Kitabı oku: «Bildungspolitik im internationalen Vergleich», sayfa 3

3.1 Quantitative Indikatoren
3.1.1 Dimensionen des Vergleichs von Bildungssystemen

Wenn man Bildungssysteme miteinander vergleichen will, muss man sich zunächst die zugrunde liegenden Dimensionen des Vergleichs vergegenwärtigen. Bildungssysteme sind komplexe institutionelle Arrangements, und diese Komplexität kann nicht auf einen einzigen Indikator verdichtet werden. Die OECD hat – nicht nur wegen der in Deutschland besonders intensiv diskutierten PISA-Studien – durch die Sammlung und Bereitstellung einer Vielzahl von statistischen Daten und Kennzahlen zu Bildungssystemen als einflussreicher Akteur auch in nationalen Bildungsdebatten deutlich an Einfluss gewonnen (Martens/Wolf 2006). Seit Mitte der 1990er-Jahre publiziert die OECD regelmäßig international vergleichende Bildungsberichte (»Education at a Glance«), die die Variation nationaler Bildungssysteme anhand von inzwischen 25 Indikatoren erfasst (OECD 2014). Der seit 2006 alle zwei Jahre erscheinende nationale Bildungsbericht Deutschlands verwendet ein ähnlich komplexes Indikatorensystem.²

Welche zentralen Dimensionen des Vergleichs lassen sich identifizieren? Die wichtigsten Indikatoren, die im Folgenden kurz vorgestellt werden, sind: die Höhe öffentlicher und privater Bildungsausgaben (sowohl für das Gesamtsystem als auch für einzelne Bildungssektoren), das Ausmaß öffentlicher Subventionen zur Unterstützung von Bildungsbeteiligung (analog zum BAföG), die Intensität der Bildungsbeteiligung (z. B. die Zahl der Studierenden als Anteil einer typischen Alterskohorte) sowie damit zusammenhängend die relative Bedeutung einzelner Bildungsbereiche (berufliche vs. akademische Bildung), die Performanz des Bildungssystems im Sinne von Bildungsleistungen (PISA-Ergebnisse) sowie das Ausmaß von Bildungsungleichheit. Darüber hinaus ist noch eine Vielzahl anderer Kennzahlen und Statistiken verfügbar, wie zum Beispiel die Höhe von Lehrergehältern, das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Lehrpersonal und Bildungsteilnehmern, die Höhe von Bildungsrenditen, der Anteil ausländischer Studierender an heimischen Universitäten, Studienabbrecherquoten, geschlechterbezogene Beteiligungsraten, bildungsbezogene Arbeitslosenquoten etc. Angesichts dieser Vielzahl von verfügbaren Statistiken ist eine Reduzierung der Komplexität dringend geboten, um vor lauter Bäumen den sprichwörtlichen Wald nicht aus den Augen zu verlieren.

Daher möchte ich die Verortung Deutschlands im internationalen Vergleich mit einer einfachen Grafik zur Variation von Bildungsausgaben im internationalen Vergleich beginnen (Abbildung 3.1; vgl. grundlegend Wolf 2008a). Bildungsausgaben wie andere Arten von Staatsausgaben werden üblicherweise in Bezug zur Wirtschaftsleistung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, gesetzt, um eine Vergleichbarkeit der relativen Höhe von Ausgaben zwischen großen und kleinen Volkswirtschaften herzustellen. Abbildung 3.1 präsentiert Daten zu öffentlichen und privaten Bildungsausgaben, d. h. Ausgaben, die tatsächlich Bildungsinstitutionen wie Schulen oder Universitäten zugute kommen. Davon zu unterschieden sind Ausgaben, die zwar einen Bezug zum Bildungserwerb haben, aber nicht direkt an Bildungsinstitutionen fließen, wie zum Beispiel Subventionen für die Lebenshaltungskosten von Studierenden (siehe unten). Öffentliche Bildungsausgaben betreffen aus öffentlichen Quellen kommende Mittel, während mit privaten Ausgaben Geldströme von privaten Entitäten wie Haushalten, aber auch Stiftungen und Unternehmen an Bildungsinstitutionen erfasst werden. Der überwiegend große Teil von privaten Bildungsausgaben sind Studien- oder Schulgebühren (OECD 2013: 205). Unter dieser Kategorie werden allerdings auch anderen private Beiträge wie Spenden von Privatpersonen, Stiftungen oder Unternehmen einbezogen sowie in Ländern wie Deutschland auch die Ausgaben von Unternehmen für berufliche Bildung (Heidenheimer 1996). Wichtig zu betonen ist, dass private Bildungsausgaben auch an öffentliche Institutionen fließen können, etwa in Form von Studiengebühren an öffentlichen Hochschulen, die in einigen Ländern wie Japan oder den USA teilweise eine beträchtliche Höhe aufweisen. Umgekehrt rechnet man öffentliche Mittel, die formal privaten Institutionen zugute kommen, zu den öffentlichen Bildungsausgaben: In einigen Ländern mit stark katholischer Tradition werden religiöse Schulen, die formal privat sind, mit staatlichen Mitteln unterstützt (West/Woessmann 2010). Insofern gibt es einen bedeutsamen Unterschied zwischen der Frage der Aufteilung zwischen privaten und öffentlichen Quellen in der Bildungsfinanzierung einerseits und der Verteilung von Schülerinnen, Schülern und Studierenden auf formal private und öffentliche Bildungsinstitutionen andererseits.

Panel A in Abbildung 3.1 zeigt Daten zur Variation der öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für das gesamte Bildungssystem, während in Panel B lediglich die Ausgaben für den Hochschulsektor berücksichtigt werden. Wie bereits im einleitenden Kapitel erwähnt, belegt Deutschland im internationalen Vergleich der Bildungsausgaben einen Platz im unteren Mittelfeld. Im Vergleich der Ausgaben für den Hochschulbereich verbessert sich die relative Position Deutschlands etwas, allerdings nur, wenn man sich auf öffentliche Bildungsausgaben konzentriert. Hier liegt Deutschland mit 1,1 Prozent des BIP jedenfalls nicht mehr unter, sondern genau auf dem OECD-Durchschnitt. Auffallend ist allerdings, dass andere kontinentaleuropäische Staaten mit einem ähnlichen institutionellen Erbe wie Deutschland beim Vergleich der Bildungsausgaben deutlich besser abschneiden. Dies gilt insbesondere für Österreich (5,6 Prozent des BIP bei öffentlichen Gesamtausgaben und 1,5 Prozent des BIP für Hochschulausgaben) und Belgien (6,5 Prozent des BIP bei öffentlichen Gesamtausgaben und 1,4 Prozent bei öffentlichen Ausgaben für Hochschulen).

In einigen Ländern – neben den nordamerikanischen Ländern Kanada (1,2 Prozent des BIP) und den USA (1,8 Prozent des BIP) sind dies vor allem ostasiatische Länder (Korea mit 1,9 Prozent und Japan mit 1,0 Prozent des BIP) sowie Chile (1,7 Prozent des BIP) – fallen die privaten Bildungsausgaben im Hochschulsektor so hoch aus, dass sie die unterdurchschnittlichen öffentlichen Ausgaben dieser Länder mehr als kompensieren. Auch Australien (0,9 Prozent des BIP) und das Vereinigte Königreich (0,6 Prozent des BIP) weisen überdurchschnittlich hohe private Bildungsausgaben im Hochschulsektor auf, wenngleich sie das Niveau der Spitzenreitergruppe noch nicht erreicht haben.

Die skandinavischen Länder zeichnen sich durch hohe öffentliche bei geringen privaten Bildungsausgaben aus. Im Vergleich der Ausgaben für alle Bildungssektoren belegt Dänemark eindeutig den Spitzenplatz (7,6 Prozent des BIP für öffentliche Ausgaben plus 0,4 Prozent des BIP für private), gefolgt von Finnland, Belgien und Schweden. Aber auch Neuseeland und Irland sind hier noch in der Spitzengruppe zu finden. Im Vergleich der Ausgaben für den Hochschulsektor ist die Spitzenposition der skandinavischen Länder allerdings nicht unangefochten. Zwar liegen sie auch hier bei einem Vergleich der öffentlichen Ausgaben vorne (Finnland ist mit 1,9 Prozent des BIP der Spitzenreiter). Betrachtet man allerdings die Summe aus privaten und öffentlichen Ausgaben, liegen die USA (mit Gesamtausgaben in Höhe von 2,8 Prozent des BIP) und Kanada (2,7 Prozent des BIP), aber auch Korea (2,6 Prozent des BIP) und Chile (2,4 Prozent des BIP) noch darüber.

Obwohl sich südeuropäische Länder in der Regel durch unterdurchschnittliche Bildungsleistungen und hohe Jugendarbeitslosigkeit auszeichnen (Allmendinger/Leibfried 2003; West/Nikolai 2013), zeigt sich eine beträchtliche Bandbreite hinsichtlich der Variation von Bildungsausgaben. Griechenland bewegt sich mit 4,0 Prozent des BIP für öffentliche Gesamt-Bildungsausgaben am unteren Rand der Vergleichsgruppe, Portugal liegt mit 5,4 Prozent des BIP genau auf dem OECD-Durchschnitt. Das gleiche gilt für Spanien im internationalen Vergleich der öffentlichen Ausgaben für Hochschulen (1,1 Prozent des BIP).

In Abbildung 3.1 werden Daten zum Ländervergleich zu einem bestimmten Zeitpunkt erfasst (Querschnittsvergleich). Welche Veränderungen lassen sich über die Zeit beobachten (Längsschnittvergleich)? Abbildung 3.2 präsentiert Daten zur Veränderung von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben in ausgewählten OECD-Ländern über den Zeitraum von 1997 bis 2010. Hier sind interessante Muster zu sehen. Zum einen zeigen die Grafiken sehr eindrücklich, dass es sich bei den im Jahr 2010 beobachteten Länderunterschieden nicht um kurzfristige Fluktuationen handelt, sondern dass auch in der längerfristigen Betrachtung die Unterschiede zwischen Ländern stabil ausfallen. Panel A in Abbildung 3.2 macht zum Beispiel deutlich, dass die öffentlichen Ausgaben in Schweden im gesamten Beobachtungszeitraum konstant über den Werten der anderen Länder lagen und die privaten Bildungsausgaben konstant darunter. Bildungsausgaben in Deutschland stagnieren im Wesentlichen auf dem Niveau von 1997, obwohl die Ausgaben bereits damals im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich ausfielen und die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsausgaben sehr hoch war (vgl. Kapitel 1). Selbst wenn also Policy-Transfer und -Diffusion eine zunehmende Rolle spielen (vgl. Kapitel 5.1 und 5.2), so lässt sich dennoch kein allumfassender Konvergenzprozess der Bildungsausgaben konstatieren. Es bleiben weiterhin beträchtliche Länderunterschiede bestehen, die erklärungsbedürftig sind.

Zum Zweiten zeigt Abbildung 3.2 allerdings auch, dass es in einzelnen Ländern durchaus signifikante Veränderungen über die Zeit hinweg geben kann. Im Vereinigten Königreich beispielsweise sind die öffentlichen Bildungsausgaben von etwa 4,6 Prozent des BIP im Jahre 1997 auf 5,9 Prozent im Jahr 2010 angestiegen – eine prozentuale Zunahme von fast 30 Prozent. In den USA, aber auch im Vereinigten Königreich, erfolgte außerdem ein deutlicher Anstieg der privaten Bildungsausgaben im Beobachtungszeitraum – ein Effekt, der auf bedeutsame Policy-Reformen wie die Anhebung der Höchstsätze für Studiengebühren an britischen Universitäten unter Blair und Cameron zurückgehen könnte. In Deutschland sind die privaten Bildungsausgaben im gleichen Zeitraum von 1,2 Prozent des BIP im Jahr 1997 auf 0,8 Prozent im Jahr 2010 gefallen, was einer prozentualen Abnahme von mehr als 30 Prozent entspricht.

Anmerkung: Daten für Deutschland aus dem Jahr 2009, für Griechenland aus dem Jahr 2005. Quelle: OECD Education at a Glance, Education Statistics, stats.oecd.org.

Abbildung 3.1: Öffentliche und private Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts, 2010.

Quelle: OECD Education at a Glance, Education Statistics, stats.oecd.org.

Abbildung 3.2: Veränderungen von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für ausgewählte OECD-Länder, 1997–2010.

Eine Alternative zur Standardisierung von Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts ist es, Ausgaben in Relation zur Zahl der Bildungsteilnehmerinnen und -teilnehmer zu setzen (Abbildung 3.3). Prinzipiell könnte man Ausgaben auch durch die Einwohnerzahl des betreffenden Landes teilen (Pro-Kopf-Ausgaben). Dies hat jedoch den Nachteil, dass Unterschiede in der Bildungsbeteiligung nicht berücksichtigt werden.³ Aus diesem Grund erscheint es sinnvoller, Ausgaben pro Schüler/in bzw. Studierenden statt Pro-Kopf-Ausgaben zu betrachten. Da hier im Unterschied zum vorherigen Bildungsausgabenindikator Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Länder nicht berücksichtigt werden, hat der wirtschaftliche Wohlstand eines Landes einen starken Einfluss auf die Höhe der Ausgaben (Busemeyer 2006a, b; OECD 2013: 169). Das heißt, in wirtschaftlich wohlhabenderen Länder wie den USA (22.744 US-Dollar im Hochschulsektor) oder Norwegen (10.933 US-Dollar) investieren Bildungsinstitutionen deutlich mehr in Studierende als in wirtschaftlich weniger entwickelten Ländern (z. B. die Türkei mit 4.648 US-Dollar oder Portugal mit 5.843 US-Dollar). Auch bei diesem Indikator belegt Deutschland mit 9.594 US-Dollar im Hochschulsektor und 9.779 US-Dollar bezogen auf alle Bildungssektoren einen Platz im Mittelfeld.

Quelle: OECD 2013: Education at a Glance, Tab. B1.1a, Deutschland Zahlen für 2009, Türkei Zahlen für 2006.

Abbildung 3.3: Bildungsausgaben pro Studierende in kaufkraftbereinigten US-Dollar, 2010.

Ein weiterer Indikator zur Messung der finanziellen Unterstützung von Bildungserwerb ist das Ausmaß an öffentlichen Subventionen (Abbildung 3.4), die nicht direkt an Bildungsinstitutionen fließen, sondern an die Bildungsteilnehmerinnen und -teilnehmer selbst. Hierbei handelt es sich vor allen Dingen um Stipendienprogramme oder subventionierte Bildungskredite, aber auch andere Transfers an Schülerinnen, Schüler und Studierende, wie zum Beispiel die kostenlose Mitversicherung in der Krankenversicherung der Eltern, fallen hierunter. Der entscheidende Unterschied zu den vorherigen Ausgabenindikatoren ist, dass diese Ausgaben zwar einen Bezug zum Bildungserwerb haben, aber nicht direkt für Bildungsdienstleistungen ausgegeben werden, sondern beispielsweise die Lebenshaltungskosten von Studierenden decken. Aus diesem Grund ist die Länderreihenfolge hier nur zum Teil mit derjenigen bei direkten Bildungsausgaben vergleichbar. Wohlhabende skandinavische Länder wie Norwegen (0,98 Prozent des BIP) und Dänemark (0,67 Prozent des BIP) liegen zwar bei den öffentlichen Subventionen weit vorne. Mit Großbritannien (0,69 Prozent des BIP) und Neuseeland (0,91 Prozent des BIP) sind aber auch zwei angelsächsische Staaten in der Spitzengruppe zu finden, die im Vergleich der direkten Bildungsausgaben eher unterdurchschnittliche öffentliche, aber recht hohe private Bildungsausgaben aufweisen (vgl. Abbildung 3.1, Panel B). Umgekehrt kann aber auch nicht davon ausgegangen werden, dass die öffentlichen Bildungssubventionen in den Ländern mit hohen Privatausgaben – also hohen Studiengebühren – automatisch höher sind, denn die Länder mit den höchsten Privatausgaben liegen bei den Bildungssubventionen eher im Mittelfeld (die USA mit 0,39 Prozent des BIP, Chile mit 0,36 Prozent und Kanada mit 0,35 Prozent) oder gar ganz am Ende der Skala (Korea mit 0,07 Prozent des BIP). Schließlich gibt es auch Länderfälle mit geringen Privatausgaben in Form von Studiengebühren und gleichfalls niedrigen Bildungssubventionen: Deutschland wäre hier mit 0,28 Prozent des BIP zu nennen, aber auch Frankreich mit 0,10 Prozent. Es existieren also sehr unterschiedliche Kombinationen aus hohen/niedrigen Privatausgaben bzw. Studiengebühren mit hohen/niedrigen Bildungssubventionen, die sich auf unterschiedliche politisch-institutionelle Rahmenbedingungen zurückführen lassen (Garritzmann 2014).

Quelle: OECD 2013: Education at a Glance, Tab. B5.4, Türkei Zahlen für 2006, Deutschland Zahlen für 2009.

Abbildung 3.4: Öffentliche Bildungssubventionen an private Haushalte als Anteil des BIP, 2010.

Jenseits von Höhe und Verteilung der Bildungsausgaben unterscheiden sich Bildungssysteme auch im Hinblick auf den Grad der Bildungsbeteiligung. In der öffentlichen Diskussion wird hier insbesondere auf die Studierendenquote geschaut (Abbildung 3.5). Die Messung der Studierendenquote im internationalen Vergleich ist komplexer als es auf den ersten Blick erscheint: Eine Möglichkeit wäre, sich auf die Studienanfängerzahlen zu konzentrieren. Dies ist jedoch dann irreführend, wenn die Zahl der Studienabbrecher hoch ist und im Ländervergleich stark variiert. Stattdessen könnte man die Zahl der erfolgreichen Studienabsolventen nehmen, aber dies wiederum vernachlässigt die tatsächliche Offenheit des Hochschulsystems am Übergang zwischen Schulen und Hochschulen. Weitere Probleme für die Vergleichbarkeit entstehen durch die im Ländervergleich schwankenden Anteile von Ausländern an der Studierendenschaft sowie Unterschiede hinsichtlich der Alterszusammensetzung. Besonders letzteres ist bedeutsam, denn die Größe, zu der die Zahl der Studierenden in Bezug gesetzt werden muss (eine »typische« Alterskohorte), ist nicht eindeutig zu bestimmen, wenn das Durchschnittsalter der Studierenden bei Studienbeginn im Ländervergleich stark variiert.

Angesichts dieser Vielzahl von Schwierigkeiten kann der in Abbildung 3.5 dargestellte Indikator nur einen groben Eindruck liefern. Es handelt sich hierbei um Brutto-Studierendenquoten (gross enrolment), die in recht grober Weise die Zahl der Studierenden in einem Land durch die Zahl der jungen Menschen in einer »typischen« Alterskohorte teilt. In diesem Fall ist eine typische Alterskohorte als die Zahl derjenigen in der Altersgruppe ab Sekundarschulabschluss bis fünf Jahre danach definiert. Der Indikator vernachlässigt somit die Tatsache, dass es auch Studierende geben könnte, die deutlich älter sind, dass es eine hohe Zahl von Ausländern geben könnte, die bei der Zahl der Studierenden mitgezählt werden, und dass es unterschiedlich hohe Quoten von Studienabbrechern geben könnte. Aus diesen Gründen kann der Wert des Indikators auch über 100 liegen, denn er überschätzt tendenziell die Studierendenquoten. Der Vorteil dieses Indikators ist, dass vergleichsweise verlässliche Zahlen über einen längeren Zeitraum und für eine Vielzahl von Ländern verfügbar sind. Er kann aufgrund der genannten Schwächen jedoch nur als grobe Annäherung an die tatsächliche Offenheit des Zugangs zu Hochschulen betrachtet werden.

Abbildung 3.5 erfasst neben dem aktuellen Wert von 2011 auch ältere Zahlen aus dem Jahr 1994 (bei einzelnen Abweichungen für Länder, wenn Daten für das entsprechende Jahr nicht verfügbar sind), um einen Eindruck über die Entwicklungsdynamik im Zugang zu Universitäten und Hochschulen zu vermitteln. Gemäß den Erwartungen aus den vorangehenden Diskussionen sind die Studierendenquoten in den Ländern mit überdurchschnittlich hohen privaten oder öffentlichen Ausgaben im Hochschulbereich besonders hoch (Korea, Finnland und die USA). Die USA, aber auch Kanada, waren Mitte der 1990er-Jahre diejenigen Länder mit der höchsten Studierendenquote, sind inzwischen aber von anderen Ländern eingeholt worden. Insbesondere in Korea, aber auch in Finnland, ist in der vergleichsweise kurzen Zeitspanne ein sehr deutlicher Anstieg der Studierendenquote zu verzeichnen, was darauf hindeutet, dass hier besondere Anstrengungen unternommen worden sind, diesen Bildungssektor auszubauen. Etwas überraschender mag die hohe Studierendenquote in Griechenland oder Spanien erscheinen. Diese Beispiele zeigen, dass hohe Studierendenquoten zumindest im Fall Griechenland auch mit geringen Bildungsausgaben einhergehen können. Beide Beispiele machen zudem deutlich, dass eine hohe Zahl von Studierenden auch mit einer hohen Jugendarbeitslosigkeit parallel laufen kann. Die Höhe der Studierendenquote alleine sagt außerdem wenig darüber aus, wie die Steuerung des Hochschulsystems (»Governance«) organisiert ist (vgl. Kapitel 5.2).

Weiterhin fällt auf, dass Länder mit einem fest etablierten und gut funktionierenden Berufsbildungssystem wie Deutschland, Österreich oder die Schweiz beim internationalen Vergleich der Studierendenquoten am unteren Ende zu finden sind. Attraktive Ausbildungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten in der beruflichen Bildung tragen somit dazu bei, dass der politische und gesellschaftliche Druck zur Öffnung des Zugangs zu Universitäten und Hochschulen geringer ausgeprägt ist (Ansell 2010: 147; Busemeyer 2015; Powell/Solga 2011). Dies wird allerdings zunehmend kritisch gesehen, denn eine zu stark auf die Bedürfnisse von verarbeitender Industrie und Handwerk ausgerichtete Berufsbildung kann die Transformation von Ökonomien zu dienstleistungsorientierten Wissensökonomien verlangsamen (Anderson/ Hassel 2013; Wren 2013).

In Ergänzung zu Abbildung 3.5 stellt daher Abbildung 3.6 die relative Bedeutung von beruflichen Bildungsgängen auf der oberen Sekundarstufe dar. Präziser gesprochen beinhaltet Abbildung 3.6 Daten zum Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, wobei nicht zwischen betrieblicher und vollzeitschulischer Ausbildung unterschieden wird. Auffällig ist, dass in den Ländern, in denen die Übergänge zwischen beruflicher Bildung und Hochschulbildung flexibel und offen gestaltet sind, sowohl die relative Bedeutung der beruflichen Bildung als auch die Studierendenquote hoch sein können. Beispiele hierfür wären Finnland und die Niederlande, aber auch Slowenien. Des Weiteren ist zu beachten, dass die qualitativen und institutionellen Unterschiede zwischen den einzelnen Systemen im Bereich der beruflichen Bildung mindestens ebenso stark ausgeprägt sind wie im Bereich der Hochschulbildung. Berufliche Bildungsgänge binden in einigen osteuropäischen Staaten wie der Slowakei oder Tschechien zwar einen großen Teil der Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe, die Qualität dieser Ausbildungsgänge ist jedoch nicht unbedingt mit derjenigen von dualen Ausbildungsgängen in Deutschland, Österreich oder der Schweiz vergleichbar. Große Unterschiede im internationalen Vergleich zeigen sich daher hinsichtlich des öffentlichen Engagements für die berufliche Bildung wie auch in der Einbindung von Arbeitgebern (vgl. Busemeyer 2009e; Busemeyer/Trampusch 2012 sowie Kapitel 4.3). Leider ist die Datenverfügbarkeit bei Ausbildungsgängen, die als duale Kombination aus vollzeitschulischer und betrieblicher Ausbildung organisiert sind, begrenzt. Dennoch lässt sich einiges beobachten: So ist die berufliche Bildung in Systemen mit einem ausgeprägt etatistischen, d. h. staatszentrierten Charakter vollzeitschulisch organisiert, das heißt, der Anteil der praktischen Ausbildung im Betrieb ist eher gering. Beispiele sind Belgien, Finnland, aber auch Schweden. Im Gegensatz dazu spielt die betrieblich-duale Ausbildung in Ländern wie Deutschland, Dänemark, der Schweiz und mit Einschränkungen auch in Österreich, Tschechien, der Slowakei und den Niederlanden eine größere Rolle. Die Frage, welche Form der beruflichen Bildung dominiert, hat erhebliche Auswirkungen auf die Integration von Jugendlichen in den Arbeitsmarkt, denn die Jugendarbeitslosigkeit ist in dualen Systemen deutlich niedriger als in vollzeitschulischen (Breen 2005; Gangl 2003, vgl. auch Busemeyer/Iversen 2012; Busemeyer 2015).

Quelle: Word Development Indicators, http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators, Weltbank, 2014. Kanada* Wert für 2000; Dänemark* Wert für 2010; Estland* Wert für 2010; Griechenland* Wert für 2007; Israel* Werte für 1995 und 2010; Luxemburg* Wert für 2010; Portugal* Wert für 2010.

Abbildung 3.5: Studierendenquote, 2011 und 1994.

Quelle: OECD 2012, 2013: Education at a Glance, Tab. C.1.3.

Abbildung 3.6: Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, 2010.

Jenseits von Bildungsausgaben und Beteiligungsquoten werden in der Öffentlichkeit vor allem Bildungsleistungen diskutiert. Dieses Interesse an der relativen Performanz von Bildungssystemen wurde maßgeblich von der im Jahr 2000 erstmals durchgeführten PISA-Studie der OECD beflügelt, die seitdem in Drei-Jahres-Abständen international vergleichbare Daten zur Bildungsleistung von 15-jährigen Schülerinnen und Schüler in den Bereichen Mathematik, Lesen und Naturwissenschaften zur Verfügung stellt. Vor PISA gab es bereits eine Reihe anderer international vergleichender Leistungstest wie TIMSS, IGLU oder der IALS, die jedoch weniger in der

öffentlichen Diskussion standen.⁴ Auch wenn politische Akteure gern eine kausale Verbindung zwischen Bildungspolitik und -performanz herstellen (es sei denn, die Performanz ist unterdurchschnittlich), fällt letztere eher in den Bereich der Outcomes. Die Bildungsleistung von Individuen und deren auf Länderebene aggregierten Durchschnitte werden von einer Vielzahl von Faktoren auf unterschiedlichen Ebenen des Systems beeinflusst; die institutionellen Rahmenbedingungen, die die Bildungspolitik beeinflussen kann, sind dabei nur ein Faktor unter vielen, sodass der Zusammenhang zwischen bildungspolitischen Entscheidungen und -performanz weniger eng ist, als man auf den ersten Blick vermuten könnte (Castles 2013; Schlicht 2010; Schlicht et al. 2010).

Abbildung 3.7 zeigt durchschnittliche PISA-Werte aus der jüngsten Erhebung aus dem Jahr 2012 für ausgewählte OECD-Länder. Ähnlich wie bei den bisher diskutierten Indikatoren gibt es auch hier wieder ein beträchtliches Maß an Variation im Ländervergleich. Die PISA-Ergebnisse sind so standardisiert, dass ein Wert von 500 dem OECD-Durchschnitt entspricht.⁵ Wie schon in den Jahren zuvor, liegen Finnland und Japan (sowie weitere ostasiatische Länder) im internationalen Vergleich klar vorne. Dieser Befund ist vor allen Dingen deswegen interessant, weil der Vergleich der öffentlichen Bildungsausgaben (Abbildung 3.1) gezeigt hat, dass Finnland relativ zum BIP fast doppelt so viel ausgibt wie Japan, das sogar am unteren Ende der Vergleichsskala von Bildungsausgaben zu finden ist. Im Gegensatz dazu schneidet Schweden in der jüngsten PISA-Welle erstaunlich schlecht ab, obwohl es – was die Höhe der öffentlichen Ausgaben angeht – fast auf dem Niveau von Finnland liegt. Diese Beispiele zeigen eindrücklich, dass bildungspolitische Faktoren wie die Höhe von Investitionen alleine nicht ausschlaggebend sind, sondern dass es ganz wesentlich auf die institutionelle Ausgestaltung von Bildungssystemen sowie andere Rahmenbedingung kultureller oder gesellschaftlicher Art ankommt.

Quelle: OECD, 2012: PISA Results 2012: What Students Know and Can Do, Abbildung B4.I.1.

Abbildung 3.7: PISA-Ergebnisse ausgewählter OECD-Länder, 2012.

Angelsächsische Länder wie die USA oder Großbritannien schneiden bei PISA verhältnismäßig schlecht ab. Dies mag angesichts der Tatsache, dass in diesen Ländern die weltweit besten Universitäten angesiedelt sind, verwundern. Wilensky (2002: 687) hat für den Fall USA einmal bemerkt, das Land sei »unique in the diversity, openness, and excellence of its higher education institutions and its extraordinary neglect of K-12 [Primar- und Sekundarschulbildung, MRB]«. Die PISA-Daten bestätigen diese Einschätzung nachdrücklich. Weniger überraschend ist der Befund, dass südeuropäische Länder wie Spanien sich im internationalen Vergleich mit einem schlechten Platz begnügen müssen.

Abbildung 3.8 betrachtet die Entwicklung der Bildungsperformanz ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich anhand des Beispiels der Bildungsleistungen im Bereich Mathematik. Die Grafik zeigt, dass es durchaus beträchtliche Veränderungen der relativen und absoluten Performanz einzelner Bildungssysteme über die Zeit hinweg gibt.⁶ Die Längsschnittbetrachtung bestätigt, dass sich Deutschland von seiner unterdurchschnittlichen Position im Jahr 2000, die seinerzeit den PISA-Schock auslöste, bis ins Jahr 2012 kontinuierlich und deutlich verbessert hat, und das obwohl – wie wir oben gesehen haben – die Bildungsausgaben auf dem Niveau von 1997 stagnierten. Inwiefern die Verbesserung der Performanz somit tatsächlich mit bildungspolitischen Reformen zu tun hat, ist eine Frage, die nicht leicht zu beantworten ist. Spiegelbildlich zu Deutschland ist Schweden im internationalen Vergleich der Bildungsleistungen kontinuierlich abgerutscht, was von Kritikern in Zusammenhang mit den in den 1990er- Jahren betriebenen Dezentralisierungs- und Privatisierungsreformen gesetzt wird (siehe Fallstudie zu Schweden im Kapitel 3.2.3). Auch in Großbritannien und Frankreich ist die Performanz deutlich zurückgegangen, und trotzdem lässt sich in diesen Ländern kein PISA-Schock wie seinerzeit in Deutschland beobachten (Dobbins/Martens 2012; Knodel et al. 2010). Ob mangelhafte Bildungsperformanz somit als politisch zu bearbeitendes Problem wahrgenommen wird, hängt maßgeblich davon ab, wie nationale Institutionen und Diskursstrukturen die Kommunikation von Sachverhalten prägen und beeinflussen (vgl. Kapitel 5.1). Die Bildungsleistungen in den USA und Spanien stagnieren seit 2000 auf einem niedrigen Niveau, während Tschechien, Japan und Finnland eine stärkere Fluktuation an den Tag legen. Dennoch konnten Finnland und Japan über den gesamten Zeitraum hinweg betrachtet ihre Spitzenposition halten.

Quelle: OECD, 2012: PISA Results 2012: What Students Know and Can Do, Abbildung B4.I.1.

Abbildung 3.8: PISA-Ergebnisse ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich, 2000–2012.

Die wesentlichen Erkenntnisse dieses Unterkapitels lauten wie folgt: Erstens haben wir gesehen, dass eine Vielzahl von unterschiedlichen Dimensionen herangezogen werden kann, um Bildungssysteme miteinander vergleichbar zu machen. Die jüngsten Fortschritte im Bereich der nationalen und internationalen Bildungsberichterstattung führen sogar eher dazu, dass die Komplexität und Vielfalt der entwickelten Indikatorensysteme so groß wird, dass eine Konzentration auf das Wesentliche schwerer fällt. Aus diesem Grund habe ich mich auf die Diskussion zentraler Indikatoren zu Bildungsausgaben, -beteiligung und -performanz beschränkt. Zweitens hat der internationale Vergleich dieser Indikatoren ein beträchtliches Maß an Variation über Zeit und über Länder hinweg offengelegt. Ich habe angedeutet, dass eine Erklärung dieser Varianz, die im folgenden Unterkapitel erfolgt, eine Kombination aus unterschiedlichen Theorieansätzen (sozioökonomische, institutionalistische und akteurszentrierte Theorien, vgl. Kapitel 2) erfordern wird.