Kitabı oku: «Drogas y prohibición»

Introducción: hacia un nuevo pensamiento sobre drogas

Nueve anomalías sobre el paradigma convencional y dos propuestas de nuevos caminos

Rafael Pardo

“El fracaso de las reglas existentes es el que sirve de preludio a la búsqueda de otras nuevas”.

Thomas S. Kuhn

Necesidad de un nuevo pensamiento

Thomas S. Kuhn en su conocido ensayo sobre revoluciones científicas,1 planteó la dinámica que se da en el pensamiento científico cuando un cuerpo de conocimientos, convencionalmente aceptado como la teoría dominante, deja de tener la capacidad de explicar todos los eventos dentro de esta área.

Ciertos hechos observados no corresponden con lo prescrito por la teoría convencional y se dejan, ahí, como anomalías. La teoría convencional sigue dominando el pensamiento en este campo, aunque marginalmente se observan eventos o hechos que no encajan, pero que, sin embargo, no desvirtúan el cuerpo principal del paradigma dominante. Pero cuando el número de anomalías es de una cierta dimensión, entonces se pone en cuestión la teoría misma y se genera otro conjunto de conceptos que forma una nueva teoría y que tiene una mayor capacidad explicativa de los hechos.

Sin ánimo de comparar a la física teórica, que es el centro del ensayo de Kuhn, con algo tan banal y opaco como el negocio ilegal de drogas, lo que está pasando en este campo, el de las drogas ilícitas, es que el paradigma dominante, la teoría convencional ha dejado de explicar lo que pasa, ha dejado de ser una guía consistente y por tanto las políticas, derivadas de esta teoría, están fallando.

De tiempo en tiempo aparece una nueva anomalía, que se pretende explicar, puntualmente, pero el cúmulo de anomalías es tal que el paradigma está en crisis y hay que reemplazarlo por otro que explique mejor la situación.

El paradigma dominante desde hace cien años es, en palabras sencillas, que ciertas sustancias que alteran el estado mental de quienes las consumen, no son deseables para la sociedad, y que por tanto su consumo, tráfico, producción y posesión deben ser evitados, o minimizados, o, lo deseable, eliminados. Para ello las normas deben proscribir estos comportamientos y determinar sanciones disuasivas para quienes quebranten estas prohibiciones. Este paradigma ha sido elevado a la categoría de normas internacionales a través de diversos instrumentos del derecho público internacional, como tratados, convenciones y acuerdos especiales.

El paradigma convencional. El régimen internacional de prohibición de ciertas drogas psicoactivas

Hace ya cien años, el 9 de marzo de 1909, en la Conferencia de Shangai Contra el Opio, a la que asistieron 13 países, se asentó la base para reducir el tráfico y consumo de opio y fue el primer paso en la construcción de un conjunto de normas encaminadas a controlar el fenómeno de las drogas. Se declaraba ilegal la producción, posesión, tráfico y consumo de sustancias derivadas de la amapola, materia prima del opio.

En 1912 en La Haya, Holanda, se suscribió el primer tratado internacional sobre drogas, la Convención Internacional del Opio, la que fue parte en 1919 de los tratados de paz de la Primera Guerra Mundial y la que, al crearse la Sociedad de las Naciones, pasó a ser parte de los tratados bajo custodia de esa nueva organización.

En 1925 se aprobó una nueva Convención Internacional del Opio –que amplió su aplicación a dos sustancias adicionales, la cocaína y el cannabis–, se determinó la limitación de su oferta para fines médicos y científicos, se recomendó el tratamiento punitivo a la posesión, fabricación y comercio de sustancias ilícitas y se instó a los gobiernos a adoptar legislación que aplicare a la tipificación de delitos internacionales relacionados con las drogas a sus respectivas legislaciones internas.

Al crearse la Organización de Naciones Unidas (ONU), la fiscalización internacional de drogas, radicada en la Sociedad de las Naciones, se le trasladó y el Consejo Económico y Social estableció la Comisión de Estupefacientes para la formulación de políticas en asuntos relacionados con drogas.

En 1961 se suscribió la Convención Única sobre Estupefacientes que sienta las bases del actual régimen de prohibición. Se expidió una lista de drogas prohibidas en cuanto a su producción, tenencia, posesión y consumo, que desde ese entonces son consideradas violaciones a la ley. La Convención Única enumera todas las sustancias sometidas a fiscalización y creó la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE).

En 1988, la Convención de Viena –la llamada Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas– abordó una normatividad que reconocía la creciente amenaza a la seguridad representada por el tráfico de drogas. Definió tipos penales relacionados con diversas conductas y estimuló a los países firmantes a incorporar sanciones penales a los diferentes pasos involucrados en la cadena, que van desde la producción hasta el consumo de drogas. Se estableció en Viena el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID).

En 1998 se estableció, en una Asamblea Especial de Naciones Unidas (UNGASS), un nuevo marco de acción que pretendió cerrar espacios al negocio ilegal de drogas. Se enfatizó la generación de mecanismos de control sobre los dineros ilícitos derivados del negocio de las drogas, se hizo hincapié en los controles e informaciones bancarias y financieras para detectar movimientos de dineros ilícitos y se estimuló la creación, en las instituciones nacionales, de organismos de investigación que detectaran activos obtenidos de modo ilícito y en particular de facetas del tráfico ilegal de drogas. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) adoptó desde entonces su nombre actual.

Para la conformación de un nuevo cuerpo de pensamiento la Corporación Andina de Fomento (CAF) convocó a un selecto grupo de calificados especialistas en variadas disciplinas y de cuatro continentes, para trazar este camino.

El centenario de la instauración del régimen internacional de prohibición de drogas es el momento oportuno para reflexionar sobre la eficacia de ese régimen. Es, por tanto, útil evaluar la efectividad de este régimen, su coherencia interna, y explorar nuevos caminos que conduzcan a la formación de un nuevo pensamiento sobre las drogas.

Nueve anomalías al paradigma convencional que inspira el régimen de prohibición de drogas

Las anomalías que se enumeran a continuación se pueden clasificar en nueve clases.

- La clasificación de drogas prohibidas incluye sustancias que tienen usos no psicoactivos y no incluye otras que sí los tienen.

- Enfatiza en la prohibición de sustancias de origen vegetal y descuida aquellas de fabricación química.

- Criminaliza o ignora usos tradicionales o religiosos, que son regulados por mecanismos específicos en estas sociedades.

- Criminaliza los usos médicos y terapéuticos de sustancias prohibidas.

- La racionalidad de la política basada en atacar la oferta y desmantelar la producción en la fuente para elevar el precio al consumidor simplemente no funciona.

- La política policial internacional de perseguir a los jefes de los grupos de traficantes, extraditarlos y aplicarles máximas penas destruyendo las multinacionales de crimen organizado dedicadas al narcotráfico no han resuelto el problema. Un capo preso, extraditado o muerto es reemplazado en poco tiempo por otro más poderoso y peligroso que el anterior. La cabeza de una organización es reemplazada por otra persona o por otra organización criminal.

- La militarización como fórmula para combatir las mafias y la producción se ha demostrado ineficaz en donde se ha aplicado. La experiencia de Afganistán es el punto culminante del fracaso de esta idea. El Plan Colombia presentado como un éxito y modelo está lejos de serlo. A pesar de más de cinco billones de dólares destinados por el gobierno estadounidense para reducir la oferta de cocaína en el país ésta continúa en niveles similares previos al despliegue del Plan Colombia.

- La amenaza de la extradición y las penas extremas de prisión por tráfico de drogas no han disuadido a otros delincuentes para que no sigan el camino ya transitado de los extraditados y condenados.

- La política de negociación de penas para desvertebrar organizaciones criminales tampoco ha desmontado la capacidad de generar nuevas mafias.

Anomalías respecto a la clasificación de las sustancias ilícitas

1. La prohibición internacional de drogas penaliza el uso tradicional de sustancias clasificadas como ilícitas por este régimen. La primera anomalía que se observa es la referente a los usos tradicionales de ciertas sustancias prohibidas.

El uso tradicional del opio en una bebida fabricada en forma doméstica, llamada doda pani, por parte de quienes practican meditación en la India es muy extendido, pero como observa Molly Charles en el trabajo que presenta en este volumen “todo el proceso de implementación de la política antidrogas ha creado un círculo vicioso en el cual los mecanismos culturales regulatorios han sido criminalizados o ignorados y se ha creado un nicho para sustancias psicoactivas sintéticas y esto ha aislado y marginalizando a quienes usan las sustancias”.

Otro uso tradicional muy extendido es el de la hoja de coca por parte de comunidades indígenas en los Andes. Ambas sustancias están prohibidas y su consumo, desde el punto de vista de la legislación derivada del régimen de drogas, no es legal. Millones de ciudadanos utilizan estas sustancias prohibidas como parte de sus costumbres culturales y como componente de actos religiosos.

El uso tradicional de la coca por parte de numerosas comunidades indígenas sudamericanas –en forma de hoja de coca mezclada con cal y masticada, o ingerida como infusión, como sucedáneo contra la fatiga y para contrarrestar los efectos de la altura– está proscrita por el régimen de prohibición de drogas.

2. La segunda anomalía se refiere a la inapropiada regulación del uso medicinal de ciertas sustancias prohibidas.

El uso de opiáceos en ciertos narcóticos y reductores de dolor está fuera de consideración en el régimen de prohibición de drogas y en sus convenciones de 1961 y de 1988, salvo para casos específicos pero sin cubrir todos los usos.

El uso de la marihuana y sus derivados, como tranquilizantes después de tratamientos de quimioterapia, está proscrito en este régimen. En algunos estados de Estados Unidos2 y en provincias de Canadá, se han intentado referendos para permitir este uso.

El mapa siguiente muestra la consideración legal del uso de la marihuana.

Mapa 1

Fuente: http://digg.com/health/Map_World_Cannabis_Laws_Holland_isn_t_the_only_country. Mapa Tomado de Wikipedia3

3. No todas las sustancias que producen alteraciones mentales están prohibidas ni todas las sustancias prohibidas producen alteraciones mentales.

El régimen de prohibición enfatiza la proscripción de las sustancias de origen vegetal y en esas incluye, por ejemplo, al cáñamo indio, que es una planta de la familia de las cannabis pero que no contiene sustancias psicoactivas, y no incluye a los derivados químicos que no tienen origen vegetal y que son fabricados por multinacionales farmacéuticas.

Anomalías respecto a las políticas antidrogas

4. Atacar la oferta en la fuente de producción no eleva proporcionalmente el precio final.

La cuarta anomalía es la que derrumba la teoría subyacente sobre la política antidrogas de afectar la oferta de drogas en los países fuentes de producción. La política de reducción de áreas de cultivo ha sido la piedra angular de la doctrina estadounidense contra las drogas, tanto en relación con el cultivo de coca en los países andinos, como de amapola en las zonas de América Latina donde se produce y en Turquía, Afganistán y otros países asiáticos.

La lógica de esta política es simple: si se afecta la oferta se encarece la materia prima básica del bien final, sea cocaína o heroína según el caso, y esto elevaría los precios del producto final; lo cual, a su vez, disuadiría a consumidores ocasionales a adquirir la sustancia. Hay dos supuestos subyacentes en esta lógica. Uno es que la demanda tiene cierto grado de elasticidad, lo que provocaría que un aumento en el precio reduciría la cantidad demandada. Esto no es consistente con la demanda de sustancias que crean adicción, pues ésta se muestra inelástica. El segundo supuesto es sobre el modelo de formación de precio final de las drogas, el que en la lógica convencional se supone multiplicativo, como reza la literatura sobre producción oligopolista. Estudios económicos recientes, como el de Kopp en este volumen, muestran que se trata de un modelo agregativo de precios y que, por tanto, una reducción en la cantidad ofrecida por erradicación de cultivos, que provoque un aumento de precios de la materia prima al doble (pasta de coca y pasta de amapola) sólo produciría un aumento en el producto final. Estos hallazgos, deudores de estudios cuantitativos, indican que los esfuerzos y costos encaminados a reducir la oferta para aumentar el precio final no logran su propósito por estar basados en una teoría inadecuada.

5. Una quinta anomalía es la militarización de la política antidrogas como solución a la ausencia de un control efectivo del Estado en zonas de países con conflictos internos y con estados débiles.

Recurrir a la militarización como solución es resultado de un enfoque particular de la política estadounidense frente a América Latina. Durante los años de la Guerra Fría la estrategia de Washington buscó reforzar a los ejércitos latinoamericanos para que se convirtieran en instituciones con estructuras sólidas, con recursos bélicos y financieros abundantes y con un significativo poder, del que son conocidos sus abusos. Paralelamente, la doctrina estadounidense sobre la policía en América Latina las identifica como cuerpos locales que, sumada a la anterior consideración, nunca recibieron un apoyo significativo y fueron, en general, instituciones sometidas a la tutela militar. Solamente tres países, Chile, Ecuador y Colombia tenían para los años 1980 y 1990 cuerpos de policía con relativa capacidad de operación a nivel nacional. Por estas razones la política antidrogas de Estados Unidos centraba en las instituciones militares la capacidad de generar acciones efectivas antinarcóticos, ya fuera en la persecución de capos de drogas o en acciones de erradicación de cultivos.

Al terminar la Guerra Fría la política estadounidense reiteraba la necesidad de encontrar nuevos roles para las fuerzas militares latinoamericanas; entre ellos el de labores antinarcóticos.

Adicionalmente, la interdicción aérea y marítima implicaba reforzar los cuerpos aéreos y navales que hacen parte de las instituciones militares.

La demostración final de la escasa o nula efectividad de la militarización como receta para controlar las drogas ilícitas es la experiencia de Afganistán, país totalmente militarizado, ocupado con más de setenta mil efectivos de fuerzas de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Antes de esta ocupación, en 2001, durante el gobierno Talibán la heroína producida en este país fue 74 toneladas. En 2006, en el quinto año de ocupación liderada por Estados Unidos, la producción de heroína fue 6.100 toneladas. Y en 2008 produce el 87% de la heroína del mundo. En el país más militarizado del mundo, con fuerzas predominantemente estadounidenses, la explosión de producción de heroína ha sido incontrolada.

6. Una sexta anomalía se refiere a la presentación del Plan Colombia como un ejemplo de éxito.

El Plan Colombia fue una iniciativa que respondía al cambio estructural que había tenido el negocio de las drogas. Hasta mediados de la década de 1990 el negocio de la coca tenía como características básicas estos rasgos. La hoja de coca se cultivaba principalmente en Perú y Bolivia, que producían 80% o más de la hoja, y allí se procesaba en pasta, que se trasportaba en pequeños aviones por la cuenca amazónica del territorio colombiano, donde se mezclaba con insumos químicos y se convertía en cocaína. Se enviaba a Estados Unidos que consumía el 90% de la cocaína del mundo. Los carteles formados por colombianos tenían control del acceso al mercado estadounidense. A mediados de los años 1990 se dieron dos trasformaciones sustanciales.

La primera: los carteles colombianos fueron destruidos y el control de acceso al mercado de Estados Unidos pasó a carteles mexicanos. La segunda: por una combinación de eventos se redujo el área bajo cultivo en Perú (Valle del Huallaga) y en Bolivia (Valle del Chapare), y Colombia se convirtió –casi de la noche a la mañana– en el mayor productor de hoja de coca. De un año a otro, de 1994 a 1996 Colombia pasó de tener veinte o treinta mil hectáreas adecuadas para siembra de coca a tener casi doscientas mil. Además, todos estos nuevos cultivos se ubicaron en zonas donde las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) tenían fuerte presencia; esto es, en el sur-occidente del país. Estas doscientas mil hectáreas de hoja de coca fueron el motor del crecimiento de las FARC en la última década.

Estas trasformaciones en el negocio de la coca motivaron una aproximación distinta al control del negocio ilícito. La racionalidad en la lucha antidroga ha sido afectar la oferta para dos propósitos. Primero, para disminuir el suministro de alcaloide a los mercados. Segundo, para elevar el precio al consumidor; lo que disuade a nuevos consumidores para entrar al mercado de la demanda. El Plan Colombia, por tanto, era un enfoque adaptado a la nueva realidad del emporio de las drogas en la cual un alto porcentaje del área cultivada estaba protegida por un grupo armado con alto poder de fuego y en zonas de difícil acceso. De ahí la necesidad de reforzar al Ejército como la única fuerza con capacidad para proveer seguridad en la erradicación en esas áreas.

Los primeros tres años del Plan Colombia, que comprende no sólo ayuda militar sino también programas de fortalecimiento institucional y desarrollo social en las regiones donde se cultiva la coca, fueron bien manejados y se cumplió la meta de reducir a la mitad el área sembrada de coca en seis años. En 2003 se había reducido en 37,5% y se estaba muy cerca del 50% que era el objetivo del Plan.

Las incoherencias, sin embargo, empezaron a evidenciarse. A pesar de la muy significativa reducción del área sembrada, el precio en las calles y en los mercados consumidores en lugar de subir, bajaba o en el mejor de los casos se mantenía estable. Luego, en 2005 se produjo otra singularidad. A pesar del aumento en la fumigación, el área total sembrada no disminuyó sino en una pequeña fracción. Mientras que usualmente había que fumigar 3 hectáreas para erradicar una, en 2005 hubo que fumigar 22 hectáreas para erradicar una. La fumigación había llegado a su nivel de ineficacia.

Finalmente, se conoce que la producción de cocaína se ha mantenido en cifras semejantes; es decir, entre 600 y 800 toneladas métricas de alcaloide por año.

El Plan Colombia ha sido muy útil para la institucionalidad colombiana, ha permitido reforzar al Ejército, pero no ha funcionado de acuerdo con sus propios objetivos destinados a reducir la producción de cocaína. El Plan Colombia, para el propósito fundamental por el cual se creó, difícilmente podrá superar los bajos niveles de eficiencia de los años recientes.

Anomalías respecto a la política criminal internacional antidrogas

7. La séptima anomalía se refiere a la efectividad de la política internacional de perseguir a las cabezas de las organizaciones de crimen organizado involucradas en el tráfico de drogas, de elevar las penas a los traficantes y de promover su extradición. Por supuesto siendo una actividad criminal las instituciones policiales y judiciales tienen que actuar en cumplimiento de la ley y esto no es materia de debate. Lo que se debate es la efectividad de una estrategia que pone especial énfasis en este aspecto. La denominada “kingpin strategy” fue el nombre de este enfoque en los años 1980. Desde esa época las cabezas de las organizaciones criminales que controlaban el negocio de drogas ilícitas han caído en manos de las autoridades y ninguno de los más buscados en los años 1970, en los 1980 ni en los 1990 –en especial, en el caso colombiano– está libre ni ha podido disfrutar de sus riquezas. Los que son encarcelados, extraditados o caen en enfrentamientos con las autoridades son reemplazados de inmediato por otros que muy rápido se convierten en ricos y poderosos y que son, a su vez, remplazados cuando caen. Una cosa es la obligación de las autoridades de perseguir a quienes infringen la ley y otra es sustentar una estrategia de afectar la oferta con base en la persecución de narcotraficantes, el aumento de penas y el encarcelamiento de capos. Se debe perseguir y detener a los capos pero de ello no se puede derivar un resultado que se traduzca en la disrupción del negocio ilegal de las drogas.

8. Octava anomalía es la extrema penalización, vía medidas punitivas y disuasivas, de las actividades del narcotráfico.

La Convención de Viena de 1988 estableció que los delitos contemplados en este estatuto no podrían ser objeto de perdón judicial, ni de amnistía ni de indulto de ninguna clase. En 1995 se concretó el tratado de Roma sobre delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra –estatuto del que no forma parte Estados Unidos– que proscribe este tipo de tratamientos para crímenes de guerra y contra la humanidad. Parece, al menos, inconsecuente que los delitos relacionados con las drogas tengan el mismo tratamiento que aquellos considerados delitos contra la humanidad y crímenes de guerra.

9. La novena anomalía se refiere a la extradición como el máximo castigo por tráfico de estupefacientes porque, se supone, disuade a potenciales traficantes de entrar en el negocio.

En la década de 1980 y hasta mediados de los años 1990, la extradición de personas acusadas de narcotráfico –en particular, colombianos– para ser juzgadas en Estados Unidos era percibida como el máximo castigo posible. Washington impulsó la firma de tratados de extradición con muchos países e introdujo provisiones para este efecto en la Convención de Viena de 1988. En Colombia la extradición significó una guerra de los carteles contra el Estado para evitarla, y en esa guerra murieron miles de colombianos.

Sin embargo, a mediados de los años 1990 las autoridades judiciales y policiales de Estados Unidos adoptaron de modo sistemático la política de negociación de penas y de delación de redes como táctica para desmantelar organizaciones criminales. Este sistema, que se denominó “programa de resocialización de narcotraficantes”, desvertebró muchas mafias de traficantes pero con un costo muy grande que desvirtuó los resultados positivos, pues las recompensas eran tan grandes y desproporcionadas que la extradición perdió su sentido disuasivo. Traficantes que eran extraditados a los pocos años, y algunos casos en meses, quedaban libres, gozando en buena medida de sus fortunas. No en pocos casos grandes traficantes preferían ser extraditados y negociar con la justicia o, simplemente, negociaban su extradición.

Tres propuestas para la construcción de un nuevo pensamiento sobre drogas

Un nuevo pensamiento sobre el tratamiento del fenómeno de las drogas debe construirse reforzando dos ideas básicas:

• El consumo de drogas psicoactivas no es deseable para el individuo que lo realiza, ni para su familia que la padece, y puede incluso destruirse cuando hay un(a) adicto(a), ni para la sociedad en su conjunto. La adicción y el consumo son indeseables, no por razones morales sino de salud pública.

• La drogas son adictivas y su disponibilidad en un ambiente social, y su consumo recreacional –así sea ocasional– por parte de jóvenes, en especial, puede llevar a adquirir la adicción.

Por tanto, la disponibilidad de estas sustancias es peligrosa y debe evitarse en lo posible. Eso no se discute. Lo que sí se debate es si el estatus legal de las drogas y las penas por poseerlas, producirlas, traficarlas, constituyen la mejor alternativa para evitar el consumo, la adicción y la disponibilidad de drogas en las sociedades.