4] Eine inhaltliche Ergänzung oder eine sonstige Änderung ist nicht zulässig, um die Einheitlichkeit der Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten.
Hinweis
Verordnungen begründen wie nationale Gesetze Rechte und Pflichten für den Einzelnen im Verhältnis zum Staat, aber auch von natürlichen bzw. juristischen Personen untereinander.[5]
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht › II. Die Richtlinie
II. Die Richtlinie
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Gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV ist die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Somit ist die Richtlinie in jedem Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, in nationales Recht umzusetzen.
Hinweis
Richtlinien sind in nationales Recht umzusetzen.
1. Die nationale Umsetzung
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Es besteht für die Mitgliedstaaten eine Frist für die Umsetzung von bis zu drei Jahren, die jeweils konkret in den letzten Artikeln der Richtlinie bezeichnet wird, bei deren Nichtbeachtung die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV gegen den nicht rechtzeitig umsetzenden Mitgliedstaat einleiten kann. Der eingeräumte Umsetzungsspielraum führt dazu, dass die Richtlinien nicht immer rechtzeitig und vollständig in allen Mitgliedstaaten umgesetzt werden, wodurch die Einheitlichkeit der Unionsrechtsanwendung gefährdet wird. Zum Teil wird diesem Problem durch Richtlinien mit sehr detailliertem Regelungsgehalt begegnet, sodass es kaum noch einen Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten gibt. Andererseits versucht die Kommission, statt Richtlinien eher Verordnungen zu erlassen.[6]
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Bei der Umsetzung besteht in der Regel ein Gestaltungsspielraum bzgl. der Form und dem Mittel der Umsetzung, sodass die Mitgliedstaaten selbst bestimmen können, mit welchen Rechtsakten und -techniken das Richtlinienziel umgesetzt werden soll. Form und Mittel müssen allerdings am besten zur Zielerreichung geeignet sein. Die gewählte nationale Vorschrift zur Umsetzung der Richtlinie muss rangmäßig derjenigen entsprechen, die den Sachverhalt bislang geregelt hat. Es muss sich um verbindliche innerstaatliche Normen handeln, die den Erfordernissen der Rechtssicherheit und -klarheit genügen.
Hinweis
Bei der Umsetzung der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten diejenigen innerstaatlichen Handlungsformen wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts am besten geeignet sind. Daher scheidet eine Umsetzung in bloßen Verwaltungsvorschriften aus, da der durch die Richtlinie Begünstigte sich vor nationalen Behörden und Gerichten auf die die Richtlinie umsetzende nationale Norm berufen können soll (Gebot der effektiven Umsetzung).
Beispiel
Der EuGH zur TA-Luft [7]
In der Bundesrepublik Deutschland wurden die RL 80/779[8] und RL 82/884[9] durch die TA-Luft[10] umgesetzt, einer Verwaltungsvorschrift gem. § 48 BImSchG. Die TA-Luft wird von der Bundesregierung nach Anhörung der beteiligten Kreise mit Zustimmung des Bundesrates erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht hatte nur bzgl. einiger Vorschriften der TA-Luft anerkannt, dass diese für die Verwaltungsgerichte verbindlich seien. Bei der Umsetzung der eingangs genannten Richtlinien hat der EuGH entschieden, dass eine ordnungsgemäße Umsetzung nicht vorliege. Die TA-Luft sei an die im BImSchG getroffenen Wertungen gebunden, sodass die Verwaltungsgerichte an die TA-Luft nur innerhalb der gesetzlich gezogenen Grenzen gebunden seien. Daher fehle es an einer klaren Richtlinienumsetzung.
Die nationale Umsetzungsnorm muss wirksame Sanktionen für Verstöße gegen die umgesetzte Richtlinie enthalten.
2. Die unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie im Verhältnis des Einzelnen zum Staat
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Grundsätzlich hat eine Richtlinie vor ihrer nationalen Umsetzung keine Rechtswirkungen in dem Rechtsverhältnis zwischen dem Einzelnen und dem Staat. Ausnahmsweise kann eine Richtlinie bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen jedoch im Rechtsverhältnis des Einzelnen gegenüber dem Staat unmittelbar anwendbar sein (vertikale Direktwirkung).
Unter einer vertikalen Direktwirkung wird die unmittelbare Anwendbarkeit einer Richtlinie im Verhältnis des Einzelnen zum Staat verstanden.
Die unmittelbare Anwendbarkeit einer Richtlinie
(vertikale Direktwirkung)
I.Ablauf der Umsetzungsfrist und
II.keine oder nur unzulängliche Umsetzung der Richtlinie und
III.inhaltlich unbedingte Bestimmungen der Richtlinie und
IV.hinreichend genaue Bestimmungen der Richtlinie und
V.keine unmittelbare Anwendbarkeit im Verhältnis der Bürger zueinander
horizontale DirektwirkungRn. 105
VI.vertikale Direktwirkung bei Richtlinien mit Doppelwirkung
unmittelbare AnwendbarkeitRn. 107
VII.Verleihung von Rechten durch die Richtlinie für den Einzelnen gegenüber dem Mitgliedstaat oder
VIII.objektiver Inhalt der Richtlinie.
3. Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch
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Aus der vertikalen Direktwirkung der Richtlinie im Verhältnis des Einzelnen zum Staat kann sich der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch ergeben, der vom EuGH in seinem Francovich-Urteil[11] entwickelt worden ist. Der EuGH hat seine Rechtsprechung zur Staatshaftung in anderen Urteilen bestätigt[12] und um die Anforderung eines offenkundigen und erheblichen Ermessensfehlers ergänzt.[13] Es ist daher festzuhalten, dass das Gemeinschaftsrecht eine neue Rechtsordnung darstellt, in der Rechte der Einzelnen auch aufgrund eindeutiger Verpflichtungen der Mitgliedstaaten entstehen können, die von den nationalen Gerichten in den Mitgliedstaaten zu schützen sind.[14]
Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch
I. Vorliegen der Voraussetzungen für die vertikale Direktwirkung einer Richtlinie
II. Unterlassene Umsetzung als offenkundiger und erheblicher Ermessensfehler des säumigen Mitgliedstaates
III. Bestehender Kausalzusammenhang zwischen der unterlassenen Umsetzung und dem eingetretenen Schaden
Konsequenz: Haftung des säumigen Mitgliedstaates gegenüber dem klagenden Einzelnen nach dem nationalen Staatshaftungsrecht.
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Das Unionsrecht soll möglichst effektiv ausgelegt werden. Ein Mitgliedstaat, der einer Umsetzungsfrist nicht rechtzeitig nachgekommen ist, soll sich nicht gegenüber seinen Bürgern auf die von ihm unterlassene Umsetzung einer Richtlinie berufen können. Zwar besteht die Möglichkeit, dass die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 ff. AEUV gegen den Mitgliedstaat einleitet, der seiner Umsetzungspflicht nicht nachgekommen ist. Aber selbst im Falle der Verurteilung dieses säumigen Staates gem. Art. 260 AEUV durch den EuGH kann die Umsetzung nur durch den säumigen Staat selbst erfolgen.
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Beispiel
Das Francovich-Urteil des EuGH [15]
Um Arbeitnehmern einen finanziellen Mindestschutz bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers zu gewährleisten, wurde die EG-RL 80/987/EWG erlassen, die dem Arbeitnehmer einen Anteil an nicht erfüllten Lohnforderungen gegen seine Arbeitgeber garantieren sollte. Die Mitgliedstaaten hatten dafür ein Garantiesystem einzuführen. Italien hatte die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt. Der Italiener Francovich verlangte von Italien die Mindestgarantieleistung oder Schadensersatz. Zur Begründung führte er an, dass sein Arbeitgeber in Konkurs gefallen sei. Wegen der mangelnden Richtlinienumsetzung habe keine Mindestlohngarantie bestanden. Er sei schon einige Monate zuvor nur gelegentlich bezahlt worden.
Das italienische Gericht beteiligte den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 234 EGV.[16] Der EuGH entschied, dass der Staat nicht zwingend Schuldner des Garantieanspruchs sei. Italien hafte jedoch schon deshalb, weil es die Richtlinie nicht in der vorgesehenen Frist umgesetzt habe. Francovich wurde ein Entschädigungsanspruch gegenüber Italien zugesprochen. Die italienische Republik musste dem Kläger die Schäden ersetzen, die ihm dadurch entstanden waren, dass die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt worden war.
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Hinsichtlich der Richtlinienbestimmungen, die weder subjektiv-öffentliche Rechte noch Belastungen Einzelner begründen, sondern lediglich objektive Behördenpflichten normieren, sind die staatlichen Stellen bereits aufgrund der objektiven Wirkung der Richtlinienbestimmungen zur Erfüllung der in der Richtlinie enthaltenen Pflichten verpflichtet.[17] Da alle staatlichen Instanzen in den Mitgliedstaaten bei der Erfüllung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden nationalen Verpflichtungen mitzuwirken haben, erstreckt sich der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch auch auf Handlungen und Unterlassungen der nationalen Legislativ- und Judikativorgane.[18]
4. Die unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie im Verhältnis der Bürger zueinander
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Eine unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien unter Privaten (horizontale Direktwirkung) wird in der h.L.[19] und vom EuGH abgelehnt. Eine Privatperson soll gegenüber einer anderen Privatperson keine Anspruchsgrundlage unmittelbar aus einer Richtlinie herleiten können.[20] Begründet wird diese Ablehnung damit, dass in dem Verhältnis der Privatpersonen untereinander der Sanktionscharakter der unmittelbaren Anwendbarkeit von nicht rechtzeitig oder unvollständig umgesetzten Richtlinien nicht zum Tragen kommen kann. Nur der säumige Mitgliedstaat soll durch die unmittelbare Anwendbarkeit der von ihm nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie sanktioniert werden. Der Bürger hingegen soll darauf vertrauen können, dass er erst dann von Vorschriften einer Richtlinie in seinen Rechten belastet wird, wenn diese in nationales Recht umgesetzt worden ist.
Unter der horizontalen Wirkung wird die unmittelbare Anwendbarkeit einer nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie zwischen Privatpersonen verstanden.
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Beispiel
Die Faccini Dori-Entscheidung des EuGH[21]
Faccini Dori hatte am Bahnhof einen Vertrag über einen kostenpflichtigen Sprachkurs mit einer Sprachschule abgeschlossen. Sie wollte von dem Vertrag kurz darauf zurücktreten. Der Rücktritt wurde von der Sprachschule nicht akzeptiert. Die EG-Richtlinie zum Verbraucherschutz im Falle von außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen (HaustürgeschäfteRL) hätte Faccini Dori ein Rücktrittsrecht innerhalb von sieben Tagen eingeräumt. Italien hatte diese Richtlinie jedoch nicht rechtzeitig umgesetzt.
Der EuGH erkannte den unionsrechtlichen Entschädigungsanspruch gegen den säumigen Staat nach dem nationalen Haftungsrecht wegen der nicht fristgerechten Richtlinienumsetzung an. Der EuGH lehnte hingegen die horizontale Wirkung der nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie ab.
Hinweis
Eine nicht rechtzeitig umgesetzte Richtlinie hat grundsätzlich keine horizontale Direktwirkung.
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Ausnahmsweise besteht dann eine horizontale Direktwirkung einer nicht rechtzeitig oder unvollständig umgesetzten Richtlinie, wenn die eine Seite unabhängig von ihrer Rechtsform unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse anbietet. Der EuGH fasst den Begriff des Staates im Zusammenhang mit der unmittelbaren Anwendbarkeit relativ weit. Die Handlungsformen des Staates, ob nun öffentlich- oder privatrechtlich, sollen daher unerheblich sein.[22]
Beispiel
Die Rieser-Entscheidung des EuGH [23]
Art. 7 der Richtlinie 93/89/EWG sieht vor, dass die Maut- und Benutzungsgebühren auf Straßen innerhalb des Gemeinschaftsgebietes weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmens oder des Ausgangs- oder Zielpunkts des Verkehrs führen dürfen. Österreich hatte bei der Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht dennoch die Maut für die Gesamtstrecke der österreichischen Brennerautobahn, die vorwiegend von LKW-Spediteuren anderer Mitgliedstaaten genutzt wird, erhöht, aber nicht für die Teilstrecken, die überwiegend von österreichischen Spediteuren befahren werden. Die im internationalen Güterverkehr tätige österreichische Rieser GmbH nutzte auch die Strecken, für die die erhöhten Gebühren galten. Rieser verlangte unter Berufung auf die EG-RL 93/89/EWG von der Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-AG (Asfinag) einen Teil der gezahlten Mautgebühren zurück.
Das angerufene österreichische Gericht legte die Frage, ob sich eine Privatperson gegenüber einer anderen Privatperson auf die unmittelbare Anwendbarkeit der nicht vollständig umgesetzten Richtlinie berufen könne, im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens dem EuGH gem. Art. 234 EGV[24] vor. Der EuGH entschied, dass eine derartige Berufung zulässig sei, da der Staat sich zur Erfüllung seiner hoheitlichen Aufgaben der privatrechtlich organisierten Asfinag bediene.
JURIQ-Klausurtipp
Beachten Sie, dass ausnahmsweise, wenn der Staat sich zur Erfüllung seiner hoheitlichen Aufgaben privatrechtlich organisierten Rechtspersonen bedient, eine horizontale Direktwirkung möglich ist.
Eine Richtlinie mit Doppelwirkung begünstigt eine Partei, hat aber unbeabsichtigte negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter.[25]
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Bei Richtlinien mit Doppelwirkung ist die unmittelbare Anwendbarkeit strittig, da der Begünstigte sein von der Richtlinie gewährtes Recht vor den nationalen Behörden nur durchsetzen kann, wenn ein Dritter dadurch belastet wird. Es geht hier z.B. um Richtlinien zum Umweltschutz, die für einen Anlagenbetreiber bestimmte – diesen belastende – Genehmigungsvorbehalte aufstellen. Der EuGH[26] bejaht die unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien mit Doppelwirkung, obwohl dadurch auch das Rechtsverhältnis von Privatpersonen betroffen wird. In Abgrenzung zur unzulässigen horizontalen Direktwirkung sei eine Berufung des Einzelnen auf die unmittelbare Anwendbarkeit einer Richtlinie mit Doppelwirkung zulässig, wenn es um die Erfüllung von Verpflichtungen gehe, die nach der jeweiligen Richtlinienvorschrift nicht dem Einzelnen, sondern den Behörden obliege.[27]
Beispiel
Das EuGH -Urteil zu Delena Wells [28]
Frau Wells erwarb in unmittelbarer Nähe eines stillgelegten Steinbruchs ein Haus. Später wurde einem Bauunternehmer die Wiederinbetriebnahme des Steinbruchs erlaubt, ohne zuvor eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach der entsprechenden, aber noch nicht umgesetzten UVP-EG-Richtlinie durchgeführt zu haben. Frau Wells klagte auf Aufhebung der Betriebsgenehmigung vor einem deutschen Verwaltungsgericht. Diese begehrte Aufhebung setzte nach § 48 VwVfG die Rechtswidrigkeit der Genehmigung als Verwaltungsakt voraus.
Das nationale Gericht legte im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 234 EGV[29] dem EuGH die Frage vor, ob die Regelung zur Umweltverträglichkeitsprüfung aus der in Deutschland nicht rechtzeitig umgesetzten UVP-Richtlinie unmittelbar anwendbar und ob die Berufung auf diese Richtlinie aufgrund der Doppelwirkung gegenüber dem Bauunternehmer zulässig sei. Der EuGH bejahte die unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie trotz der Doppelwirkung, da die Klägerin gegenüber dem Bauunternehmer nicht direkt die unmittelbare Anwendbarkeit der nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie geltend gemacht habe. Aufgrund dieser EuGH-Entscheidung wurde die Betriebsgenehmigung des Bauunternehmers aufgehoben.
