Kitabı oku: «Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка», sayfa 5

Соответствуют ли введенные для кредитных организаций микропруденциальные меры целям и принципам регулирования? Да, если вновь не поднимать вопрос о целесообразности выделения 2 лицензий. Однако надо понимать, что не во всех сегментах кредитного рынка пруденция считается допустимым явлением. Нам приходится признать, что несмотря на то, что мы поставили цель обеспечения стабильности выше инклюзивности и развития рынка, серьезно зарегулировать микрофинансовую организацию, не привлекающую денежные средства от клиентов, нам просто не дадут международные стандарты²¹³. Одновременно микрофинансирование в связи с неразвитостью у нас «второго столпа» по немецкой системе вызывало и будет вызывать проблемы – без коренной реформы финсектора от этого никуда не денешься. Поэтому интересы финстабильности фактически требуют от нас переступить через мнения авторитетных международных специалистов и ввести пруденциальные меры для недепозитных (то есть не привлекающих средства от сторонних юрлиц или через облигации) МФО – речь о резервах возможных потерь по займам. ЦБ выделяет 10 групп требований и привязывает к ним величину процентов покрытия (от 0% – нет просрочек и реструктуризации, до 99% – просрочка свыше года)²¹⁴. Весьма интересный случай, показывающий, насколько важно строить иерархию целей – в конце концов, на этом основан второй принцип регулирования финсектора.

Депозитные МФО обязаны соблюдать нормативы, в принципе аналогичные Н1.0, Н3, Н6 и Н25, но в целом их минимальные значения, конечно, ниже, чем для кредитных организаций, исключение составляет аналог Н6, который не может превышать 25% – опять же здесь свою роль играет недоверие регулятора к способности микрокредиторов самостоятельно избегать конфликта интересов²¹⁵. Введение мегарегулятора привело к постепенному переходу от концепции автономии микрофинансирования, проводимой до такой степени, что специального размера уставного капитала предусмотрено не было, к унификации регулирования по аналогии с кредитными организациями²¹⁶. К 2016 году микрофинансовые компании должны были сформировать уставный капитал в размере не менее чем 70 млн рублей, а к 2020-ому уже их микрокредитные (имеющие право привлекать средства только от учредителей и иных юридических лиц) «коллеги» должны были собрать 1 млн рублей, причем с лета этого года это число увеличится до 2 млн, и затем ежегодно будет повышаться на 1 млн. Важно, что Центробанк требует подробно подсчитать все обязательства компании на момент подтверждения своего статуса в связи с новыми требованиями и вычесть их из активов²¹⁷.

Лицензирование для МФО заменено процедурой включения в реестр, которая, тем не менее, носит не уведомительный, а, как и принято в модели «опекаемого» финсектора, разрешительной характер. Учредители должны доказать ЦБ свое хорошее финансовое положение и деловую репутацию, в частности отсутствие судимости, привлечения к субсидиарной ответственности при банкротстве или, скажем, административной ответственности за нарушения в сфере предпринимательства²¹⁸.

Начиная со страхового рынка можно видеть, как мегарегулятор переходит от идеи нормативов к мысли о введении требований к устойчивости капитала финорга, которая не требует стольких параметров и, тем не менее, явно клонится в сторону банковских нормативов – казалось бы, еще чуть-чуть и появится Н3 с его ликвидностью. Унификацию пруденциального регулирования страховщиков мы можем видеть прямо сейчас – с 1 июля этого года вступает в силу единый акт ЦБ, «собирающий» вместе ранее разбросанные по разным НПА параметры и правила²¹⁹. В новом Положении все такое же серьезное внимание уделено подсчету уставного капитала страховой организации (с 2019 года он должен быть не меньше, чем 300 млн рублей²²⁰) и разбору разрешенных объектов инвестирования капитала и резервов (довольно широкий перечень по сравнению с предыдущим регулированием), но центральное место для микропруденции здесь занимает нормативное соотношение капитала и обязательств, в котором учитывается масса рисков, зависящих от объекта инвестирования страховых взносов (кредитный, валютный, цен на недвижимость, стоимости акций, а также концентрационный – эквивалент Н6). В отличие от кредитных организаций, страховые не должны отдавать свои резервы на хранение государству, все они превращаются в инвестиции, поэтому здесь мегарегулятор применяет метод кнута и пряника: многие резервы необязательны, а обязательные страховщики подсчитывают самостоятельно с помощью разных методов и информации о конкретном страхователе, однако ряд частей формул расчета задаются прямо (так, при расчете обязательного математического резерва по страхованию жизни необходимо учитывать уровень цильмеризации, то есть «раскладку» начальных расходов страховщика по времени выплаты страховых взносов)²²¹. В результате, у страхоргов нет возможности отказаться от резервов, сосредоточившись на рисковых сделках, но они, «приучаясь», начинают видеть в них удобный инструмент пополнения своих средств инвестирования. И это полностью соответствует как цели достижения стабильности, так и цели устойчивого развития, ведь недостаточность или плохое качество инвестиций делает страховую организацию в долгосрочной перспективе неконкурентоспособной и одновременно финансово нестабильной²²². Остается лишь надеяться, что тенденция унификации банковских и страховых правил не доберется до резервов, несмотря на все пожелания мегарегулятора на этот счет.

Порядок создания страховой организации похож на то, как если бы таковой для кредитной организации и для МФО просто взяли и смешали – видимо, сказывается «среднее» положение на финрынке. Параллельно существуют лицензирование и реестр разрешительного типа, причем первое, как водится, зарегулировано, а требования к учредителям и новым участникам (финансовое положение и деловая репутация, раскрываемые через множество цензов и требований о предоставляемых документах) в принципе аналогичны тем, что действуют на кредитном рынке²²³. Для отдельных руководителей так же, как и там, есть собственные квалификационные требования²²⁴.

Наконец, на рынке ценных бумаг мы видим окончательный отход от нормативов в пользу установления требований к собственным средствам брокера, дилера, инвестиционного фонда. В отличие от кредитования и страхования, здесь законодатель подробно ничего не разбирает, оставляя ЦБ широкий простор для нормотворчества (которым тот не преминул воспользоваться)²²⁵. Вряд ли эту ситуацию можно признать нормальной с учетом того известного нам факта, что такие цели мегарегулирования, как обеспечение развития РЦБ и справедливой конкуренции, для Центробанка объективно не находятся и не могут находиться в иерархии выше цели стабильности, в результате чего вопрос обеспечения конкуренции между профучастниками биржи и банками, что особенно актуально с учетом пандемического «перетекания» капитала из вторых на первую, может быть поставлен и разрешен только законодателем²²⁶. Общее правило определения собственных средств (квази-уставного капитала) профессиональных участников РЦБ гласит: они должны быть равны 2 млн рублей, умноженным на добавочный коэффициент (для дилеров он равен 1,5 и, соответственно, их минимальный капитал – 3 млн рублей, для брокеров, не имеющих ограничений деятельности, он возрастает до 7,5 (15 млн), для управляющих – уменьшается до 2,5 (5 млн), наибольший коэффициент установлен для депозитариев, имеющих право выдавать расписки, то есть эмитировать собственные ценные бумаги, – 100 (200 млн))²²⁷. Исключением из этого общего правила являются минимальные собственные средства инвестиционных фондов (акционерные – 35 млн рублей, паевые открытые – 10, закрытые – 25, интервальные – 15) и управляющих ими компаний (весьма необычная для российского права конструкция прогрессивного уставного капитала – 20 млн и 0,02% с превышения от этой суммы стоимости находящегося в доверительном управлении имущества, но не свыше 80 млн рублей)²²⁸. Необходимость особого выделения фондов из других биржевиков в принципе логична, но странно выглядит разделение в этом отношении управляющих компаний и ПИФов, хотя это проистекает из общей проблемы ПИФа как не слишком удачной «ширмы» инвесторов²²⁹. Но, конечно, само по себе установление минимального размера собственных средств не было бы полноценной пруденциальной мерой, если бы мегарегулятор не снабдил ее подробным объяснением, что можно в них включать, а что – нельзя, которое сводится к простой общей концепции вычета из активов суммы обязательств²³⁰.

Лицензирование тоже отдано на откуп ЦБ, который вообще по широте компетенции напоминает скорее американскую Комиссию по ценным бумагам и биржам, а не классический центробанк, который не слишком сведущ в рынке ценных бумаг и надеется, что ему всегда готов прийти на помощь парламент. Что ж, все-таки такова национальная специфика мегарегулятора. ЦБ самостоятельно ввел 3 отдельных вида брокерских лицензий и 12 требований к кандидатам на оформление или переоформление допуска к бирже, в основном связанных с их организационным устройством и предыдущими масштабами деятельности²³¹. Правила о финансовой состоятельности и деловой репутации распространяются в первую очередь на управляющие компании, но в связи с распространенностью данной конструкции на нашем фондовом рынке эти правила приобретают такой же всеобъемлющий характер, как и на других. Все как положено – есть и квалификационные требования для руководящего и проверяющего персонала УК²³².

В отличие от фондового, рынок платежных систем достаточно дотошно отрегулирован соответствующим законом, а, кроме того, операторами на нем обычно являются кредитные организации, поэтому специальных требований на них не возлагается, а для приобретения соответствующего статуса лицензии не требуется, достаточно заявления или даже уведомления Центробанка и включения в реестр²³³. Лицензионные требования для некредитных организаций прямо закреплены в законе: 10 млн рублей чистых активов и квалифицированные и несудимые руководители. Своеобразными «нормативами» здесь являются показатели бесперебойности работы, характеризующие время восстановления после сбоя (максимум 6 часов), время совершения операций (регламент должен соблюдаться не менее чем в 98% случаев) и частоты сбоев²³⁴.

Итак, таковы пруденциальные меры вмешательства в финсектор. Если проследить их историю, то можно, с одной стороны, увидеть, как постепенно они становились все более жесткими и распространялись на всех участников финансовых рынков, с другой – как мегарегулятор «метался», пытаясь, скажем, ввести нормативы для брокеров или в десятый раз переписать их для банков, в конце концов приходя к идее, что каждое нововведение требует серьезного времени апробации, и многое отменяя, другое – снова переписывая, а третье – оставляя без применения «до лучших времен»²³⁵. Однако, как нам уже известно, к пруденциальным мерам примыкают некоторые нормы, которые обеспечивают определенный уровень устойчивости финоргов, но явно к пруденции не относятся. В качестве примера можно привести следующие из них: 1) в случае начала процедуры банкротства в отношении страховой организации, существует возможность по согласованию с Банком России передать страховой портфель другому игроку – а если тот не сможет рассчитаться по выплатам, их будет обязано произвести профессиональное объединение страховщиков²³⁶; 2) согласно одному из Основных принципов страхования, прямо имплементированному у нас, страховщик должен позаботиться об эффективной организации своего корпоративного управления, соответствующие обязанности, касающиеся корпоративной культуры, разрешения корпоративных споров, эффективности органов управления, ложатся на менеджмент, который подотчетен в этом вопросе регулятору²³⁷; 3) специализированный депозитарий, оказывающий услуги учета и контроля инвестиций страховых организаций, инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, в связи с его важным инфраструктурным значением зарегулирован ЦБ, в частности он должен наиболее полно организовать свою систему учета, принять соответствующий регламент и публиковать информацию об аффилированных с ним лицах²³⁸; 4) инвестиционные фонды и управляющие компании должны публично раскрывать 55 разнообразных видов информации о своей деятельности вплоть до сведений, которые могут существенно повысить ценность долей в них²³⁹; 5) операторы платежных систем, которые не были признаны национально значимыми, должны уплачивать Банку России обеспечительные взносы²⁴⁰.

Непруденциальное регулирование в отношении кредитных организаций, как ни парадоксально, не развито, так как Банк России более полагается на проведение надзора за соблюдением существующих гражданско-правовых требований к договорам по оказанию финансовых услуг с теми льготами, что предоставляются потребителям Законом о защите их прав, и с общей установкой на устранение между контрагентами информационной асимметрии²⁴¹, чем на закрепление стандартов ведения бизнеса. Тем не менее, такой подход видится неоднозначным даже самому мегарегулятору, который в 2019 году на фоне доминирования среди жалоб граждан темы потребительского и ипотечного кредитования, предложил банкам самостоятельно разработать требуемые стандарты путем саморегулирования. Впрочем, здесь он сознательно не стал рассматривать многолетнюю дискуссию о том, что СРО на российском банковском рынке недопустимы²⁴² (что, как мы знаем из особенностей нашего финсектора и нашей модели мегарегулятора, вполне правильно). Отказ от регулирования в пользу непруденциального надзора ярко проявилось во введении института уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, назначаемого Центробанком – он обладает чисто проверочными функциями, не имея возможности ориентироваться на какие-либо правила, кроме частных и публичных законов и подзаконных актов, а уж тем более приглашать к их выработке. И хотя он не является классическим омбудсменом с довольно слабыми функциями – это фактически квази-судебный орган, решение которого является основанием для принудительного взыскания во внесудебном порядке – практика показала отсутствие в нем потенциала для стимулирования кредитных организаций к созданию правил обращения с клиентами²⁴³.

Предлагая ввести саморегулирование в целях защиты прав потребителей банковских услуг, Банк России, очевидно, ориентируется на свой опыт работы по Закону о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка, предоставляющему ему право через СРО вводить обязательные стандарты работы с клиентами²⁴⁴. Так, в отношении МФО уже относительно давно принят соответствующий стандарт, по которому потребителям должна быть предоставлена в доступной и неискаженной форме вся информация об условиях микрозайма (не допускается в том числе пресловутый «мелкий шрифт»), психологическое давление на заемщика запрещено, как и премирование работников исключительно в связи с выдачей займов, офис микрофинансовой организации должен не только соответствовать всем СанПиНам, но и позволять заключить договор «на месте», должен вестись журнал регистрации обращений клиентов, а саморегулируемые организации вправе проверять соблюдение требований стандарта²⁴⁵. Однако дело в случае с МФО было не в развитом саморегулировании, а в банальном кризисе в этой сфере кредитного рынка, поэтому явные и скрытые аргументы ЦБ за непруденциальную «инициативу снизу» не выглядят убедительно.

Тем не менее, мегарегулятор «гнет» свою линию: в 2019 году на страховом рынке действовали уже 2 аналогичных стандарта – в отношении страховых организаций и страховых брокеров. По сути оба повторяют требования об информировании, ненавязывании услуг, оборудованности офиса, рассмотрении обращений, правда, более подробно регулируется возможность СРО проводить контрольные мероприятия²⁴⁶. Надо отметить, однако, что здесь ЦБ проявляет большее «рвение», разъясняя потребителям отдельные спорные моменты, в частности когда речь заходит о такой острой теме, как ОСАГО²⁴⁷, и ориентируя страховщиков на то, что жалобы страхователей, подкрепленные рекомендованными действиями мегарегулятора, не пройдут незамеченными, что также заставляет следовать определенной модели бизнес-поведения. Союз потребителей даже смог договориться с Центробанком о принятии ГОСТ, касающегося добросовестных практик заключения договоров добровольного страхования²⁴⁸. Пожалуй, принятие ГОСТов на эту тему – не самая лучшая идея, но формирование таких стандартов цивилизованного рынка – первый конструктивный шаг к разрешению противоречий нашего финсектора и нашего мегарегулирования.

Защита прав инвесторов как тоже своего рода потребителей всегда рассматривалась как приоритетная задача не только регулирования финансового рынка, но и вовсе всего госуправления в России, поэтому непруденциальное регулирование в этой области Банк России осуществляет крайне косвенно – через внесение изменений в профильный Закон о защите прав инвесторов и договоренности с отдельными участниками рынка, IT-компаниями и т.д.²⁴⁹ Упомянутый закон требует от эмитента соблюсти правила о раскрытии информации о его деятельности (в том числе бухгалтерской отчетности и существенных фактах о компании – достижение «нового курса» в действии спустя 90 лет), не заключать сделок, ограничивающих права инвестора по сравнению даже с диспозитивными гражданско-правовыми нормами, не выводить на рынок непредусмотренные законодательством ценные бумаги²⁵⁰. Банк России собирает информацию от СРО на фондовом рынке и госорганов и публикует ее на своем сайте. Благодаря своему влиянию на биржевиков и постоянному сбору информации от них, ЦБ может оперативно реагировать на такое явление, как фишинговые сайты или предоставление услуг иностранными брокерами без российской лицензии²⁵¹.

Говоря о непруденциальном регулировании национальной платежной системы, мы впервые встречаемся с тем, что наш мегарегулятор не совсем мегарегулятор. Действительно, несмотря на стремление законодателя сформировать суперведомство, которому принадлежат все полномочия в рамках определенной сферы, отобрать полномочия, скажем, у Минфина не решились. То же самое произошло и с Роспотребнадзором, который продолжает охранять права потребителей и в области финансовых услуг. Плохо ли это? Нет. Соответствует ли это нашей концепции мегарегулятора? Не совсем, но важно понимать, что полностью исключить дублирование полномочий невозможно и в этом слабое место концепции интегрированного надзора в ее общемировой форме. Так или иначе, ЦБ даже косвенно не осуществляет непруденциального регулирования платежных систем, в то время как Роспотребнадзор в 2015 году взял на себя функцию такого регулятора, указав, что «будет формировать правоприменительную практику», предполагающую жесткое требование от всех предпринимателей (кроме микропредприятий, для которых сделано легальное исключение) соблюдения новой ст. 16.1 Закона о защите прав потребителей, лоббирующей распространение «Мира» и запрещающей отказывать в приеме соответствующих платежных карт²⁵². Весьма интересно наблюдать такой подход параллельно с отказом от разработки сущностных стандартов ведения бизнеса операторами платежных систем, в которых те бы обязывались способствовать развитию НПС. С другой стороны, печально, что внимание Роспотребнадзора к защите прав потребителей платежных услуг пропало, как только закончилось форсированное создание национальной системы платежных карт.

Как уже отмечалось, широкая дискреция Банка России неизбежно приводит к тому, что он принимает акты, не имеющие ни пруденциального, ни непруденциального характера. Таковы, например: 1) требования к мониторингу уязвимостей в программном обеспечении банков, обеспечению наличия соответствующего оборудования, постоянному контролю за электронным документооборотом и электронными подписями²⁵³; 2) разрешительный порядок выпуска российскими эмитентами ценных бумаг за рубеж²⁵⁴; 3) обязательность уведомлений о всяком приостановлении оказания услуг платежной инфраструктуры²⁵⁵; 4) тарифный коридор ОСАГО – жесткое регулирование цен на него²⁵⁶.

Если кратко характеризовать функциональное регулирование, то надо признать, что на валютном рынке с ним вполне справился парламент, хотя и назвав ЦБ одним из 2 органов валютного регулирования, наряду с Правительством РФ. Все значимые валютные ограничения, как то: 1) проведение валютных операций только через банки; 2) репатриация резидентами валютной выручки; 3) запрет валютных операций между резидентами как общее правило; 4) запрет открытия зарубежных счетов без уведомления – установлены в профильном законе²⁵⁷. Однако у Центробанка есть мощный аргумент в пользу подтверждения своего статуса мегарегулятора и на валютном рынке – это его полномочия по определению порядка предоставления документов в соответствии с первым названным валютным ограничением банкам-валютным агентам – в первую очередь определение порядка учета внешнеэкономических контрактов²⁵⁸. Здесь речь идет скорее про безналичные расчеты, но Банк регулирует также детали проведения валютных операций наличными: как должна осуществляться их проверка, чем должны быть обеспечены компетентные сотрудники, какие документы должны оформляться²⁵⁹. В данном случае, регулируя деятельность банков, ЦБ безусловно затрагивает и права лиц, осуществляющих валютные операции. Другое направление – официальный курс, пожалуй, единственное валютное ограничение, почти полностью зависящее от воли мегарегулятора и при этом влияющее и на налоговые, и на гражданские правоотношения – устанавливая его, ЦБ предопределяет содержание «валютных обязательств», если сторонами не предусмотрен договорной курс, и их обязанностей перед государством – без оговорок²⁶⁰. Центробанк, как и любой другой его зарубежный «коллега», активно пользуется этим ограничением, устанавливая официальные курсы каждый рабочий день²⁶¹. Кроме того, будучи валютным регулятором, Банк России воспринимается как орган официального толкования Закона о валютных ограничениях, в результате чего он принимает разъяснения, касающиеся того, как, скажем, понимать круг субъектов установленных льгот или тех, на кого распространяются отдельные ограничения²⁶².

А вот на рынке драгоценных металлов у нас вновь могут появиться сомнения в «мегости» нашего регулятора – ведь здесь в игру вступает Минфин, который в основном и устанавливает ограничения оборота драгметаллов, официально признаваясь госорганом, ответственным за этот рынок²⁶³. ЦБ имеет полномочия – но только там, где задействуются кредитные организации: формально он может выдавать им универсальные лицензии с и без права совершения операций с драгметаллами²⁶⁴, но фактически на данный момент всегда предоставляет такое право, то есть от него зависит, кого допускать к финансовому посредничеству на этом рынке – и он выбирает универсальную лицензию как унифицированный «пропуск», что вполне логично, исходя из реформы 2019 года. Или, например, он устанавливает для кредорганизаций учетные цены на аффинированные (очищенные) драгметаллы²⁶⁵, что является неким «ослабленным» аналогом официального валютного курса (вообще роль Банка на рынке драгоценных металлов похожа на урезанное в части влияния на неограниченный круг лиц валютное регулирование). По сравнению с регулированием первичной оценки драгметаллов Минфином²⁶⁶, это кажется весьма слабыми полномочиями. Вспомнив про Роспотребнадзор, невольно задаешься вопросом: можно ли из этого сделать вывод, что наша концепция мегарегулятора не только национально специфична, но и выглядит как бы незаконченной, логически незавершенной? Нет. Ведь суперведомство не означает ведомство-монстр. Если возвращаться к тому же вопросу об «экосистемах» банков или связи их с производственным бизнесом – разве не разумно было бы хотя бы часть отношений, возникающих в связи с этим передавать мегарегулятору? Разумно. Но общемировая конструкция интегрированного надзора за свое 40-летнее развитие никогда не предполагала такого максималистского отношения к полномочиям. И необходимо подчеркнуть: в этом ее неоднозначность, которая особенно резонирует с нашими особенностями. Как бы не хотелось сказать, что у Минфина и Роспотребнадзора должны быть отобраны все полномочия и переданы в Центробанк, наличие достаточно абстрактных функций у последнего на рынке драгоценных металлов и их практическая реализация²⁶⁷ позволяет признать это достаточным для того, чтобы не ставить под сомнение его статус мегарегулятора, в том числе у нас. А значит, нет никакой настоятельной необходимости доводить до «логического конца» унификацию надзора на финрынках.

В 2014 году встал вопрос о том, как переоценка активов и пассивов скажется на соблюдении пруденциальных нормативов, в результате чего было разрешено оценивать их по курсу до «черного вторника», не учитывать при расчете нормативов и резервов повысившиеся риски по валютным кредитам, кредитам экспортерам, факторинговым и лизинговым компаниям, входящим с банком в одну группу²⁶⁸. 2020-ый заставил уже все центробанки мира пойти аналогичным путем смягчения пруденциальных мер, в который раз отложив полную реализацию «Базеля III» в долгий ящик²⁶⁹, в России это касалось: 1) оценки в целях предоставления ЦБ отчетности о капитале и собственных средствах финорга ценных бумаг; 2) включения в нормативы валютных операций; 3) фактически временного снятия жесткого норматива краткосрочной ликвидности; 4) снижения коэффициентов рисков по множеству активов²⁷⁰; 5) снижения размера взносов по страхованию вкладов. Непруденциальное регулирование в основном касалось рекомендаций предоставлять льготы клиентам, пострадавшим от «коронакризиса», стимулом к этому была возможность признания фактически реструктурированных долгов нереструктированными, то есть неприменение опять же пруденциальных последствий такого шага. В сфере функционального регулирования ЦБ сделал послабление тем, кто не представил банкам документы, связанные с валютными операциями, отложив крайний срок до конца июля²⁷¹. Обращает на себя внимание тот факт, что в обоих кризисах ЦБ, несмотря на настойчивые предложения, скажем, страховщиков по предоставлению им особых льгот²⁷², обратил основное внимание на банки и их полномочия как финансового посредника и валютного агента. Что, как мы помним, было абсолютно справедливо и для экономических мер.