Kitabı oku: «Ideas en educación III», sayfa 10
En términos resumidos, “Aula Segura” (Ley 21.128) fortalece las facultades de los/as directores educacionales en materia de expulsión y cancelación de matrícula en los casos de violencia al interior de los establecimientos. En rigor, el proyecto no entrega nuevas facultades ni crea un programa propiamente tal, sino que busca fortalecer la atribución de un actor (director/a) para acelerar los tiempos de los procesos, permitiendo separar y suspender a los estudiantes acusados y generando un deber de asumir estas medidas, sin entregar margen decisional a las comunidades educativas (Retamal, 2018). De esta forma, y utilizando hábilmente la coyuntura de inicios del segundo semestre de 2018 (donde se generaron hechos de violencia en algunos liceos emblemáticos de Santiago), el Gobierno argumentó que existía un entorno de creciente violencia que era necesario controlar y que podría apaciguarse a través de este proyecto.
El proyecto tuvo distintas fases de discusión legislativa (incluyendo indicaciones del Senado que se declararon inadmisibles por el Ejecutivo) y su tramitación no estuvo exenta de críticas. Por una parte, un conjunto de más de 40 académicas y académicos indicó que, si bien el problema de la violencia debería ser trabajado, el proyecto no entregaba garantías de debido proceso y además no generaba políticas de prevención escolar. Esta opinión fue compartida por centros de estudios y organizaciones no gubernamentales, como Educación 20201 o el Instituto Igualdad2, que mostraron cómo el proyecto iba en contra de la noción de derechos de la niñez, no respetaba las normas básicas del debido proceso o descuidaba el deber del Estado respecto de la incorporación y mantención de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educacional.
Desde la vereda de los directivos, también se levantaron diversos cuestionamientos. Una encuesta aplicada en 2019 mostró que, si bien el proyecto era altamente conocido por las y los directivos y que más del 70% estaba de acuerdo con la necesidad de devolverles a ellos las facultades de expulsión, parte importante de estos creía que el proyecto no solucionaría el problema de la violencia y, además, el 57% reconocía que sería difícil reubicar a los estudiantes expulsados, y un 38% creía que se podía dar un mal uso a las expulsiones acogiéndose a esta ley (Rivero, Yáñez, Raczynski y Olmos, 2019). Además, se argumentó que el proyecto no implicaba un cambio sustantivo, limitándose más bien a modificaciones administrativas que no necesariamente mejorarían la capacidad de disminuir los problemas de violencia escolar (Santelices y Delgadillo, 2019). Finalmente, información entregada durante 2019 ha mostrado que el procedimiento establecido por “Aula Segura” ha sido muy poco utilizado por las y los directivos de las escuelas.
Desde nuestro punto de vista, la aprobación de esta ley tiene tres consecuencias importantes. Por un lado, el proyecto parte de una mirada de patologización de la juventud, enfatizando lo punitivo y lo reactivo, sin entender los problemas de convivencia escolar de forma amplia (Gallardo, 2019). De esta forma, se reduce el problema de la convivencia escolar a los mecanismos de expulsión, sin entender la complejidad de las relaciones que se desarrollan al interior de la escuela. Un estudio reciente, focalizado precisamente en entender los procesos de tomas en liceos emblemáticos de Santiago (Peña y Sembler, 2019), ha mostrado cómo estas acciones tienen carácter identitario, un fuerte sentido cívico y un componente histórico, que no se solucionará mediante expulsiones y decretos. En segundo término, el proyecto construye la idea de “solución de talla única”, estableciendo criterios uniformes, lo que ha implicado la adaptación de los reglamentos escolares de parte importante de los colegios del país. Esto desconoce las diferentes aproximaciones que existen, desde la perspectiva de las y los directivos, a los conflictos educativos. En Chile, los directores son verdaderos “absorbedores de shocks” (Aravena y Madrid, 2020), con alta capacidad de gestionar conflictos desde puntos de vista distintos, utilizando estrategias como la mediación, arbitraje, diseminación del conflicto, entre otros (Villalobos et al., 2017). Finalmente, la mirada impulsada por esta ley despoja a los estudiantes de su condición de sujetos y limita su capacidad de acción, entendiéndolos como sujetos pasivos, más que como actores constructores de sus propios aprendizajes.
Aunque pudiera parecer un proyecto aislado, la verdad es que “Aula Segura” se desarrolló en relación con otros programas que buscaron constreñir o limitar la capacidad de agencia ciudadana al interior de las escuelas. Así, por ejemplo, se trató (aunque no prosperó) de legislar para “prohibir el adoctrinamiento político” por parte de los docentes3 que implicara aplicar querellas a docentes, oficiar al Instituto de Derechos Humanos (INDH) para la protección de los estudiantes e incorporar como “infracción grave el propagar tendencias político-partidistas en establecimientos educacionales”, hechos que podrían implicar el cierre del establecimiento. En esta misma línea, el Ministerio de Educación se ha involucrado durante el 2021 en acciones en contra de docentes que han buscado discutir hechos y temas contingentes en las clases virtuales.
Aunque diferenciados, ambos grupos de iniciativas han compartido una mirada punitiva de la juventud y de los espacios escolares, analizándolos como reductos que no deben ser parte de la discusión política y social del país. De esta forma, y contrario a toda la evidencia nacional e internacional (Treviño et al., 2016; Knowles, Torney-Purta y Barber, 2018; Carrasco et al., 2019), que ha mostrado la relevancia de la discusión política abierta en la sala de clases, la incorporación de temáticas sociales, ciudadanas y políticas y de la importancia de que los y las estudiantes (así como de toda la comunidad) entiendan la escuela como un “motor de la vida cívica”, parte importante de las iniciativas del actual gobierno ha ido en contra de estas ideas, buscando precisamente lo opuesto: limitar el ejercicio y desarrollo de la democracia en la escuela.
LA RESPUESTA A LA PANDEMIA
En pleno despliegue de las políticas anteriormente descritas, desde marzo de 2020 la política educativa ha debido asumir un desafío mayor: responder a la crisis sociosanitaria provocada por el coronavirus. Al igual que en otros países de América Latina y el Caribe, la crisis del coronavirus ha golpeado fuertemente al sistema escolar chileno, generando un aumento en las desigualdades educativas y potenciando las brechas tecnológicas de los estudiantes (Busso y Messina, 2020; OCDE, 2020). En Chile, el Gobierno decretó la suspensión de las clases presenciales a nivel nacional el 16 de marzo de 2020 y, al finalizar el año escolar 2020, solo una de cada 10 instituciones educativas había retomado las clases presenciales (Ministerio de Educación, 2020).
Desde una perspectiva global, es posible afirmar que la respuesta educativa a la pandemia por parte del Gobierno fue tardía y ausente de liderazgos claros que trajeran calma al sistema escolar, focalizándose en apoyar el tránsito a la educación en línea de los estudiantes y entregar recursos pedagógicos digitales y capacitaciones a los docentes para las clases virtuales (Gelber et al., 2021).
En términos retrospectivos, las resoluciones gubernamentales han estado marcadas por una mirada de corto plazo. Así, por ejemplo, al inicio de la pandemia el Gobierno anunció que se adelantaban las vacaciones de invierno para abril de 2020, y que se regresaría a clases el 27 de abril de ese mismo año. Este diagnóstico optimista, que pudiera verse como un ejemplo aislado, se ha repetido en varias ocasiones hasta abril de 2021, manteniendo así la tónica gubernamental de promover las clases presenciales, a pesar de que ninguno de sus pronósticos para 2020 ni para 2021 se ha cumplido. Más allá de las dificultades de anticipar las situaciones de la pandemia y la complejidad del contexto, el punto clave que queremos destacar es la poca flexibilidad del Gobierno, la falta de conexión con la evidencia empírica de la pandemia y la constante pugna por intentar volver a clases presenciales a pesar de la situación sanitaria. Esta postura debilitó el liderazgo gubernamental y socavó el ánimo de las comunidades escolares.
Además, es importante mencionar que durante el año 2020 no se aumentaron los recursos destinados al sector educativo, a pesar de que cerca de 50% de los escolares quedó sin acceso a la educación por falta de computador o conectividad a internet4. De esta forma, fueron los establecimientos escolares los que debieron —de manera autónoma y con los recursos regulares disponibles— encontrar soluciones ad hoc para dar algo de continuidad educativa a los estudiantes, lo que aumentó las disparidades entre establecimientos. Así, por ejemplo, en el 2019, mientras en el sector privado un 85% de los docentes declaró haber realizado clases virtuales con interacción, esta cifra se redujo al 52% en el caso de la educación subvencionada y a solo un 33% en el sector público-municipal (Elige Educar, 2020). Esta situación no cambió radicalmente en el 2021, ya que el Gobierno insistió en la necesidad de volver a la presencialidad como norma para la oferta educativa escolar a partir de marzo; sin embargo, esta medida no logró sustentarse por más de un mes, por la extensión de las cuarentenas a casi todo el país.
Esta lógica de organización “desde arriba” y de promoción de la presencialidad como horizonte inmediato condicionó la estrategia de apoyos entregados por el Ejecutivo hacia el sistema escolar. Esquemáticamente, cinco principales medidas pueden describirse: tres de ellas son ajustes a la política educativa y dos constituyen iniciativas nuevas de apoyo durante la pandemia.
Respecto de los ajustes por política educativa, resalta, en primer lugar, el cambio de facto en el modelo de subvención por asistencia que prevalece en Chile como principal forma de financiamiento del sistema escolar. Así, y a través de la modificación de la Ley No 21.294, se establecieron dos normas clave relativas al financiamiento del sistema escolar. La primera de ellas consiste en no considerar la asistencia media en la fórmula de cálculo de la subvención, pues vale la pena recordar que las subvenciones se pagan en función de la asistencia promedio. En este sentido, se usaron las asistencias medias declaradas en 2019, aunque la ley deja claramente expresado que a partir del 1 de julio de 2020 los establecimientos que hubiesen retornado a clases presenciales tendrán la obligación de declarar asistencia efectiva a partir del momento de regreso a la escuela, y para la subvención se tomará la asistencia promedio de los meses de marzo, abril y mayo de 2019, lo que muestra, por una parte, el optimismo de las autoridades por volver a la presencialidad, aunque también revela una cierta capacidad de adaptación al contexto, abriendo la puerta para pensar en un nuevo enfoque para el financiamiento escolar en Chile más acorde a las necesidades de las niñas y niños en las escuelas.
El segundo ajuste a la política educativa recayó en el proceso de priorización curricular desarrollado por el MINEDUC. Este proceso consistió en realizar una selección de contenidos curriculares esenciales durante el año 2020 para focalizar los trabajos pedagógicos, dada la disrupción de las jornadas educativas de la pandemia (MINEDUC, 2020). De esta manera, se buscó concentrar los esfuerzos de enseñanza en temas y habilidades clave, considerando la disminución de la jornada escolar y la necesidad de adaptar las actividades al aprendizaje a distancia. Encuestas realizadas a los docentes (Elige Educar, 2020) han mostrado que este insumo ha sido altamente utilizado para planificar clases, tal como develó evidencia nacional e internacional disponible (Mesa Social, 2020).
El tercer ajuste realizado estuvo relacionado con los procesos de evaluación del sistema escolar. Luego de varios meses de espera, el MINEDUC suspendió la evaluación docente en el año 2020 y la Agencia de Calidad hizo lo propio con el SIMCE. En este último caso, la Agencia de Calidad dispuso un sistema para la evaluación de los aprendizajes integrales para el uso en los establecimientos escolares, de forma que se pudieran monitorear los avances en los aprendizajes. Aunque las medidas citadas avanzaron en el camino correcto de descomprimir la presión que estas evaluaciones con consecuencias tienen sobre el sistema escolar y los docentes, así como en la facilitación de un sistema de evaluación para dar seguimiento a los aprendizajes de los estudiantes, es importante destacar que estos ajustes se hicieron de manera bastante tardía, cuando la crisis del coronavirus ya llevaba varios meses de desarrollo. Además, en abril de 2021 se anunció la intención del Gobierno de restablecer al final del año el SIMCE presencial y reponer la prueba para segundo grado básico5.
Respecto de los apoyos entregados, el MINEDUC puso en marcha la plataforma virtual Aprendo en Línea, en la cual se ofrece un conjunto completo de apoyos para la educación parvularia y escolar. Se trata de una interesante plataforma que combina orientaciones para estudiantes, docentes y apoderados, que van desde aspectos curriculares, apoyos vía programas de televisión y radio, bibliotecas digitales, herramientas digitales, actividades de esparcimiento y de apoyo socioemocional, información de la Prueba de Transición a la educación superior y una sección dedicada a la educación especial, entre otros. Adicionalmente, dispuso de medidas focalizadas para incrementar el acceso a dispositivos y conexión a internet para estudiantes específicos (Gelber et al., 2021).
Aunque todas estas medidas apuntaron a facilitar el apoyo a las escuelas, el acceso a internet y dispositivos para estudiantes y docentes ha sido la falencia principal de la política, considerando las brechas tecnológicas existentes tanto en el acceso como en el uso de herramientas tecnológicas (Agencia de la Calidad, 2019). Por ello, el haber facilitado herramientas digitales sin haber considerado una inversión suficiente en conectividad hace que las políticas sean poco eficaces y que, en consecuencia, lleguen solo a un porcentaje de los beneficiarios de la política. Así, desde el punto de vista de la política pública, la falta de conectividad llevó a que las medidas privilegiaran a los más aventajados y no se hicieron inversiones para acelerar el acceso a internet. Por ello, no extraña que el desarrollo de clases virtuales haya aumentado las brechas sociales, dejando al descubierto importantes diferencias según las características de las viviendas (e.g., tamaño, disposición de un lugar para estudiar, y espacio exterior) y de dispositivos tecnológicos y conectividad a internet en contra de los estudiantes de la educación pública y de los grupos más vulnerables (Educación 2020, 2020; Ponce, Bellei y Vielma, 2020).
CONCLUSIONES
El presente capítulo buscó describir y analizar las políticas escolares del segundo gobierno de Sebastián Piñera, que estuvo marcado por inesperadas crisis (primero, una social y, luego, una sociosanitaria) y por la agenda de reformas del gobierno anterior. En este horizonte, las políticas educativas de 2018 a 2021 estuvieron caracterizadas por una débil implementación de la Nueva Educación Pública (NEP), por un intento de contrarreformar el Sistema de Admisión Escolar (SAE), por el desarrollo de políticas de penalización de la juventud (“Aula Segura”) y por el despliegue de planes de contingencia para hacer frente a la crisis del coronavirus, fundamentados en apoyos tecnológicos y en una constante búsqueda del retorno presencial a clases.
De este análisis, es posible extraer lecciones respecto de la forma de implementación de políticas educativas y de los nuevos desafíos que se avecinan para los próximos años en el sistema escolar del país. En lo que concierne a la implementación de políticas, el análisis muestra tres aspectos relevantes. Por una parte, es claro que el desarrollo de políticas fundamentadas en información sesgada y maniobras comunicacionales parece ser una constante de este período. La búsqueda de contrarreformar el Sistema de Admisión Escolar, la constante persuasión acerca del retorno a la presencialidad, la imposición de la aplicación de pruebas estandarizadas en tiempos extraordinarios (como una pandemia mundial) o el desmedro a la profesión docente dejan en claro que el desarrollo de políticas educativas durante el gobierno de Sebastián Piñera ha estado marcado por el establecimiento de políticas con sesgo ideológico y poca solidez técnica. En este sentido, volver a convertir la política educativa en un debate de ideas y evidencias es un primer desafío clave para el próximo gobierno. En segundo lugar, y relacionado con esto, es relevante resaltar el rol que otros actores educativos han cumplido en la implementación o crítica de las políticas de gobierno, como el SAE o el proyecto “Aula Segura”. Más que entes externos a las políticas, parece necesario recordar que todos los actores educativos (especialmente la academia, las organizaciones de la sociedad civil, los padres y apoderados y los y las estudiantes) son parte del desarrollo del sistema educativo, siendo necesario su aporte en la mirada de futuro. Finalmente, la poca claridad en la implementación de ciertas políticas (como la NEP) o el intento de desarmar otras (como el SAE) nos llevan a abrigar dudas sobre la extendida lógica de gradualidad con la que se piensan las reformas en Chile. Transitar desde una lógica de la gradualidad a una lógica de la sostenibilidad, que considere los tiempos de implementación, pero también los apoyos sociales y políticos de los cambios, parece ser una tercera lección que sacar a partir del análisis realizado.
Respecto de las políticas de los próximos años, se ve con nitidez que la crisis social, la crisis sociosanitaria y el debate constitucional nos invitan a pensar nuevas políticas para el futuro. Al respecto, creemos necesario destacar dos elementos. En primer lugar, está claro que ha llegado la hora de discutir dos aspectos fundamentales que organizan el sistema escolar del país: el sistema de financiamiento basado en vouchers y los mecanismos de rendición de cuentas con altas consecuencias. Ambos elementos siguen siendo ejes centrales del funcionamiento del sistema educativo que requieren revisarse y ponerse como aspectos a rediseñar en el mediano plazo. En segundo término, las recientes crisis nos han mostrado la centralidad de, por un lado, construir una sólida infraestructura digital escolar, que permita el acceso rápido a dispositivos y el apoyo directo a comunidades, como forma de mitigar las brechas educativas que serán visibles en el futuro pospandemia. Asimismo, es necesario configurar un sistema escolar que, más que expulsar y prevenir el disenso y el conflicto, tenga la capacidad de procesar las diferencias, construyendo un lugar de desarrollo de la convivencia cívica, promotor de la ciudadanía juvenil y potenciador de la democracia del futuro.
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