Kitabı oku: «La economía de Perón»

Prefacio

Roberto Cortés Conde, Javier Ortiz Batalla,

Laura D’Amato y Gerardo della Paolera

En qué consistió la economía de Perón (1946-1955)

Los editores de este libro, que contaron con la colaboración de doce especialistas, hemos querido revisitar algunos de los temas relevantes de lo que fue la economía durante las dos primeras presidencias de Juan Domingo Perón (1946-1955). Sobre estas se ha discutido mucho y existe ya una extensa literatura (sugerimos revisar el listado de bibliografía). El trabajo nos retrotrae a un pasado que parece hoy remoto pero en el que, con sus múltiples facetas, ideas y tendencias, se conformó un régimen que –aun en su ambigüedad– tuvo una característica única y una notable perduración.

Cuando pensamos el libro en el año 2019 nada se sabía de la pandemia que afectaría al mundo y a nuestro país y que creemos tendrá consecuencias más allá de la epidemia misma, hechos que no estamos en condiciones de predecir todavía. Pero antes de entrar en este contexto en 2020, Argentina ya transitaba una crisis de financiamiento con elevada inflación, arrastrando un estancamiento de varios años, un Estado con una elevada presión impositiva, niveles de miseria muy altos y grandes desequilibrios macroeconómicos, lo que hará más compleja la salida de esta nueva y grave realidad.

Algunos de esos problemas económicos tienen que ver con los eventos tratados en esta obra, por lo que puede ser que, en alguna medida, ayude al lector a entender mejor este complejo presente.

Se pensó que este libro no debía limitarse a una reflexión más, sino que debía tratar de revisar la literatura en la materia incorporando, en alguna medida, nuevos aportes. Cuando el lector recorra los trabajos advertirá que los autores coinciden muchas veces en las referencias a los hechos, aunque no siempre en sus causas ni en la dirección que tomaron, sus posibles alternativas y resultados.

En la introducción, Roberto Cortés Conde se detiene en los antecedentes internacionales y locales en los que surgió el peronismo, poniendo especial atención al período que comienza con la crisis de 1929 y se generaliza con el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial. El autor describe la transición desde un mundo abierto a la circulación de bienes, capitales y personas, y con pleno funcionamiento de los mercados, a otro con economías cerradas y visible intervención del Estado. Frente a esta situación, el capítulo explica cómo el país respondió con medidas similares, adoptadas inicialmente como acciones de emergencia, pero que se prolongaron después de la guerra y se hicieron permanentes cuando el mundo ya estaba cambiando hacia economías más abiertas y un funcionamiento crecientemente normal de los mercados.

Laura D’Amato y Javier Ortiz Batalla se ocupan de analizar la conducta del sistema financiero y, en particular, del Banco Central de la República Argentina. El análisis parte desde su fundación en 1935 con funciones monetarias y de estabilización cíclica, para luego narrar cómo, con las reformas a las Cartas Orgánicas de 1946 y 1949, cambió sus funciones, adquiriendo las características de un mero ente administrativo, cuyas funciones fundamentales fueron financiar al gobierno y actuar como un banco de desarrollo. Además, explican cómo el Banco Central llevó a cabo sus políticas macroeconómicas expansivas utilizando como instrumento protagónico el redescuento que, pensado para atender situaciones de iliquidez transitoria, se usó en cambio para emitir, financiando al sector público y a sectores productivos (a la industria principalmente) con tasas de interés reales negativas. Así se desató un proceso inflacionario y de crisis cambiarias recurrentes del que el país no se pudo desentender en adelante.

José Luis Machinea, Sebastián Katz y Federico Grillo, por su parte, analizan las políticas fiscales fuertemente procíclicas orientadas a financiar la producción de bienes y servicios dirigida, principalmente, al mercado interno. Se produjo un fuerte aumento de los gastos en las nacionalizaciones de empresas (con inversiones que ya existían en el país), en defensa nacional, y en la redistribución de ingresos a sectores urbanos de trabajadores, mediante el aumento del empleo estatal y la extensión de beneficios sociales. Para lograr esos objetivos se apeló a la nacionalización de los depósitos y a la centralización del crédito usando redescuentos del Banco Central, que fijó sistemáticamente la tasa de interés por debajo de la inflación. Finalmente se instrumentó el control del gobierno sobre el comercio exterior por medio del IAPI o, alternativa o complementariamente, manipulando el tipo de cambio. En cuanto al régimen tributario, tuvo más relevancia y permitió una mayor discrecionalidad y menor trasparencia el crecimiento de los ingresos extratributarios, que dichos autores estudian en detalle.

Eduardo Corso y Gerardo della Paolera exploran la evolución del mercado local de ahorro que, luego de pasar por una larga experiencia positiva hasta los años 40 en encauzar el ahorro privado hacia instrumentos a largo plazo a tasas fijas –como fue la Cédula Hipotecaria Argentina–, comenzó a derrumbarse cuando dichos instrumentos fueron reemplazados por redescuentos del Banco Central. Con ello, y con tasas negativas en términos reales, la incertidumbre y la inflación hicieron desaparecer como fuente de la inversión al ahorro doméstico y el dinero local dejó de ser, crecientemente, utilizado como reserva de valor.

Martín Cuesta y Carlos Newland, por un lado, y Daniel Lema, por el otro, presentan desde enfoques distintos dos análisis sobre lo que fueron las políticas agropecuarias, así como sus resultados. Los primeros, Cuesta y Newland, ponen el acento en el comportamiento heterogéneo del sector donde algunos productos (en especial los principales productos agrícolas pampeanos) sufrieron un descenso mientras otros observaron entre 1946 y 1955 un modesto ascenso (como la ganadería). Y enumeran distintos factores que pueden explicar el apoyo que ellos observan de grupos del sector, como los pequeños productores, arrendatarios o ganaderos al gobierno y sus políticas.

Daniel Lema parte de un punto de vista crítico de una buena parte de la literatura previa pues aduce que esta, al no identificar con claridad los precios relativos y restricciones impuestas al sector, construyen una falsa “hipótesis”: la de la inelasticidad de la oferta agropecuaria (por ejemplo, Ferrer, 1973; Giberti, 1962). En el trabajo de Lema se enfatiza que los instrumentos de política agropecuaria utilizados por el gobierno peronista determinaron bajos precios para la producción de los exportables agropecuarios durante todo el período, aun con las modificaciones introducidas a partir de 1950. Esto funcionó en forma directa vía precios, principalmente a través del tipo de cambio diferencial para las exportaciones. Asimismo, se incrementaron las restricciones y regulaciones para un uso eficiente de los factores productivos, se racionó el capital, se expuso a los productores a un entorno de mayor riesgo durante el proceso decisorio y se limitó el acceso a nuevas tecnologías. El trabajo concluye que las políticas de bajos precios, tipos de cambio diferenciales y restricciones cuantitativas aplicadas durante el gobierno de Perón impactaron negativamente sobre las tasas de crecimiento de la producción y la productividad de largo plazo del sector agropecuario argentino.

José J. Bercoff y Osvaldo Meloni realizan un análisis minucioso de las políticas del modelo de industrialización sustitutiva, sus límites y consecuencias. Presentan en particular un análisis sobre las causas que para ellos explica el fracaso de ese proyecto. Un proceso donde se desincentivó la inversión, se discriminó contra la importación de bienes de capital, se cerraron los mercados y se mantuvieron salarios por encima de la productividad.

Juan Luis Bour se refiere a las múltiples reformas legales que incidieron en el mercado de trabajo. Las rigideces de las variadas regulaciones que se introdujeron, pero sobre todo la aprobación de una legislación que adoptó un régimen de sindicato único reconocido oficialmente por rama de actividad, constituyó un obstáculo de relevancia para adaptar la asignación de mano de obra a las cambiantes condiciones de la tecnología y de mercado. La extensión de la previsión social significó un beneficio para la gran mayoría de los asalariados registrados, pero por otra parte sirvió de fuente de financiamiento del déficit del gobierno, dado que en sus comienzos eran muchos los nuevos afiliados y pocos los que se jubilaban. Como es natural, con el pasar de los años esto cambió, pero para cuando fue mayor el número de los pasivos, los fondos de las Cajas colocadas a tasas de interés por debajo de la inflación se habían licuado en términos reales y no podían cumplir con las obligaciones que entonces tenían que afrontar.

Gabriel Sánchez relata las cambiantes circunstancias internacionales y cómo se ubicó la Argentina en ese entorno. Mientras que en un comienzo las políticas respondieron a un fenómeno mundial, en los años posteriores a la guerra nuestro país se fue distanciando del camino que tomaron las economías occidentales, cuando gradualmente sus gobiernos estabilizaron sus economías y las corrientes de comercio y, más lentamente, las de capitales se fueron restableciendo progresivamente.

Marcela Harriague y Agustina Rayes presentan la información estadística más relevante sobre la economía durante ese período y la acompañan con un comentario crítico sobre los datos y sus fuentes. Finalmente, María Sol Rubio García incorpora una bibliografía y una cronología sobre algunos sucesos significativos y sus actores principales.

Aunque no fue el propósito central del libro, no se pudieron dejar de lado algunas referencias políticas incluyendo las relativas a la compleja personalidad de quien fue su líder y su capacidad para adaptarse a situaciones cambiantes. El peronismo se caracterizó por ser un movimiento que nació desde el poder y lo utilizó para mantenerse y recuperarlo por más de siete décadas. Y fue capaz de hacerlo sostenido por coaliciones corporativas de intereses constituidas como resultado de alguna de las políticas que desarrollamos en este libro.

En las conclusiones finales, los editores pretenden resumir los argumentos principales de los artículos y su opinión sobre lo que dejó el peronismo en la economía del país. Están lejos de pensar que son de algún modo definitivas, sino que sólo esperan que sirvan como un aporte más al conocimiento de este período. También quieren anotar que mientras son responsables de la introducción y las conclusiones y sus respectivas secciones, los análisis y opiniones vertidas en cada uno de los capítulos deben atribuirse a sus autores.

Por último, queremos agradecer al Banco Ciudad y a la Academia Nacional de la Historia por el apoyo brindado a esta investigación y a la presente publicación, aunque conviene aclarar que las expresiones realizadas en este libro, como es de costumbre, son responsabilidad de sus editores y autores y no representan a las de esas dos instituciones.

La Nación en marcha, 1947. Juan Dell’Acqua.

Introducción

Preludio a Perón

Roberto Cortés Conde

De un mundo liberal a uno corporativo

A pesar de las características singulares y de la fuerte personalidad con múltiples facetas que caracterizó a Perón, los grandes cambios que se produjeron en la economía, la sociedad y la política de 1943 a 1955, mientras estuvo en el gobierno, primero en el régimen militar del 43 y luego como Presidente de la República de 1946 a 1955, no surgieron de un pensamiento original, sino que se dieron en el marco de procesos que estaban transformando el mundo y la Argentina. Desde la Primera Guerra y la crisis económica mundial de 1930, estos concurrieron a poner fin a un mundo globalizado de comercio libre y limitada intervención estatal en la economía. Perón interpretó y agregó un estilo propio a creencias, ideas e instituciones que ya se conocían y que se extendieron, ampliaron e implementaron durante sus gestiones, muchas veces también modificándolas o adaptándolas con la plasticidad política que lo caracterizó.

El mundo en proceso de cambio

Ya en las últimas décadas del siglo XIX el crecimiento de las industrias fabriles llevó a un enorme desplazamiento de población rural a zonas urbanas, donde se hicieron más evidentes serios problemas sociales de pobreza que, aunque no eran desconocidos, junto con los habitacionales y de sanidad que agravó la concentración urbana, llevaron a reclamar la intervención pública y una redefinición del papel del Estado y de mecanismos de acción colectiva que se extendieron a ámbitos que las Constituciones clásicas dejaban a la iniciativa privada. Las visiones que proponían estos cambios señalaban que la igualdad proclamada por las Constituciones liberales no era suficiente, porque los individuos entraban en los mercados con capacidades de negociación y poderes distintos, por lo que había que asegurar una igualdad social, algo que sólo podía hacer el Estado, mediando entre actores colectivos con distinto poder. La cuestión social se incorporó a la agenda política con ideas que reclamaban un Estado menos neutral desde fines de siglo XIX. Asociaciones y partidos se organizaron para defender los derechos de los sectores relegados, apelando a métodos parlamentarios o inclusive a la acción directa. Con ello se pretendía extender la protección de los derechos a los individuos como tales a la de estos como parte de grupos profesionales o las de otras organizaciones, como cámaras empresarias.

Bismarck, canciller alemán conservador, para detener los avances de los socialistas en 1890, impulsó una iniciativa de previsión social con un régimen de garantías a los trabajadores que por edad o enfermedad quedaban fuera del mercado de trabajo, con indemnizaciones por despido y seguro por enfermedad.

En España la cuestión social tomó impulso entre 1883 y 1890 con la creación del Instituto de Reformas Sociales, una entidad que debía recoger información sobre la situación de la población trabajadora, ingresos, etc., y que tuvo como cabeza a Cánovas del Castillo. Ese llamado pensamiento social alcanzó una no desdeñable influencia en pensadores, gobernantes y políticos. La encíclica Rerum Novarum (1891), de León XIII, que alentó la formación de asociaciones de trabajadores, de ayuda social y de empresarios se plasmó en lo que se denominó el catolicismo social.

Pero también en la Argentina, donde probablemente no faltó la influencia española, se verificó un fenómeno similar denominado por Eduardo Zimmermann (1995) como la actuación a principios del siglo XX de los liberales reformistas, con la creación del Departamento de Trabajo en 1907, tras el fracaso del proyecto Código de Trabajo de Joaquín V. González. Fueron varias las iniciativas de legislación social promovidas principalmente por la bancada socialista y la de un grupo de economistas católicos liderado por Alejandro Bunge. Todo empezaba a encaminarse hacia una visión distinta del Estado que, en adelante, no sólo se limitaría a asegurar los derechos de los individuos, sino que intervendría en áreas reservadas a la esfera privada (Cortés Conde, 2015).^*