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a) Allgemeine Planungsleitlinien, § 1 Abs. 5 BauGB

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§ 1 Abs. 5 BauGB enthält insgesamt fünf allgemeine Planungsleitlinien.[155] Hiernach sollen die Bauleitpläne

•	eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten
•	eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten
•	dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern
•	dazu beitragen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz
•	dazu beitragen, die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln.

Die allgemeinen Planungsleitlinien stellen die grundsätzlichen Anforderungen dar, die jede Bauleitplanung aufweisen muss. Sie sind Generalklauseln, die Programmbegriffe mit einem nur schwer zu bestimmenden Wertungsinhalt beinhalten.[156] Es handelt sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die nach h.M. einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegen.

JURIQ-Klausurtipp

Wegen dieses Charakters kommt den allgemeinen Planungsleitlinien gemäß § 1 Abs. 5 BauGB nur ausnahmsweise eine Bedeutung für die Kontrolle eines Bebauungsplanes zu. Vorrangig sind die besonderen Planungsleitlinien gemäß § 1 Abs. 6 BauGB, die die allgemeinen Planungsleitlinien konkretisieren, von Bedeutung.

b) Besondere Planungsleitlinien, § 1 Abs. 6 BauGB

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In § 1 Abs. 6 BauGB, den besonderen Planungsleitlinien,[157] erfolgt eine Konkretisierung der allgemeinen Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB. Wie aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 6 BauGB („insbesondere“) folgt, enthält der dort aufgeführte Katalog eine beispielhafte und nicht abschließende Aufzählung. Der Katalog hat Bedeutung für die Zusammenstellung der öffentlichen und privaten Belange, die in die Abwägung des § 1 Abs. 7 BauGB einzustellen sind. Inwieweit die Planungsleitlinien zu berücksichtigen sind, lässt sich nicht generell, sondern nur nach den Erfordernissen des Einzelfalls bestimmen. Die verwendeten Begriffe, die die Belange in abstrakter Weise kennzeichnen, stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar.[158] Deren Anwendung im Einzelfall unterliegt einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle.[159] Der planenden Gemeinde kommt also kein Beurteilungsspielraum zu. Der Reihenfolge der Aufzählung der Belange im Gesetz liegt keine Wertung zu Grunde, so dass kein Vorrang einzelner Planungsleitlinien besteht.[160] Die abwägungsrelevanten Belange des § 1 Abs. 6 BauGB stehen daher gleichberechtigt und gleichwertig nebeneinander.

c) Ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz, § 1a BauGB

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Durch die Baurechtsnovelle wurde § 1a BauGB neu gefasst. Die darin enthaltenen Leitlinien konkretisieren die Belange des Umweltschutzes. In der planerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die voraussichtlichen erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes zu bewältigen.

d) Abwägungsgebot, § 1 Abs. 7 BauGB
aa) Allgemeine Vorgaben

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Dem Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB kommt in Klausuren besondere Bedeutung zu. Arbeiten Sie daher die folgenden Ausführungen sehr aufmerksam durch.

Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die privaten und die öffentlichen Belange gerecht gegeneinander und untereinander abzuwägen. Aufgrund des Wortlautes unterliegt die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot das zentrale Gebot rechtsstaatlicher Planung dar.

Dies ist, wie dargestellt (s.o. Rn. 139 ff.), bestimmend sowohl für den planerischen Entscheidungsvorgang, d.h. den Abwägungsvorgang, als auch für die Beurteilung des Ergebnisses, d.h. das Abwägungsergebnis.[161]

Im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB ist eine Abwägung in dreifacher Weise erforderlich:

•	die öffentlichen Belange unter- und gegeneinander
•	die privaten Belange unter- und gegeneinander
•	die öffentlichen und privaten Belange unter- und gegeneinander.

Hinweis

Es besteht kein Vorrang der öffentlichen vor den privaten Belangen.[162] Es existiert der Grundsatz der Gleichgewichtigkeit aller Belange.[163]

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Ein Vorrang der öffentlichen Belange vor den privaten Belangen würde nämlich sowohl den Gewichtungsmaßstab des § 1 Abs. 7 BauGB, wie auch die Planungsleitsätze, die den öffentlichen Belangen nicht von vornherein einen Vorrang vor kollidierenden privaten Belangen einräumen, verkennen. Sollten Belange miteinander kollidieren, so ist zu prüfen, ob sachgerechte, d. h. an den Planungsleitsätzen orientierte und hinreichend gewichtete Gründe es rechtfertigen, den einen Belang hinter den anderen zurücktreten zu lassen. Private Belange ergeben sich aus den Interessen der von der Planung Betroffenen. Derartige Interessen können z.B. aus der Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG, oder aus sonstigen verfassungsrechtlichen Positionen, wie z.B. der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG oder dem Recht auf körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 GG folgen.[164] Zu den öffentlichen Belangen zählen die in § 1 Abs. 5, 6 und 1a BauGB genannten Interessen und diejenigen Interessen der Nachbargemeinden, § 2 Abs. 2 BauGB.

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Wegen der Notwendigkeit einer Abwägung müssen bestimmte Belange vorgezogen und andere zurückgestellt werden, denn nicht alle Belange können bei der Abwägung in gleicher Weise vorgezogen werden.[165] Die von der Planung berührten Belange müssen in einer Art und Weise vorgenommen werden, die dem objektiven Gewicht der Belange entspricht.[166] Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind nur dann überschritten, wenn einer der beteiligten Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt. Dies ist der Fall, wenn der Belang und dessen Bedeutung in geradezu unvertretbarer Weise verkannt worden ist oder wenn das Verhältnis zwischen dem Belang und dem Planinhalt auch bei Berücksichtigung der planerischen Gestaltungsfreiheit und aller sonstiger Gegebenheiten nicht mehr stimmig ist.[167]

Hinweis

Da in § 1 Abs. 7 BauGB der Ausdruck der Belange und nicht der der privaten Rechten verwendet wird, müssen auch Interessen in die Abwägung eingestellt werden, die kein subjektives Recht darstellen.[168]

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Bei dieser Abwägungsentscheidung wird die Bedeutung der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Planungshoheit und Planungsfreiheit der Gemeinde erkennbar. Die Planung verpflichtet zwar zur Erreichung eines bestimmten Zwecks, jedoch wird dem Rechtsanwender frei gelassen, wie dieser Zweck erreicht wird. Es handelt sich daher um eine final ausgerichtete Planungsentscheidung (s. Rn. 147).[169]

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An dieser Stelle muss in einer Klausur ein Verweis auf die Ausführungen zur Verfahrensgrundnorm, § 2 Abs. 3 BauGB, erfolgen. Anschließend ist zu prüfen, ob ein materieller Abwägungsfehler in Form der Abwägungsdisproportionalität gegeben ist (zum Ganzen s.o. Rn. 153).

bb) Weitere Planungsgrundsätze im Rahmen der Abwägung

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Rechtsprechung und Literatur haben zur Konkretisierung dieser allgemeinen Grundanforderungen weitere Maßstäbe für eine ordnungsgemäße Abwägung entwickelt (Abwägungsmaßstäbe i.w.S. oder Planungsgrundsätze).[170] Insbesondere sind folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen:[171]

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(a) Das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung verlangt von jeder Planung, dass sie die ihr zuzurechnenden Konflikte, d.h. die vorgefundenen wie auch die durch die Planung neu aufgeworfenen Konflikte, bewältigt.[172] Erfasst werden jedoch nur städtebaulich relevante und mit den Mitteln der Bauleitplanung auflösbare Konflikte.

Die Planung wird dem Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung grundsätzlich dann gerecht, wenn sie zu einer Milderung des Konflikts beiträgt, sie also eine Konfliktsituation verringert oder beseitigt.[173]

Die Gemeinde darf die Konfliktbewältigung nicht erst auf die einzelnen Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung verschieben. Eine Ausnahme von diesem Gebot ist bei kleinräumigen Konflikten gegeben, die nur die Nutzung von einzelnen Grundstücken betreffen. In diesem Fall darf die Gemeinde eine planerische Zurückhaltung dahingehend ausüben, dass sie die Bewältigung des Konflikts auf die einzelnen Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung verschiebt und dort den Konflikt unter Rückgriff auf § 15 Abs. 1 BauNVO auflöst.[174]

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(b) Eng damit verbunden ist das Gebot der Rücksichtnahme[175] (Zu den Einzelheiten s.u. Rn. 655 ff.). Inhaltlich bedeutet dies, dass jedes Bauvorhaben auf seine Umgebung Rücksicht nehmen und Auswirkungen vermeiden muss, die zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung anderer führen.[176] In seiner planungsrechtlichen Dimension ist es auf die Schutzwürdigkeit von Individualinteressen bezogen. Der Rechtsprechung zufolge handelt es sich dabei nicht um ein eigenständiges ungeschriebenes Gebot, sondern vielmehr um ein einfachgesetzliches Gebot, das durch gesetzliche Vorschriften konkretisiert wird.

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Das Gebot der Rücksichtnahme lässt sich in einzelne Untergebote ausdifferenzieren:

•	Grundsatz ausreichender Trennung unverträglicher Nutzungen
•	Grundsatz der planerischen Vorbeugung
•	Grundsatz des Vorrangs der Konfliktvermeidung
•	Grundsatz der Berücksichtigung von Bestandsschutz- und Verbraucherinteressen
•	Grundsatz der Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen

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Dem Grundsatz ausreichender Trennung unverträglicher Nutzungen zufolge sollen unverträgliche Nutzungen grundsätzlich nicht nebeneinander geplant werden.[177] Es handelt sich um einen allgemeinen, in § 50 BImSchG zum Ausdruck kommenden, Grundgedanken.[178] Der Grundsatz der planerischen Vorbeugung zielt vorrangig auf einen planerisch vorsorgenden Umweltschutz.

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Der Grundsatz des Vorrangs der Konfliktvermeidung besagt, dass die Bauleitplanung als milderes Mittel vor der Konfliktbewältigung diese Konflikte bereits im Vorfeld durch den Einsatz ihres spezifischen Instrumentariums zu vermeiden hat.[179]

Hinweis

Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle möglicherweise auftretenden Konflikte bei der Bauleitplanung aufgelöst werden müssen (s.o. Rn. 204).

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Die Planung hat der Rechtsprechung zufolge in besonderem Maße auf Bestandsschutz- und Verbraucherinteressen Rücksicht zu nehmen. Der Grundsatz der Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen geht davon aus, dass eine sachgerechte Abwägung nur erfolgt ist, wenn die tatsächliche und rechtliche Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen gewährleistet ist, so dass eine verträgliche Nachbarschaftsnutzung gegeben sein kann.

Anmerkungen

[1]

Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht § 21 Rn. 45.

[2]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 417.

[3]

Battis/Kreutzberger/Löhr-Battis BauGB § 2 Rn. 3.

[4]

Kennter Öffentliches Recht in Baden-Württemberg Rn. 339.

[5]

Kennter Öffentliches Recht in Baden-Württemberg Rn. 339.

[6]

Kunze/Bronner/Katz Kommentar zur Gemeindeordnung Baden-Württemberg § 4 Rn. 13.

[7]

Kennter Öffentliches Recht in Baden-Württemberg Rn. 339 Fn. 47.

[8]

Dürr Baurecht Baden-Württemberg Rn. 52.

[9]

S. zu den Fehlerfolgen die zusammenhängende Darstellung unter Rn. 210 ff.

[10]

Tettinger/Erbguth/Mann-Erbguth, Besonderes Verwaltungsrecht § 27 Rn. 895.

[11]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 271.

[12]

BVerwG NVwZ 1988, 916.

[13]

Vertiefend hierzu: Hoppe/Bönker/Grotefels-Hoppe Öffentliches Baurecht Rn. § 7 Rn. 74 ff.

[14]

Battis/Kreutzberger/Löhr-Battis BauGB § 2 Rn. 6.

[15]

BVerwGE 34, 401.

[16]

Battis/Krautzberger/Löhr-Battis BauGB § 2 Rn. 19.

[17]

OVG Rheinland-Pfalz BauR 2007, 332.

[18]

OVG Rheinland-Pfalz BauR 2007, 332.

[19]

Eine Ausnahme enthält § 3 Abs. 1 S. 2 BauGB.

[20]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 278.

[21]

BVerwG NVwZ 1988, 822.

[22]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 279.

[23]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 281.

[24]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 284.

[25]

Stollmann Öffentliches Baurecht § 6 Rn. 13.

[26]

Tettinger/Erbguth/Mann-Erbguth Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 900.

[27]

BVerwGE 40, 323, 330.

[28]

Vgl. BVerwGE 104, 367. Beachten Sie jedoch §§ 59 ff. BNatSchG.

[29]

Tettinger/Erbguth/Mann-Erbguth Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 900.

[30]

Jäde/Dirnberger/Weiss-Jäde BauGB BauNVO § 3 BauGB Rn. 21.

[31]

Jäde/Dirnberger/Weiss-Jäde BauGB BauNVO § 3 BauGB Rn. 21.

[32]

Dürr Baurecht Baden-Württemberg Rn. 63, Rn. m.w.N.

[33]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 289.

[34]

Vgl. dazu Dusch NVwZ 2013, 1581.

[35]

Jäde/Dirnberger/Weiss-Jäde BauGB BauNVO § 3 BauGB Rn. 21; Gemeinsamer Senat der obersten Bundesgerichte NJW 1972, 2035.

[36]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 291.

[37]

VGH Baden-Württemberg VBlBW 1999, 178. Unzulässigkeit einer „Auslegung“ auf einem niedrigen Aktenschrank, der sich hinter dem Stuhl der Behördenmitarbeiterin befindet.

[38]

BVerwG NVwZ 1993, 475.

[39]

BVerwG DÖV 1980, 764; VGH Baden-Württemberg VBlBW 2001, 58.

[40]

VGH Baden-Württemberg VBlBW 2008, 185 m.w.N.

[41]

BVerwGE 133, 98, 114 f.

[42]

Vgl. vertiefend Niedzwicki Präklusionsvorschriften des öffentlichen Rechts im Spannungsverhältnis zwischen Verfahrensbeschleunigung, Einzelfallgerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit.

[43]

Tettinger/Erbguth/Mann-Erbguth Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 913.

[44]

Jäde/Dirnberger/Weiss-Jäde BauGB BauNVO § 4a BauGB Rn. 27.

[45]

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 300.

[46]

Stollmann Öffentliches Baurecht § 6 Rn. 6.

[47]

BT-Drucks. 15/2250, 42.; Battis/Kreutzberger/Löhr-Battis BauGB § 2 Rn. 5.

[48]

Europarechtsanpassungsgesetz Bau vom 24.6.2004 (BGBl. I, S. 1359).

[49]

Bt-Drucks. 15/2550, S. 63.

[50]

BVerwGE 131, 100. Vgl. hierzu Mager JA 2009, 398. Im Anschluss an BVerwGE 131, 100: VGH Baden-Württemberg Urteil vom 9.6.2009 – 3 S 1108/07 – juris.

[51]

Vgl. zum Ganzen Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 376 ff.

[52]

Schrödter BauGB § 1 Rn. 157.

[53]

Stollmann Öffentliches Baurecht § 7 Rn. 31.

[54]