Kitabı oku: «Políticas públicas para el desarrollo municipal», sayfa 2
Cierra este libro el texto de Javier Cruz romero arana y Cecilia Cadena Inostroza, “Participación en la prestación de un servicio municipal: comité independiente de agua potable en Jiquipilco, México”, acotado a un estudio de caso específico, en un municipio del estado de México. Para ello, con base en el marco analítico de la gobernanza, los autores analizan si la administración del servicio de agua potable, por parte de un comité independiente jurídicamente informal, beneficia o perjudica las características de eficiencia del servicio en el municipio de Jiquipilco. Describe y examina el funcionamiento administrativo, atribuciones, problemáticas, beneficios y prejuicios de dicho comité con el objetivo de conocer las características de eficiencia ante la informalidad jurídica, con base en un gobierno de interacciones entre actores gubernamentales y no gubernamentales.
Reflexiones sobre el texto
Políticas públicas para el desarrollo municipal es una obra que reúne capítulos de investigación y reflexiones en torno a problemas que aquejan a los municipios, un actor cada vez más destacado en México y en el ámbito internacional. al respecto, los autores participantes han dejado plasmadas sus contribuciones, las cuales pueden servir de guía tanto para investigaciones futuras como para hacedores de políticas públicas orientadas a estos espacios.
El eje transversal de los estudios aquí expuestos consistió, precisamente, en la revisión de los autores tanto de propuestas teóricas como empíricas, en las que destacan temas como la gobernanza de base territorial, los retos de la urbanización y de la hiperurbanización, la participación ciudadana, la transparencia y rendición de cuentas, que conforman un enfoque integral, capaz de superar los enfoques sectoriales y alcanzar un enfoque inclusivo de los sistemas productivos locales, los ecosistemas medioambientales, culturales, políticos y sociales. Esto refleja, en gran medida, el interés común de poner en la agenda del debate académico y de políticas públicas el tema del municipio: sus potenciales, su anclaje territorial y sus retos como guía para un desarrollo integral y sustentable.
Cabe destacar que, en las últimas décadas, las políticas públicas en México han estado sujetas a presiones derivadas de las mismas características operativas del federalismo. Queda expresado en este libro cómo aún persisten problemas estructurales —en el diseño institucional— que limitan poder alcanzar las aspiraciones demandadas por los ciudadanos. Y aunque las reformas constitucionales hayan intentado atender estas carencias, definiendo funciones y competencias, como se asevera en algunos de los capítulos aquí presentados, solo se han conseguido logros en un conjunto acotado de municipios sin constituirse en una tendencia generalizada, una situación agravada por problemas relevantes de corrupción, deuda y aumento de la presencia del crimen organizado.
La llegada en México de un nuevo partido político al poder en 2018 evidenció la crisis que venía sosteniendo el viejo sistema de partido, lo que causó, tal vez, muchas expectativas que pueden diluirse en propuestas demasiado centralizadoras y decisiones ambiciosas sin estrategias de implementación rigurosas. Un ejemplo es la figura de los Delegados de Programas de Desarrollo y las modalidades de asignación de los recursos de programas sociales, como también otorgarle al ejecutivo atribuciones que van en desmedro de una política que fortalezca las capacidades locales, la distribución de recursos y un reparto equilibrado del poder. Si bien no es tiempo aún de realizar evaluaciones, se abren nuevas interrogantes que permiten reflexionar sobre las estrategias implementadas y aportar desde la academia investigaciones que den cuenta de las contribuciones que se van obteniendo y ayuden a mejorar el rumbo de las políticas públicas en lo local. algunos autores, como los de esta obra, proponen considerar los organismos intermunicipales como instancias técnico-administrativas innovadoras capaces de aportar conocimientos e innovaciones que permitan un mejor manejo de las finanzas y las políticas públicas.
En el mismo sentido, pero en otro trabajo, lejos de parecernos ajeno, nos ha mostrado un aspecto sobresaliente y urgente para nuestros territorios: entender cómo el crimen organizado disputa los espacios territoriales, mediante modalidades de convivencia y colaboración para alcanzar el predominio en los espacios y dividirse los sectores de actividad. Si bien el trabajo presentado nos relató una experiencia en un municipio en Italia, nos deja sobresalientes lecciones sobre cómo podemos analizar atentamente en México esta reterritorialización y extensión del crimen organizado, y comprender cómo estos grupos van ejerciendo poder en las ciudades, y cómo por medio de la intimidación y la amenaza, pueden incluso llegar a compensar carencias de la intervención del Estado, y ocasionar procesos de consensos, difíciles luego para ser combatidos con violencia sin afectar a la población. La investigación realiza un relato que invita a pensar si las estrategias de combate al narcotráfico implementadas en los municipios en México es la adecuada o se deben considerar nuevas maneras de entender la política de seguridad.
Por todo lo expuesto, se espera compartir ideas y continuar las investigaciones y debates con investigadores, alumnos, funcionarios que gestionan las políticas públicas y ciudadanos para mejorar, ampliar o reafirmar, desde un espíritu crítico, estrategias que preocupan al municipio y a las instituciones involucradas en estos espacios locales. Esto significa interpretar las políticas públicas como resultado de la concertación entre el sistema político y el sistema social, manifestado en múltiples interacciones innovadoras que concilien el sentido político y el sentido de la convivencia social.
Fuentes consultadas
Bibliografía
Girardo, Cristina (2018), La gestión municipal. Teoría y práctica ante los nuevos contextos, Toluca, El Colegio Mexiquense.
Subirats, Joan (2016), El poder de lo próximo: las virtudes del municipalismo, Barcelona, Catarata.
* Profesora Investigadora de El Colegio Mexiquense, a. C., doctora en Estudios latinoamericanos por la Facultad de Ciencias Políticas y sociales de la unam. cgirardo@cmq.edu.mx
Apuntes de trabajo sobre la tragedia municipal
Mauricio Merino*
I
* Profesor Investigador Titular del cide, coordinador del Programa Nacional de Investigación para el Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas del Conacyt y presidente del Consejo de Nosotrxs. mauricio.merino@cide.edu.
Introducción
Creo que es el momento ideal, por los cambios políticos que vive México desde 2018, para plantear una tesis que se ha discutido en distintos circuitos académicos (y también sociales): la necesidad de una nueva agenda de investigación del municipalismo mexicano que armonice con la realidad que hoy vivimos y con un análisis más fino sobre las oportunidades que abre esta etapa histórica que nos rodea.1
La hipótesis que pongo a consideración de mis colegas —y que ha motivado la escritura de un libro que podría titular La tragedia municipal— es que el municipalismo mexicano está anclado en una idea del municipio que ya no corresponde con la realidad. Por tanto, los temas fundamentales que desafían a ese orden de gobierno no están siendo abordados con suficiente amplitud ni precisión. Dicho de otro modo, la agenda de investigación gira sobre las probabilidades de éxito y los obstáculos que enfrentan las reformas de 1983 y 1999 del artículo 115 constitucional, en vez de discutir si el marco constitucional y sus consecuencias jurídicas, políticas y administrativas corresponden con la situación actual.
Este planteamiento no debe malinterpretarse como un llamado a emprender una nueva reforma de ese texto constitucional. Es un asunto mucho más complejo: i) el marco jurídico del municipio mexicano no se ciñe a uno de los artículos de la Constitución, sino al entramado completo que regula la conformación del Estado en su conjunto, es decir, reformar al municipio exigiría, entre otras cosas, repensar y rediseñar el federalismo mexicano; ii) los problemas que han acumulado los gobiernos locales no responden solamente al orden municipal (como trataré de describir más adelante), sino que obedecen a las debilidades de la organización y de la conformación del Estado, a su impotencia para afrontar los problemas públicos más relevantes, y iii) los desafíos que enfrenta el gobierno municipal no pueden resolverse dentro de su estrecho ámbito de acción. De modo que, si bien sostengo que la agenda de investigación municipal debe escapar de los límites planteados por aquellas reformas constitucionales, no afirmo que la solución consista en solamente modificar la norma superior.
En este texto planteo el problema que me interesa discutir, pero no las soluciones. No obstante, para abordarlo sugiero, en primer lugar, una revisión crítica de los lugares comunes de la visión municipal que ha prevalecido en México durante mucho tiempo (tema tratado en el inciso siguiente); luego, ofrezco algunos datos —no exhaustivos— sobre las debilidades que han puesto en jaque esa visión tradicional y, por tanto, reclaman investigaciones de otra índole y, finalmente, propongo tres ideas generales para ordenar mi investigación y trazar el desarrollo posterior de estos apuntes.
Sobre la visión romántica del municipio mexicano
Los resultados de la aspiración por un municipio eficaz y democrático son, por decir lo menos, infructuosos. Estamos lejos de consolidar, incluso, diseñar instituciones municipales exitosas. Por el contrario, los gobiernos locales han sucumbido ante las mudanzas demográficas de las tres últimas décadas, la recomposición del régimen de partidos que trajo consigo la etapa de la transición democrática, y la expansión de la violencia en el territorio nacional. Lo que hemos visto no ha sido el florecimiento de las comunidades locales, sino una creciente separación entre los gobiernos y los gobernados, estos últimos motivados por el desencanto que ha provocado el mal desempeño de aquellos.
Los que tratamos estos temas tenemos que reconocer nuestra desatención al desencanto de los gobernados y sus consecuencias, entre ellas, la obstinada confusión entre el concepto de municipio y gobierno, o municipio y comunidad que comparten un territorio acotado: municipio/ayuntamiento y municipio/pueblo/sociedad, como si fueran una y la misma cosa. Este defecto del proceso de investigación, sumado a los tres puntos señalados antes (mudanza demográfica, régimen de partidos y violencia) nos han derrotado a lo largo de los años. Hoy, frente a los problemas que agobian al país, tenemos un municipio disfuncional y una agenda de trabajo equivocada.
Tuvimos alguna vez la idea romántica de que los municipios (y también los gobiernos municipales) eran pequeños pueblos predominantemente rurales, homogéneos, desiguales socialmente, pero armonizados culturalmente, y con una vocación productiva más o menos estable. Pensábamos en un gobierno municipal capaz de subsidiar actividades —que suplieran y aventajaran a los gobiernos estatales y acompañaran al gobierno federal— que acercaran a la gente y los líderes políticos de la comunidad. Creíamos que podrían construir consensos entre sí, que tendrían poca influencia de los partidos políticos —o por lo menos una influencia sometida a la lógica del consenso comunitario—, y que contarían con mucha participación de los vecinos en torno a causas compartidas.
Hoy México es un país en el que esta idea romántica del municipio tiene poco que ver con nuestra realidad. Tenemos, en efecto, 2 458 municipios,2 69% de ellos es predominantemente rural porque tiene una población menor de 25 000 habitantes;3 sin embargo, estos casi 70 —de cada 100 municipios— con menos de 25 000 habitantes tienen también mayor número de personas en situación de pobreza4 y menores oportunidades de crecimiento.5 La mudanza demográfica de México propició que ocurrieran, simultáneamente, dos fenómenos que han desafiado a las administraciones públicas en el país. Si consideramos los datos del Coneval, en las 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios conviven simultáneamente con una enorme dispersión rural de más de 125 000 comunidades por todo el territorio, con menos de 2 500 habitantes.6
No son fenómenos que se contraponen, sino que se retroalimentan: mientras se concentra más población en las metrópolis, en las zonas rurales la población se dispersa; y mientras más se combate la pobreza en los cinturones metropolitanos, más se incrementan los desafíos y los costos para combatir la pobreza en las zonas rurales marginadas.7
De acuerdo con el Coneval, en 2015, 144 de los 367 municipios que integran las 59 zonas metropolitanas tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza. Por cierto, entre los estados que tienen este problema están el Estado de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz, cuyos rasgos coinciden, precisamente, con la característica señalada antes, es decir, pobreza acumulada en ambos lados del continuo demográfico.8
Nada de esto corresponde con la visión romántica del municipio mexicano ni tampoco con la lógica que motivó las reformas del artículo 115 constitucional. Si el objetivo fue impulsar municipios capaces de garantizar una mejor calidad de vida a sus habitantes, con servicios públicos más eficaces, una planeación del desarrollo urbano y un mejor uso presupuestal, con los primeros datos mencionados basta para contradecir esa mirada. Lo que quiero subrayar es que dadas esas circunstancias, los medios institucionales que tiene hoy el municipio son insuficientes tanto para afrontar los grandes problemas de las zonas metropolitanas, como para lidiar con los problemas específicos de las pequeñas comunidades dispersas. Por ello, tenemos que hacernos cargo de esos problemas.
Por otra parte, es importante señalar que no hay muchos medios para afrontar la pobreza que tienen los municipios, pues la mayoría no solo tienen habitantes pobres, sino que son municipios pobres. Por tanto, con objeto de resolver los problemas fiscales y presupuestarios de los gobiernos locales, se ha ampliado la agenda de investigación con base en el marco constitucional.
Los municipios no cuentan con recursos suficientes para encarar la totalidad de atribuciones que tienen, no solo en la Constitución sino también en las leyes federales y locales. Las reglas de funcionamiento de la mayoría de los municipios —como de la mayor parte del Estado mexicano— están más relacionadas con el establecimiento de un piso de negociación política que con la idea de hacer cumplir la ley. Para que el panorama de la precariedad normativa de los gobiernos municipales adquiera toda su dimensión, debemos señalar que, según la Auditoría Superior de la Federación, solo 53% de los municipios tiene bando de policía y buen gobierno, y solo 37% tiene reglamento interior; solo una quinta parte (19%) tiene obras públicas, y 12.7% cuenta con evaluación y planeación, o participación ciudadana. No hablo de la calidad de los reglamentos, sino únicamente de su existencia, pues el resto ni siquiera tiene esas reglas básicas.9 No obstante, reitero, seguimos obstinados en dotar de formalidad a los reglamentos existentes, en vez de documentar las regulaciones no escritas que efectivamente determinan el funcionamiento de las administraciones y de la política local. Ciegos de la realidad, persistimos en negarla y validamos la visión romántica del municipio.
Además, se ha demostrado reiteradamente que carecen de capacidad financiera y que adolecen de pereza fiscal para incrementar sus propios ingresos en los términos que señala la Constitución. No obstante, a la luz de las normas, aunque los municipios hicieran el mayor de los esfuerzos, fiscalmente la mayoría no tendría de dónde obtener los ingresos suficientes para cumplir sus obligaciones principales, y mucho menos para cumplir aquellas que se han añadido con agendas superpuestas desde los estados y la federación.10 Como consecuencia, los municipios no solo carecen de recursos, sino que además son deudores de la banca;11 en los últimos 10 años la deuda de esos gobiernos pasó de 17 265.6 mdp en el primer trimestre de 2008 a 51 111.5 mdp el año pasado (cefp , 2018: 3). Cabe mencionar que aproximadamente la mitad de la deuda se concentra en unos cuantos municipios.12
No hay manera de afrontar esas limitaciones fiscales y presupuestarias, sobre todo si consideramos que hay municipios que ya superan deudas de mil millones de pesos: Tijuana, Guadalajara, Monterrey, Hermosillo, León, Cancún, Mexicali, Zapopan.13 Las deudas serán impagables si se continúa con el sistema de coordinación fiscal actual y el modelo de política económica diseñado en los años ochenta para sufragar los gastos de los municipios. Por otra parte, hay que considerar que los municipios más endeudados son también los que tienen mayor riqueza fiscal: aunque están ahogados por el alud de atribuciones que se les exigen y por la incapacidad de obtener recursos suficientes para enfrentarlos, eventualmente estos municipios podrían afrontar mejor sus desafíos.14
Desde otro panorama, es importante observar que México ha enfrentado gravísimas dificultades de seguridad.15 La mayoría de los argumentos que se presentaron para la creación de la Guardia Nacional se basaron en la crítica a las policías locales. Se culpa a los municipios y a los Estados de su incapacidad para conservar la paz en el país. Si el presidente Andrés Manuel López Obrador no hubiera ganado las elecciones —con una ventaja tan amplia—, probablemente el debate sería por el costo político de las elecciones más violentas de la historia. Es un dato que se ha olvidado, pero hubo candidatos a las presidencias municipales que fueron asesinados, en el mejor de los casos, amenazados o que renunciaron a sus cargos por presiones del poder fáctico del crimen organizado.16 Todos sabemos —sin que tenga los datos al escribir estos apuntes y sin que pueda afirmarlo con evidencia empírica— que una buena parte del territorio mexicano no está gobernada por el Estado mexicano, sino por grupos criminales, directamente, o por medio de instituciones municipales que son leales por haberse establecido con candidaturas financiadas con recursos ilícitos, o bien, que fueron sometidos, incapaces de enfrentar, a los sicarios y a los jefes de territorio del crimen organizado en el país.17
Por ningún tema hasta ahora discutido —la mudanza demográfica, el marco normativo, las capacidades institucionales, los recursos financieros o la inseguridad— hay razones suficientes para validar la visión actual del municipio en el marco constitucional, y sobre la que ha girado la agenda de investigación municipal durante casi cuatro décadas. Es claro, a reserva de presentar más evidencia y resultados más concluyentes en un libro, que es inútil seguir porfiando en esa ruta.
Más allá de las reformas constitucionales del siglo xx
¿Cómo podemos considerar que, con este esbozo de problemas públicos que enfrentamos, se pueda mantener una idea romántica del municipio? ¿Cómo podemos creer que nuestra agenda de investigación municipal actual sea coherente?
Necesitamos poner los pies en la realidad. La agenda necesaria tiene poco que ver con las reformas de 1983 y 1999: ese municipio de zonas urbanas pero ordenadas, de zonas metropolitanas como ciudades controlables con servicios e infraestructura creciente que incrementaría sus ingresos con el pago del predial, derechos, aprovechamientos y productos —especialmente los derivados del agua—, capaz de potenciar sus vocaciones productivas y de hacer una planeación urbana ordenada, y capaz de garantizar una visión de largo aliento. Municipios con sistemas de participación ciudadana cada vez más eficaces, como se imaginó en aquella época, complementarios de una sólida representación plural de los partidos, de construir consensos y de situarse en el espacio urbano como el espacio natural del desarrollo municipal.
No obstante, en vez de eso, subrayo, se agregaron obligaciones a los municipios, no solo por la vía jurídica, sino también por la vía de la transferencia de fondos federales, de las aportaciones y las participaciones, y también de los proyectos directos financiados con recursos de la banca.18
Hay tesis, abundantes por fortuna, que prueban cómo el crecimiento de transferencias de recursos a los municipios19 se vinculó con la ampliación de la agenda municipal. Los municipios acabaron tratando de hacer casi todo sin poder hacer casi nada, tal como dice el refrán: “El que mucho abarca poco aprieta”. En lugar de concentrarse en las funciones principales que la Constitución les otorgó, ampliaron esa agenda, y aunque lo hicieron con más recursos —duplicados gracias a la entrada de los nuevos mecanismos de coordinación fiscal—, de cualquier manera fueron insuficientes para afrontar los desafíos que se habían impuesto ellos mismos.
Esa es la situación que tiene hoy la agenda municipal y a la cual se debe responder con mucha objetividad. A esto, añádase todavía el envejecimiento de la población y la nueva composición social de las familias: ya no se puede seguir gobernando lo local como si las familias fueran tradicionales. El cambio exige políticas distintas de vivienda, tratamiento de residuos y movilidad física en los espacios territoriales. No se puede actuar como si no hubiera que proteger a las víctimas de violencia, producto de la descomposición urbana y del abandono territorial. Las obligaciones que hoy desafían a lo local no responden a diseños normativos del pasado sino a desafíos concretos.
Hay que considerar también el problema del medio ambiente20 con todas sus secuelas, y la forma en que tenemos que administrar los recursos públicos echando mano de nuevas tecnologías, nuevas formas de comunicación y nuevas formas de trabajo. No solo el realizado por la administración pública, pues en una economía, como el territorio nacional, responde al control del Estado mexicano en su conjunto. Téngase presente que 57.6% de la economía mexicana es informal21 y que casi todos los que pertenecen a esa categoría trabajan en zonas urbanas, en puestos ambulantes, vendiendo objetos a granel, ofreciendo servicios, pues la calle es su lugar de trabajo. Nada de eso puede ser ajeno a los gobiernos de las ciudades. 22
Cierro esta invitación a rediseñar la agenda de municipalismo mexicano con una ilusión personal, poniendo énfasis en el enfoque que a mí me encantaría que se adoptara, no me refiero a los temas, sino a los ejes con los cuales se podrían encontrar consensos y rediseñar las líneas de investigación y de incidencia.
En primer lugar: las personas, los seres humanos. Hemos abandonado la idea del ser humano que vive en un espacio, en un tiempo, y en unas circunstancias concretas. Se han preferido discusiones abstractas sobre ayuntamientos, cabildos, regidores y normas. Absurdamente se nos ha olvidado que la clave del gobierno municipal está en los seres humanos que componen cada una de las unidades territoriales en las que todos convivimos. Ruego que no se considere esta afirmación como obvia ni trivial, pues si se pensara en los seres humanos con problemas concretos, con dificultades inmediatas, y no solo planes, programas presupuestarios, estructuras orgánicas y parafernalia burocrática, seguramente podríamos darnos a la tarea de evaluar, por ejemplo, si el dinero que se le entrega a los municipios y la forma en que se hace, efectivamente corresponde, o no, con esas necesidades sociales, con esas necesidades humanas.
Me encantaría que la agenda municipal dejara de estar tan concentrada en el reparto del poder político y en la idea de los partidos: en cómo se van a representar y cómo van a multiplicar sus espacios de poder o cómo será la disputa de esos espacios con el gobierno en turno. Para decirlo con toda claridad, no se trata de fortalecer al municipio para fortalecer a la clase política local, sino de fortalecer la convivencia, y con ello, dar un respiro a una sociedad desencantada, resentida y excluida, con muy pocas satisfacciones en el lugar donde reside.
Creo que es necesario trabajar por la simplificación, por la sencillez, por la forma más fácil de administrar lo complejo. Hemos cometido un error añadiendo complejidad a la vida municipal, cuando lo que se necesita es sencillez. Esta es una obligación de nuestra comunidad de investigación: hacer fácil lo difícil. Por supuesto, necesitamos transparencia, rendición de cuentas, gestión presupuestaria, profesionalización, uso de tecnologías para resolver problemas actuales. No de la manera en que lo estamos haciendo y mucho menos cargando sobre el municipio nuevas obligaciones administrativas imposibles de cumplir. Necesitamos simplificar lo complejo y esta es una de las más importantes obligaciones de la investigación sobre gestión municipal.
Por último, me encantaría que nos sentáramos a pensar tranquilamente—reconozco que no tengo el método preciso— el rediseño institucional del municipio. ¿Por qué soy poco optimista en este último punto? Porque los municipios han servido para fortalecer el régimen de partidos en México. Desde que se establecieron los regidores de minorías, de representación proporcional, se permitió a los partidos ensanchar sus espacios por todo el territorio nacional; los que no tenían militancia en zonas específicas se vieron obligados a tenerla, y empezaron a tener voz, dinero, representantes políticos, poder y capacidad de confrontar a los líderes habituales. Con ello, crecieron los partidos, entre otras razones, por esa representación y por el dinero que les proporcionó el Estado. Como dije antes, no solo han crecido esas organizaciones de la mano del diseño del régimen político, sino que desafortunadamente también han crecido los grupos que se dedican a las actividades ilícitas y quienes han encontrado en alcaldes, regidores y funcionarios municipales, una vía para influir y para limpiar su imagen. En un trazo: si los grupos criminales europeos salieron a la luz pública por medio de las empresas, en México los criminales eligieron la representación política.
No será fácil enfrentar a esos poderosísimos grupos: partidos políticos y organizaciones criminales. Sin embargo, no podemos seguir ignorando su existencia y limitarnos a su mención. El desafío es reconocer esos obstáculos y enfrentar la tarea del rediseño institucional del municipio mexicano. De lo contrario, únicamente se le seguirá culpando de todos los males de la república, que es el culpable del deterioro ambiental, de la inseguridad, de la deuda pública, de la falta de servicios y de la corrupción. Por tanto, nos espera una tarea tan larga como apasionante. Que así sea.
