Kitabı oku: «Herausforderungen für die Berufsbildung in der Schweiz», sayfa 3

Massnahmen im Gesundheitsbereich

Grosser Fachkräftemangel herrscht auch in den Gesundheitsberufen, was eine der grossen aktuellen gesundheitspolitischen Herausforderungen darstellt. Offizielle Schätzungen gehen davon aus, dass bis ins Jahr 2020 jährlich rund 5000 Gesundheitsfachleute fehlen, mit denen der Bedarf an Nachwuchs – vor allem im Bereich der Pflegefachkräfte – abgedeckt werden könnte (BBT, 2010, S. 7). Der Mangel an in der Schweiz ausgebildetem Pflegepersonal ist freilich nichts Neues und wird bis heute vor allem durch die Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte entschärft. Doch vor dem Hintergrund der in den nächsten Jahrzehnten weiter wachsenden Nachfrage nach Dienstleistungen im Pflegebereich erachten die Bundesbehörden die Abhängigkeit von ausländischem Personal als nicht länger wünschbar (BBT, 2010, S. 8), was nach erhöhten Anstrengungen im Bereich der Personalerhaltung, aber auch der Ausbildung neuer Arbeitskräfte verlangt.

Zur Bestimmung von Massnahmen im Ausbildungsbereich der Pflegeberufe verfügen die Bundesbehörden heute grundsätzlich über mehr Möglichkeiten als noch vor der Revision des BBG. Denn mit dieser wurde die Regelungskompetenz über die Berufe und Ausbildungen im Gesundheitswesen von den Kantonen, in deren Auftrag bis dahin das Schweizerische Rote Kreuz Ausbildungsbestimmungen erlassen und eine zentrale Rolle bei der Durchführung der Ausbildungen gespielt hatte, an das BBT übertragen. Gleichzeitig brachte die Integration der Gesundheitsberufe in die Systematik des Berufsbildungssystems im Hinblick auf den Fachkräftemangel in dieser Branche neue Herausforderungen mit sich: Die bis zu diesem Zeitpunkt bestehenden Ausbildungen für die Gesundheitsberufe waren so zu reformieren, dass sie den branchenübergreifenden Bestimmungen des BBG für die berufliche Grundbildung bzw. für die höhere Berufsbildung entsprachen. Dies bedeutete zum einen, dass der Fokus der Ausbildungspolitik im Gesundheitsbereich nach 2002 stärker auf die Sekundarstufe II zu richten war, wo bis kurz vor der Revision nur die verhältnismässig niederschwellige Ausbildung für Pflegeassistenten (Schweizerisches Rotes Kreuz, 1993) angesiedelt gewesen war. 2002 – bereits im Hinblick auf die Revision des BBG – wurde die Ausbildung für Pflegeassistenten um eine Ausbildung für Fachangestellte Gesundheit ergänzt (Schweizerisches Rotes Kreuz, 2002b) und schliesslich durch die Attestausbildung für Assistenten Gesundheit und Soziales ersetzt (BBT, 2012b). Die vor der Revision des BBG bedeutendste Ausbildung im Pflegebereich, die zum Diplom als Pflegefachfrau bzw. Pflegefachmann führte, sollte also ihre Funktion als Eintrittspforte zu den Gesundheitsberufen verlieren (Schweizerisches Rotes Kreuz, 2002a). Zum anderen bedeutete die Integration der Gesundheitsberufe in die Berufsbildungssystematik, dass die Praxisanteile der Ausbildungen ausgebaut werden mussten, damit sie der Forderung des BBG nach einer starken Gewichtung der Bildung in beruflicher Praxis entsprachen. Weil die Ausbildungen in Gesundheitsberufen, insbesondere jene für Pflegefachleute, bis anhin primär schulisch organisiert waren, war die Umsetzung der Forderung – wie auch die Ausführungen unten noch zeigen werden – mit Schwierigkeiten verbunden.

Die Ausbildungsreformen im Bereich der Gesundheitsberufe führten zu einer Zunahme der Abschlüsse in diesem Bereich. Dies lag vor allem an der Ausbildung für Fachleute Gesundheit (FaGe), die im Jahr 2010 schweizweit am viertmeisten Antritte von Lehrverhältnissen verzeichnete (Blanchard, 2012; BBT, 2010, S. 14; 2012a, S. 15). Gleichzeitig nahm in den ersten Jahren nach der Revision des BBG die Zahl der Abschlüsse von Pflegeassistenten (nach altem Reglement) ab, was noch nicht durch die erst 2010 eingeführte EBA-Ausbildung für Assistenten Gesundheit und Soziales aufgefangen wurde (BBT, 2010, S. 14). Während der ersten Jahre nach der BBG-Revision sank auch die Zahl der Abschlüsse im Pflegebereich auf Tertiärniveau B. Dieser Rückgang konnte zahlenmässig jedoch durch den Aufbau von Angeboten von Fachhochschulen ausgeglichen werden, die vor allem in der Westschweiz als Schlüssel zu mehr Qualifikationen im Gesundheitsbereich betrachtet werden (BBT, 2010, S. 14; Seiler, 2012).

Auch wenn die Reform der Gesundheitsberufe dank der Einführung der FaGe-Ausbildung insgesamt zu mehr Abschlüssen im Gesundheitsbereich geführt hat, wird immer noch deutlich zu wenig Personal für den Gesundheitsbereich der Schweiz ausgebildet. So errechneten die Behörden auf der Basis der Anzahl zwischen 2000 und 2009 im Mittel ausgestellter Diplome, dass in den Jahren bis 2020 ein zusätzlicher jährlicher Nachwuchsbedarf von 2103 Abschlüssen auf der Sekundarstufe II und 2415 Abschlüssen auf der Tertiärstufe bestehe, was einem zusätzlichen Bedarf von 48 bzw. 51 Prozent entspricht (BBT, 2010, S. 38). Aus diesem Grund wurde 2010 der «Masterplan Gesundheitsberufe» lanciert, dessen Umsetzung vom BBT koordiniert wird. Dabei stehen zwei Aspekte im Vordergrund, auf die im Folgenden näher eingegangen werden soll: Zum einen soll eine bedarfsgerechte Zahl an Ausbildungs- und Praktikumsplätzen geschaffen werden. Zweitens soll die im Gesundheitsbereich noch nicht stark verwurzelte Bildungssystematik besser umgesetzt werden, und drittens sollen Massnahmen zur besseren Qualifizierung ausländischer Fachkräfte getroffen werden (BBT, 2010, S. 47–53).

Die Bereitstellung einer bedarfsgerechten Zahl an Ausbildungs- und Praktikumsplätzen ist deshalb wichtig, weil nur so mehr Abschlüsse auf der Sekundarstufe II möglich sind. Tatsächlich übertrifft die Nachfrage nach Ausbildungsplätzen für die FaGe-Ausbildung das entsprechende Angebot um fünf bis zehn Prozent. Dieser Mangel an Ausbildungsplätzen wird mittlerweile mit dem Hinweis auf effektive Nettokosten für die ausbildenden Spitäler erklärt (BBT, 2010, S. 6, 16). Aus diesem Grund hat etwa der Kanton Bern beschlossen, die Spitäler zwar zur Beteiligung an der beruflichen Grundbildung zu verpflichten (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, 2010b, S. 163), jedoch gleichzeitig deren dadurch entstehende Mehrkosten über Zuschüsse aus dem Etat der Gesundheits- und Fürsorgedirektion zu decken. So werden seit 2009 sogenannte FaGe-Pauschalen ausbezahlt, die je nach Ausbildungstyp zwischen 5000 (Ausbildungsplatz ohne Berufsmaturität) und 20 000 Franken (Ausbildungsplatz mit Berufsmaturität) betragen (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, 2010a, S. 2). Der Kanton Zürich geht anders vor. Auch er verpflichtet die Spitäler zwar zur Ausbildung; die dadurch entstehenden Mehrkosten werden aber nicht von der Gesundheitsdirektion gedeckt, vielmehr wird von den Spitälern erwartet, dass sie die zusätzlichen Kosten im Rahmen der durch die Fallpauschalen gegebenen Möglichkeiten selbst übernehmen. Spitäler, die sich nicht an der Ausbildung beteiligen, haben eine Entschädigung in einen entsprechenden Fonds zu bezahlen (Kantonsrat des Kantons Zürich, 2011; Regierungsrat des Kantons Zürich, 2012).

Herausforderungen ergeben sich auch bei der Umsetzung der Bildungssystematik, wobei der Bund und die Behörden zum Teil unterschiedliche Vorstellungen haben, wie diese zu bewerkstelligen sei. Besonders kontrovers wird in diesem Zusammenhang die Rolle der Fachmittelschulen diskutiert, die nach drei Jahren über den Fachmittelschulabschluss – als Alternative zur FaGe-Ausbildung – direkt zu höheren Fachschulen (HF) und nach einem zusätzlichen, stark praxisorientierten Jahr über die Fachmaturität zu Fachhochschulen führen sollen (vgl. EDK, 2003). Auch dafür gibt der Kanton Zürich ein instruktives Beispiel ab: Hier plante der Bildungsrat zur Erhöhung der Zahl von FaGe-Abschlüssen die Schaffung eines Profils «Gesundheit und Naturwissenschaften» an Fachmittelschulen, deren Lernende nach drei Jahren einen Fachmittelschulabschluss und nach einem weiteren Schuljahr einen FaGe- und einen Berufsmaturitätsabschluss hätten erwerben können. So wollte man erreichen, dass die Lernenden nach Abschluss der Fachmittelschule direkt in den Arbeitsmarkt eintreten könnten und gleichzeitig die Möglichkeit erhielten, auf Stufe der höheren Berufsbildung eine Ausbildung (etwa als Pflegefachfrau/-mann) zu absolvieren (Bildungsrat des Kantons Zürich, 2006). Der Ausbildungsgang konnte allerdings nie angeboten werden. Dies lag primär an Vorbehalten des BBT, das diesen Weg zum Abschluss als FaGe als nicht mit den Vorgaben des BBG konform betrachtete, vor allem was den Anteil der Bildung in beruflicher Praxis betraf. Entsprechend wurde das geplante Studienprofil zwar geschaffen, doch führt es nun nach vier Jahren lediglich zur Fachmaturität und nicht zum EFZ FaGe (Bildungsrat des Kantons Zürich, 2011).

Eine doppelte Herausforderung ergibt sich auch für die Fachmittelschulen in der Westschweiz, deren Ausbildungen im Gesundheitsbereich im Vergleich zur Deutschschweiz überproportional grosse Nachfrage erzeugt haben. Zum einen erwerben die meisten Studierenden bloss den Fachmittelschulausweis, der sie in Zukunft nur noch dazu berechtigen soll, ihre Ausbildung an einer höheren Fachschule (HF) fortzusetzen – und nicht an Fachhochschulen, wie dies zurzeit noch Praxis ist. Allerdings gibt es bis heute in der Westschweiz nur eine einzige höhere Fachschule im Pflegebereich – bezeichnenderweise im französischsprachigen Teil des Kantons Bern –, da die Westschweizer Kantone auf den Ausbau der Fachhochschulen setzen (BBT, 2010, S. 23). Zum anderen ist besonders für die Westschweizer Kantone auch der Zugang zur Fachhochschule über die Fachmittelschule noch mit grossen Unsicherheiten behaftet, da er grundsätzlich nur jenen Absolventinnen und Absolventen von Fachmittelschulen offensteht, die auch die Fachmaturität erworben haben. Da dies jedoch nur nach einem Praxisjahr in entsprechenden Einrichtungen der Gesundheitswesens möglich ist und Praktikumsstellen besonders in der Westschweiz rar sind, erwerben in der Westschweiz unterdurchschnittlich viele Schülerinnen und Schüler von Fachmittelschulen die Fachmaturität. Die Bundesbehörden, insbesondere das BBT, sind daher der Ansicht, dass die Westschweizer Kantone auf den Aufbau von höheren Fachschulen setzen sollten (BBT, 2010, S. 20, 23). Doch selbst in der Deutschschweiz ist der Status von Abschlüssen an vielerorts erst im Aufbau befindlichen höheren Fachschulen nicht ganz klar, was wegen der grossen Zahl von Arbeitskräften aus dem Ausland bei möglichen Studierenden Unsicherheit schafft und sicherlich auch seinen Teil dazu beiträgt, dass die Nachfrage nach HF-Ausbildungen hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist (BBT, 2010, S. 23).

Ausblick

Die Beurteilung der Frage, wie gut das Berufsbildungssystem auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarkts in der Schweiz ausgerichtet sei, hängt letztlich von der Perspektive ab: Die Befürworter der starken Stellung der Berufsbildung im schweizerischen Bildungssystem weisen mit einigem Recht darauf hin, dass die dual organisierte Berufsbildung in der Schweiz wesentlich dazu beiträgt, dass der Eintritt junger Menschen in den schweizerischen Arbeitsmarkt mit deutlich weniger Reibungen verbunden ist als in vielen anderen Ländern. Sicherlich trägt die gegenwärtige Form der beruflichen Grundbildung mit der starken Gewichtung der beruflichen Praxis auch dazu bei, dass die Kompetenzen der Absolventinnen und Absolventen im Wesentlichen den Erwartungen der Betriebe in den betreffenden Branchen entsprechen – und dass sich deshalb ihre Beteiligung an der Berufsbildung für sie auch lohnt. Umgekehrt ist die Kritik berechtigt, dass die Berufsbildung, insbesondere die Grundbildung, ungenügend auf den Dienstleistungsbereich ausgerichtet ist, und ebenso ist wohl korrekt, dass die starke Stellung der beruflichen Grundbildung auf der Sekundarstufe II zu einem gewissen Grad dazu beiträgt, dass die Zahl potenzieller Interessentinnen und Interessenten für akademische Ausbildungen insbesondere im MINT-Bereich der Nachfrage nach Fachkräften in diesem Bereich nicht entspricht.

Wie aber wird sich die Ausrichtung des Berufsbildungssystems in den nächsten Jahren vor dem Hintergrund solcher Herausforderungen weiterentwickeln?

Es ist davon auszugehen, dass die auch durch das BBG abgesicherte duale Ausbildungsform im Bereich der beruflichen Grundbildung – und damit besonders die starke Gewichtung der Bildung in beruflicher Praxis – massgebend bleibt. Eine Reform der entsprechenden Gesetzesbestimmungen würde durch die Arbeitgeber insbesondere aus Gewerbe und Industrie, die wichtigsten Stützen der herkömmlichen Berufsbildungspolitik in der Schweiz, nicht akzeptiert. Darüber hinaus müssten für eine stärker schulisch organisierte Berufsbildung auch die Ausgaben des Bundes – zumindest im Rahmen der aktuellen Gesetzgebung – ganz wesentlich erhöht werden, was im Rahmen des regulären Budgetprozesses nur schwer zu bewerkstelligen wäre.

Es spricht daher einiges dafür, dass der Druck steigen könnte, die durchaus offenen Bestimmungen des BBG zur zeitlichen Gewichtung der drei Lernorte in der beruflichen Grundbildung (vgl. Art. 16, Abs. 3) noch stärker berufsspezifisch auszugestalten; dies würde bedeuten, dass bei einigen Berufen der Anteil schulischen Lernens weiter zunähme, während er bei anderen Berufen stagnierte. Hierbei ist zentral, wie die Bundesbehörden bei der Erlassung von Bildungsverordnungen mit ihrem Handlungsspielraum umgehen. Bleiben die Behörden eher restriktiv, indem sie den Anteil der beruflichen Praxis in allen Berufen auf einem möglichst hohen Niveau zu halten versuchen, wird insbesondere eine stärkere Ausrichtung der Berufsbildung auf den Dienstleistungssektor kaum gelingen.

Wie die Ausführungen zu den stark von Fachkräftemangel betroffenen Bereichen Informatik und Gesundheit gezeigt haben, scheinen die Behörden um eine klare Linie zu ringen: In beiden Branchen sind alle wichtigen Akteure der Ansicht, dass es an Fachkräften fehlt und dass die Berufsbildung ihren Teil zur Lösung des Problems beitragen sollte, und doch trifft die Schaffung von zusätzlichen Ausbildungsplätzen auf hohe Hürden, da die nötige Ausbildungsbereitschaft der Betriebe fehlt. In der Informatikbranche zeigten sich die Behörden relativ flexibel: Zwar stellt sich das BBT gegen eine Förderung des Basislehrjahrs, doch nicht gegen die Errichtung von Informatikmittelschulen, deren Mehrkosten im Wesentlichen von den Kantonen selbst getragen werden. Dieses Modell trägt sicherlich dazu bei, den Überhang der Nachfrage nach Ausbildungen in der Informatikbranche etwas aufzufangen. Ob das Angebot allerdings genügen wird, Firmen längerfristig davon zu überzeugen, dass sie Informatiker weniger aus dem Ausland oder von Universitäten rekrutieren, wird sich in den nächsten Jahren noch herausstellen.

Weniger Flexibilität zeigten die Behörden bisher im Gesundheitsbereich, wie die Ausführungen zu den Fachmittelschulen zeigten. Zentrales Anliegen scheint es zu sein, die FaGe-Ausbildung mit einem wesentlichen Anteil beruflicher Praxis als wichtigste Ausbildung im Gesundheitsbereich und als Pforte zu weiteren Ausbildungen in der Branche zu etablieren. Dies ist wohl vor allem deshalb ein vorerst gangbarer Weg, weil sich im Gesundheitsbereich durch politischen Druck die Ausbildungsbeteiligung der Spitäler eher steigern lässt als in anderen Branchen. Ähnlicher Druck lässt sich im stärker privatwirtschaftlich organisierten Dienstleitungssektor jedoch nicht aufbauen, und schon gar nicht denkbar ist in diesen Bereichen die Subventionierung von Ausbildungsplätzen durch die öffentliche Hand, wie dies bei Spitälern zum Teil bereits der Fall ist.

Eine zentrale Bedeutung für die Ausrichtung auf den Dienstleistungssektor spielt natürlich die zukünftige Entwicklung der kaufmännischen Grundbildung (vgl. dazu den Beitrag von Maurer und Pieneck zur Reform der Berufsbilder in diesem Band, S. 81ff.), zu deren kontinuierlichen Expansion zurzeit vor allem schulisch organisierte Vollzeitangebote an von den Kantonen getragenen Handelsmittelschulen und an privaten Handelsschulen (z. B. HSO oder Minerva) beitragen. Auch dieses Beispiel macht deutlich – wie das der Informatikmittelschule –, dass eine Erhöhung der Zahl von auf den Dienstleistungssektor ausgerichteten Abschlüssen in der beruflichen Grundbildung letztlich wohl nur durch eine stärkere Verschulung der entsprechenden Ausbildungen erkauft werden kann.

All dies zeigt, dass die ideale Ausrichtung der Berufsbildung auf den Arbeitsmarkt eine trickreiche Angelegenheit ist. Zunächst deshalb, weil umstritten ist, ob die Berufsbildung eher an wachstums- oder an beschäftigungspolitischen Zielen zu orientieren sei. Dann jedoch auch, weil die Ausrichtung der Berufsbildung auf Analysen unterschiedlicher Entwicklungen angewiesen ist, so etwa langfristiger Veränderungen des Arbeitsmarkts, der Nachfrage nach unterschiedlichen Bildungsformen oder der Demografie. Entscheide müssen dabei mit Rücksicht auf eine grosse Zahl von Akteuren getroffen werden, auch unter Berücksichtigung internationaler Verflechtungen des Arbeitsmarkts und der ausbildungspolitischen Entwicklung im Ausland, vor allem in Europa. Letztlich soll jedoch auch anerkannt werden, dass die Wirkmacht bildungspolitischer Steuerungsinstrumente durch die föderale Organisation der Bildungslandschaft Schweiz, durch den wachsenden Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Bildungsanbietern und vor allem durch die ständigen Änderungsbewegungen des Arbeitsmarktes letztlich stark begrenzt wird.

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