Kitabı oku: «Políticas públicas para el desarrollo municipal», sayfa 3

Fuentes consultadas
Documentos electrónicos

Auditoría Superior de la Federación (asf) (2015), Diagnóstico del desarrollo institucional municipa l, Ciudad de México, Cámara de Diputados, documento pdf disponible en: <http://200.23.8.25/ASF/descarga/DocDIMcompleto_ant.pdf>(consulta: 20/11/2017).

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp) (2018) , Deuda Pública de los Municipios de México al Primer Trimestre de 2018, Cámara de Diputados, LXIII Legislatura, 6 de julio de 2018, documento pdf disponible en: <http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/documento/2018/cefp0212018.pdf> (consulta: 03/04/2019).

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) (2017),“CONEVAL da a conocer la información de la medición de la pobreza municipal 2015”, Comunicado de prensa número 013, Dirección de Información y Comunicación Social, Ciudad de México, 7 de diciembre de 2017, documento disponible en: <https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/COMUNICADO-013-Medicion-Pobreza-Municipal-2015.pdf> (consulta: 27/08/2018).

Herrera Gómez Vladimir y Sandra Oralia Maya Hernández (2017), Diagnóstico de las haciendas públicas locales en México, Ciudad de México, Instituto Belisario Domínguez, LXIII Legislatura, Senado de la República, documento disponible en: <http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/3900/haciendas160118.pdf?sequence=1&isAllowed=y> (consulta: 30/05/2018).

Instituto Mexicano de la Competitividad, A. C. (Imco) (2018), Índi ce de Información Presupuestal Municipal, novena edición, Ciudad de México, Imco, s/p, documento disponible en: <https://Imco.org.mx/temas/indice-informacion-presupuestal-municipal/> (consulta: 10/10/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)(2018a), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Sobre Seguridad Pública (ENVIP) 2018, documento pdf disponible en: <https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/bole-tines/2018/EstSegPub/envipe2018_09.pdf> (consulta: 15/11/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2018b), “Estadísticas a propósito del día mundial del medio ambiente, (5 de junio)” , Comunicado de prensa número 260/18, 4 de junio de 2018, documento pdf disponible en:<https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/aproposito/2018/ambiente2018Nal.pdf> (consulta: 06/10/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2019), División territorial, documento disponible en: <http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T> (consulta: 22/02/2019).

Merino, Mauricio (2012), El futuro que no tuvimos, México, Planeta.

México ¿cómo vamos? (2018), Semáforo Nacional. Generación de empleos formales, 2018, documento disponible en: <http://www.mexicocomovamos.mx/?s=seccion&id=98> (consulta: 07/12/2018).

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) (2014), Índice de Desarrollo Humano Municipal en México. Nueva metodología, México, Oficina de Investigación en Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México (pnud), documento html disponible en: <http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/library/poverty/idh-municipal-en-mexico--nueva-metodologia.html> (consulta: 18/07/2018).

Pulido Gómez, Amalia (2018), “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018, documento html disponible en: <https://www.nexos.com.mx/?p=38373.> (consulta: 08/01/2019).

Solís, Vanesa (2018), “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018, documento html disponible en: <https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/politica/elecciones-2018-las-mas-mortiferas.-dejan-152-politicos-asesinados-2838635.html> (consulta: 08/01/2019).

Notas

¹ En otro lugar he sugerido que México ha vivido tres etapas en su evolución política reciente, luego del régimen autoritario: la primera de liberalización política, desde la reforma electoral de 1977; la segunda, conocida como la transición democrática, desde 1988; la tercera, la etapa del desencanto, a partir del año 2003. A todas luces, hoy vivimos una cuarta que, a juicio del gobierno mexicano, podría denominarse como la Cuarta Transformación aunque, objetivamente, todavía resulte imposible nombrarla por sus características definitivas ( Cfr. Merino, 2012).

² Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2019).

³ El 69% de los municipios son fundamentalmente rurales, ya que tienen una población menor a 25 000 habitantes; 23.2% comprende entre 25 001 y 100 000 personas; 6.2% entre 100 001 y 500 000, y 1.5% tiene más de 500 000 habitantes (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 20).

⁴ “Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y si su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias” (Coneval, 2017: 2).

⁵ “En 2010, 72.5% de los municipios en México tienen un nivel de desarrollo inferior al promedio mundial del inh (0.690). En términos regionales, únicamente 5.5% de los municipios igualan o superan el valor del inh de Europa y Asia Central (0.766). En contraste, 36 municipios (1.5%) experimentan condiciones de desarrollo iguales o inferiores a las del promedio del África Subsahariana (0.468). Sin embargo, destaca que el 88.3% de los municipios en México aún no supera el nivel de América Latina y el Caribe (0.736)” (pnud, 2014: 20).

⁶ “La distribución territorial de la pobreza en el ámbito municipal permite identificar tres zonas de aglomeración de municipios con bajos porcentajes de población en situación de pobreza: el noroeste (Sonora), noreste (Coahuila-Nuevo León) y la zona Centro Sur, Centro Norte y Occidente. Por otro lado, el conjunto de municipios con altos porcentajes de población en situación de pobreza se observa en la región Sur-Sureste (Chiapas-Oaxaca-Puebla-Veracruz)”. (Coneval, 2017: 5).

⁷ “En los municipios que conforman las zonas metropolitanas del país, el porcentaje de pobreza extrema no superó el 30%. Sin embargo, porcentajes superiores de 20% se registran en los municipios urbanos de los estados de Chiapas, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz” (Coneval, 2017: 6).

⁸ “En el país hay 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios. De ellos, 144 (39% del total) tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza en 2015. La mayoría de estos municipios pertenecen a los estados de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz”. (Coneval, 2017: 6).

⁹ El 53.0% de los municipios del país disponen de un Bando de Policía y Buen Gobierno; 63.8% de los municipios que presentan un grado de rezago social muy bajo tienen esta reglamentación, mientras que solo existe en 31.0% de los municipios rezago muy alto. En relación con el Reglamento interior del Ayuntamientos, únicamente se dispone de este ordenamiento en 37.5% de los municipios [Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2013] (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 74 y 75).

Principal reglamentación existente en los municipios

Rubro	Porcentaje
Planeación y/o evaluación	12%
Participación ciudadana	12.7%
Obras públicas	19.4%
Reglamento Interior del Ayuntamiento	37.5%
Bando de policía y buen gobierno	53%

Fuente: Auditoría Superior de la Federación (2015: 75).

¹⁰ Aconsejo revisar los trabajos de Oliver Meza sobre el tema, en www.cide.edu. Por otra parte, puede verse que entre más alto es el grado de rezago social de los municipios son menores sus ingresos provenientes de sus recursos propios. En el año 2012, los recursos propios promedio por municipio de acuerdo con el rezago social fue, en millones de pesos: rezago social muy alto (1.1); rezago social alto (1.1); rezago social medio (2.4); rezago social bajo (7.4) y rezago social muy bajo (84.6) (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 27).

¹¹ “El saldo de las obligaciones financieras de los municipios por tipo de acreedor se distribuye como sigue: 24 mil 471.5 mdp (47.9 por ciento) provienen de la banca múltiple; 22 mil 943.2 mdp (44.9 por ciento) de la banca de desarrollo; un mil 422.5 mdp (2.8 por ciento) de emisiones bursátiles; y 2 mil 274.4 mdp (4.4 por ciento) se originan en otros conceptos como fideicomisos” (cefp , 2018: 3).

¹² “25 municipios concentran el 52% de la deuda municipal, es decir, 23 mil 879.2 millones de pesos (Imco, 2018).

¹³ Los municipios cuya deuda supera los mil millones de pesos al periodo de referencia (primer trimestre del 2018) son Tijuana, Baja California; Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo León; Hermosillo, Sonora; León, Guanajuato; Benito Juárez, Quintana Roo; Mexicali, Baja California; y Zapopan, Jalisco (cefp , 2018: 3).

¹⁴ En términos per cápita, los municipios con mayor endeudamiento, por arriba de los 2 000 pesos, son los siguientes: Cozumel, Quintana Roo (4 327.7 pesos por persona); Agua Prieta, Sonora (3 353.0 pesos); Solidaridad, Quintana Roo (3 123.3 pesos); Puerto Peñasco, Sonora (3 026.0 pesos); Nogales, Sonora (2 192.1 pesos); Guaymas, Sonora (2 137.5 pesos); Hermosillo, Sonora (2 058.0 pesos) y Playas de Rosarito, Baja California (2 018.3 pesos) (cefp , 2018: 3).

¹⁵ “La ENVIPE estima 25.4 millones de víctimas de 18 años y más en el país durante 2017, lo cual representa una tasa de prevalencia delictiva de 29,746 víctimas por cada cien mil habitantes durante 2017, cifra estadísticamente superior a la estimada en 2016 que fue de 28,788” (Inegi, 2018a: 1).

¹⁶ Vanessa Solís, “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018. <https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/politica/elecciones-2018-las-mas-mortiferas.-dejan-152-politicos-asesinados-2838635.html>.

¹⁷ Amalia Pulido Gómez, “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018. <https://www.nexos.com.mx/?p=38373>.

¹⁸ “El gasto federalizado son las transferencias que realiza la Federación a los gobiernos locales, las cuales representan su principal fuente de financiamiento para el cumplimiento de sus obligaciones de gasto. Dichas transferencias se componen de los conceptos siguientes: a. Ramo 28 Participaciones de los estados, municipios y Distrito Federal en ingresos federales (Participaciones Federales); b. Ramo 33 Aportaciones Federales y Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; c. Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas (Fondos del gasto federalizado); d. Gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal, y e. Recursos para Protección Social en Salud del programa Seguro Popular” (Herrera y Maya, 2017: 30).

¹⁹ “Para el periodo de análisis (2000-2016) los ingresos totales netos de las entidades federativas presentan una marcada tendencia creciente en términos reales al pasar de 841,019.0 mdp en el año 2000 a un billón 824,215.9 mdp en 2016 con un crecimiento promedio anual real de 5.0%” (Herrera y Maya, 2017: 56).

²⁰ “Para 2016, los costos por agotamiento y degradación ambiental fueron equivalentes a 4.6% del pib. De ellos, los relacionados con el control y manejo de los residuos sólidos urbanos representaron el 0.3%” (Inegi, 2018b: 1).

²¹ “La economía informal absorbió más de la mitad (57.6 por ciento) de la población ocupada en México, y generó el 22.6 por ciento del pib del país, en tanto que el 77.4 por ciento del pib fue producido en el sector formal, dando al 43.3 por ciento de la población económicamente activa durante 2016”(México ¿cómo vamos?, 2018).

²² “La desagregación de la economía informal por sector de actividad económica muestra que el sector comercio tuvo la mayor participación en 2016, con el 31.3 por ciento del total, en segundo lugar, estuvo la construcción con el 13.8 por ciento, en tercer lugar se encontraban las actividades agropecuarias con 12.5 puntos porcentuales, el cuarto lugar lo ocuparon las industrias manufactureras con el 12.2 puntos” (México ¿cómo vamos?, 2018).

Principios de gobernanza local en un mundo globalizado*

Alfonso X. Iracheta Cenecorta**

II

* Este texto es una versión ampliada de la publicada originalmente en: Pascual, J. M., Fernández, A. y Pascual, J. (eds.) (2008), Los gobiernos locales en la construcción del futuro de los países: Gobernanza Urbana y Desarrollo Regional, Sevilla, Dirección General de Administración Local Consejería de Gobernación, Junta de Andalucía.

** Arquitecto, MPhil en Planeación Urbana y PhD en Estudios Regionales. Actualmente es profesor e investigador, así como coordinador del Programa de Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio Mexiquense, A. C. Director general del Centro Eure. Consultor de la Fundación Friedrich Ebert. Correo-e: axic@cmq.edu.mx, axicorta@gmail.com.

Introducción

Cuando se propone que los gobiernos locales son los organizadores colectivos del desarrollo humano en las ciudades, se está aludiendo a una función poco desarrollada en la administración pública: el gobierno local como líder de los esfuerzos de la comunidad; el gobierno local como promotor/gestor de mejores condiciones de vida para la población.

El gobierno local —municipal— como líder real, es decir, reconocido por su comunidad para organizar, promover y gestionar acciones que permitan elevar los niveles de desarrollo de la sociedad, implica, en primer lugar, tomar en cuenta que el proceso para acceder al poder y la forma en que se actúa desde el gobierno tienen bases democráticas, en el sentido de que cuentan con un amplio reconocimiento y legitimidad por parte de los actores sociales locales y que el sostenimiento en el poder se debe fundar en el “buen gobierno”.

Si se considera que la responsabilidad y orientación esencial del gobierno local es el desarrollo (en el sentido de proceso) para que la comunidad eleve de manera sistemática y permanente sus capacidades y calidad de vida; para que los beneficios de dicho desarrollo se distribuyan de manera justa y equilibrada entre los miembros de una comunidad, y para que la relación entre sociedad y naturaleza/territorio sea lo más equilibrada posible y cercana a la sustentabilidad, se reconocerá, entonces, que dicho gobierno debe cumplir con ciertos principios de orden político, entre los que destacan:

 La gobernanza como modelo sociopolítico.1

 La política que va más allá del gobierno y los partidos políticos para incluir a la sociedad.

 La democracia representativa y participativa como elemento consustancial de la gobernanza.

 La participación social como un valor.

 La vida urbana como proyecto comunitario.

De esto trata este breve texto: ofrecer una reflexión sobre estos principios que se deben rescatar para dar pasos más firmes a favor de una gobernanza democrática que tenga en las autoridades locales verdaderos agentes de desarrollo.

Cinco revoluciones que están cambiando las formas de vida y el gobierno en el mundo
Globalización de los mercados y las economías

Las sociedades nacionales enfrentan retos monumentales cuando intentan armonizar los procesos de invasión de los mercados mundiales con las estructuras económicas locales y tradicionales.

La apertura comercial en casi todos los países y la reducción de barreras arancelarias han dejado en claro que los grandes actores con mayor capacidad de decisión sobre políticas de desarrollo dentro de las naciones no son siempre sus gobiernos, sino los organismos financieros multilaterales, las grandes empresas trasnacionales e, inclusive, los personajes que dominan la economía.

Si partimos de la premisa de que la mayor parte (en calidad y en cantidad) de los intercambios económicos acontecen en las ciudades, y que entre estas predominan las metrópolis o regiones urbanas, es dable suponer que las figuras principales que dominan los sectores de la economía globalizada se interesan cada día más por lo que ocurre en estas ciudades, ya que son las arenas para la acumulación y la productividad. En consecuencia, las estructuras socioespaciales, las condiciones de gobierno local, la calidad de vida y la oferta de servicios, se convierten en elementos estratégicos de decisión para ubicar o no inversiones que provienen de espacios externos a la ciudad.

Si las metrópolis y las regiones urbanas se conforman por municipios (o equivalentes), como jurisdicciones político-administrativas con amplia autonomía y libertad de acción, debería suponerse que, siendo parte de un todo mayor —la metrópoli—, serán capaces de crear acuerdos interpares para promover el desarrollo y la inversión en la metrópoli. Es decir, que cooperarán.

La realidad, en buena parte de los países y regiones, es que los gobiernos locales compiten entre sí para atraer inversiones y empleo porque no se alcanza a percibir con claridad el significado que tiene el todo (la metrópoli) en relación con cada uno de sus elementos territoriales (los municipios). El papel de la realpolitik es fundamental porque los atavismos de los partidos políticos se traducen en aislamiento y competencia, independientemente que compartan entre ellos partes de un todo integrado, ya sea en términos sociales, económicos, territoriales y ambientales, mas no institucionales.

Desde otra perspectiva, es claro que las actividades productivas modernas y más competitivas se asientan en las grandes ciudades, lo que provoca procesos de convivencia —en ocasiones productiva y en otras de explotación— en relación con las actividades económicas tradicionales. Surge lo que nos adelantó Milton Santos (1990) desde la década de 1980, esto es, la coexistencia de dos grandes circuitos económicos: el moderno de alta tecnología y globalizado con el tradicional de baja productividad y pobre tecnología. En los países subdesarrollados o emergentes, la tendencia a la acumulación en el sector moderno a costa, aunque sea parcialmente, del sector tradicional es parte del modelo socioeconómico.

La multitud de servicios urbanos de baja renta y productividad permiten un incremento en la renta de quienes los reciben, como es el caso de los servicios domésticos, de mantenimiento, comercio informal, entre otros, que son proveídos por trabajadores informales y de baja capacitación a las familias y empresas con mayor capacidad de acumulación.

Cuando más de la mitad del empleo generado anualmente en las grandes ciudades del mundo subdesarrollado es de origen informal (carece de los beneficios sociales y laborales básicos, no paga impuestos y ocupa espacios públicos en las ciudades, entre otras características), tiende a profundizarse la brecha entre ambos circuitos de la economía urbana.

El resultado, desde la óptica territorial, es una ciudad que, por una parte, permite la sobreposición de ambos circuitos como condición para que la economía funcione; es decir, comparten espacios en las áreas de la ciudad donde radican los grupos de medio y alto ingreso y en las zonas de concentración de las actividades productivas modernas, pero, por otro lado, existe la separación espacial de los sitios habitacionales, con lo cual la urbe se fractura, ya que segrega por estrato de ingreso a los grupos sociales en barrios, colonias y distritos precarios claramente identificables, y también porque la sociedad y el gobierno suelen no atender las necesidades socioespaciales de estos sectores tradicionales y de baja renta, pues los escasos recursos públicos se dirigen a elevar la competitividad urbana como base para atraer más recursos e inversiones al conjunto de sectores “modernos”.

El papel del gobierno local resulta, entonces, central. Los gobiernos locales deben comprometerse con el desarrollo integrado con base en el principio de que una ciudad menos desigual y fracturada es más productiva y más competitiva y, especialmente, menos injusta socialmente.

¿Cómo compensar las acciones de los gobiernos orientadas, por una parte, a otorgar facilidades a las inversiones “modernas” y, por la otra, a promover la economía globalizada, con las necesidades de los sectores que, siendo mayoritarios, han sido relegados de las oportunidades del desarrollo? Es esta la pregunta central para un gobierno local que debe orientarse a alcanzar el liderazgo en la promoción del desarrollo integrado por encima de solo proveer servicios básicos urbanos.