Kitabı oku: «Península Coreana: estrategias, reestructuración e inserción en el mundo global», sayfa 3

Cambios en la estructura financiera de la República de Corea de la segunda mitad del siglo xx a la actualidad

Julen Berasaluce

Introducción

La República de Corea (Corea en adelante) ha experimentado un espectacular crecimiento económico durante la segunda mitad del siglo xx, en particular, desde la instauración del régimen de Park Chung-hee. Este crecimiento se ha fundamentado en un modelo de colaboración entre Estado y empresarios privados, bajo la rectoría del primero, y que puede resumirse en las características del Estado Desarrollador (véase Berasaluce y Romero, 2019). Una de las características fundamentales de dicha colaboración es que, si bien existe una planificación general por parte del Estado, ésta no es absoluta y ofrece márgenes amplios para la acción privada.

Los modelos de coordinación bajo rectoría del Estado exigen formas de inducción que van más allá del establecimiento de incentivos para corregir fallas de mercado. Sin embargo, tienen en común que han de ofrecer escenarios a partir de los cuales la acción empresarial se desarrolle bajo criterios de optimalidad. Ejemplo de lo anterior es el planteamiento de “precios incorrectos” empleado por Amsden (1991) para explicar las intervenciones del Estado en Asia del Este, particularmente en Corea, a fin de propiciar inversiones en nuevos sectores.

En el caso de Corea, al igual que en otros como Japón, el gobierno ejerció un control exhaustivo sobre la estructura económica a través de la intervención en el sector financiero. Mediante el control de los préstamos y la alteración de los precios de los mismos, en función del sector en el que fuera a ser realizada la inversión, el gobierno pudo intervenir en la economía, a la vez que mantenía a los empresarios al frente de los grandes conglomerados. El mantenimiento del sector privado, además de acercar a la élite empresarial al gobierno, ofrecía un régimen económico que se diferenciaba del comunismo aplicado en Corea del Norte, lo que resultaba un mínimo fundamental para mantener el apoyo de Estados Unidos. Sin embargo, como podremos observar, el grado de intervención era tal que no podemos hablar de una economía liberalizada.

La intervención tuvo que lidiar con una multiplicidad de objetivos. El aumento de los tipos de interés podría atraer fondos que se mantenían en el mercado informal, pero disminuirían la inversión. La elección entre esta variedad de objetivos estaría muy condicionada por cada momento histórico, equilibrios políticos y la priorización de objetivos dependiente del momento. Este posicionamiento afectaría a la propia intervención estatal, de tal manera que, a partir de la década de 1980 y en particular a partir de 1990, se buscaría una mayor libera­lización de los mercados de capitales. Las imperfecciones de la misma acrecentaron debilidades del sistema que llevarían a la crisis de 1997. La intervención del Fondo Monetario Internacional (fmi) avanzaría en la liberalización ya comenzada, pero generaría oposición por parte de un país que siempre buscó su desarrollo independiente.

Época de intervención intensiva (1961-1979)

La política financiera a partir del establecimiento del gobierno de Park Chung-hee ha de entenderse de forma complementaria a la estrategia general del gobierno de industrialización y de potenciación del crecimiento económico. No obstante, debido a la limitación de este capítulo, se enfocará la exposición sobre los elementos financieros.

Desde octubre de 1961, el gobierno militar nacionalizó gran parte de la banca comercial que se mantenía en manos privadas, en concreto, las grandes participaciones. A ello hay que añadir que se restringió el derecho de voto sobre cualquier participación privada, de forma que el gobierno se hizo con el control de la banca comercial. Bajo un disruptivo planteamiento inicial de lucha contra la corrupción que el recién instaurado gobierno militar de Park había abanderado contra el anterior de Syngman Rhee, la renacionalización de las grandes participaciones accionariales en la banca comercial ha de contextualizarse. Gran parte de dichas participaciones se habían adquirido apenas a partir de 1957, en un proceso de privatización de las participaciones que sobre estos bancos tenía el gobierno, producto de las confiscaciones a propietarios japoneses realizada por el gobierno militar estadou­nidense como parte de la descolonización. Las fundadas acusacio­nes de corrupción hechas a los grandes empresarios durante el gobierno de Rhee permitirían al gobierno de Park legitimar la renacionalización de una banca comercial que se había adquirido con beneficios impropios. La adquisición de control directo sobre la banca comercial, junto con el control ejercido a través de la banca central y el reforzamiento de la banca pública, subrayarían la influencia del Estado sobre el conjunto del sistema productivo a través del sistema financiero.

El Estado ya tenía un papel protagónico dentro del sistema financiero mediante dos policy banks: el Banco de Desarrollo de Corea, fundado en 1954 con base en el Banco Chosun-Siksan, y el Banco Agrícola de Corea, creado en 1956. El segundo se integraría, con la llegada del gobierno de Park en 1961, a la recién creada Federación Nacional de Cooperativas Agrícolas para ejercer una función financiera dirigida al sector agropecuario. Este planteamiento de creación de instituciones financieras con acción enfocada en sectores productivos específicos fue imitado de Japón, que sirvió de inspiración para el desarrollo de la estrategia general coreana a fin de impulsar una política de crecimiento acelerado. En esta línea, en agosto de 1961 se crearía el Banco de Industria Mediana, que se especializaría en la provisión de crédito a pequeñas y medianas empresas, aunque su importancia relativa sería menor puesto que los chaebols protagonizarían la industrialización coreana.

Una de las transformaciones que el gobierno coreano quiso propiciar era la formalización del sistema financiero, lo que, a su vez, mejoraría el control y la capacidad de influencia del Estado en su conjunto a través del propio sistema financiero. De hecho, la movilización de recursos financieros, fundamentalmente préstamos del exterior y ahorro nacional, era tan necesaria que con el objetivo de potenciar el segundo se perdió, en parte, el control sobre el propio sector. El 29 de julio de 1961, el gobierno de Park aprobó la Ley para el Aseguramiento de la Confidencialidad de Depósitos y Ahorro, que permitía el ocultamiento del nombre de quien realizara la transacción financiera correspondiente o fuera titular de la cuenta respectiva. La ley establecía excepciones que permitían la revelación de información por requerimiento gubernamental como, por ejemplo, debido a investigaciones fiscales o criminales. Sin embargo, para mantener un alto grado de confidencialidad incluso en esos casos, la ley se enmendó en 1971 para obligar a las entidades financieras a revelar el mínimo de información en función de la solicitud de la autoridad respectiva. El aseguramiento de la confidencialidad ofrecería incentivos para bancarizar capitales que se mantenían en el mercado financiero negro.

Sin embargo, la medida generaría notables ineficiencias en materia económica, debido a que el canal de facilidades ofrecido para que el capital fluyera del mercado negro al sector bancario permanecía abierto en ambas direcciones. En consecuencia, la formalización del sector financiero permaneció como un reto pendiente durante el proceso de rápida industrialización de las décadas de 1960 y 1970. Así, la confidencialidad de la información financiera permitía el ocultamiento y consiguiente pervivencia de actividad criminal, el mantenimiento de la corrupción en un sistema electoral manipulado o la imposibilidad de ejecutar leyes que establecían límites en la adquisición de activos financieros específicos. Una de las dimensiones más importantes es la fiscal; ante la capacidad de ocultar ahorro y los ingresos derivados del mismo, la base imponible se reducía y el Estado estaba muy limitado para imponer un sistema fiscal más justo en términos redistributivos. La necesidad continuada de atraer fondos retrasó la corrección de esta medida.

El sector financiero informal ha sido históricamente muy importante en el ámbito rural. Éste está ligado a la reforma agraria, iniciada por el gobierno militar estadounidense con el reparto de la tierra en manos de los japoneses al terminar la colonización con la finalización de la Segunda Guerra Mundial. El gobierno coreano prosiguió la reforma agraria con la aprobación de la Ley de Reforma Agraria, misma que establecería límites máximos sobre el área total de tierra en posesión de cada ciudadano. La reforma no sólo pretendía un reparto de la riqueza que reduciría la presión de los movimientos comunistas al sur del paralelo 38. Otro de los objetivos sería la eliminación de la clase terrateniente yangban. Para ello, resultaba vital que el reparto de la tierra fuera efectivo. Con este objetivo, se impidieron usos que desviaran el que el propietario trabajara su tierra, como el alquiler o su uso como colateral de préstamos. Ante esta imposibilidad, y frente a una situación inicial adversa derivada de disminuciones del precio de los alimentos, producto de la ayuda exterior canalizada por Estados Unidos (directamente o a través de Naciones Unidas), los nuevos pequeños propietarios se endeudaron fuertemente en los mercados informales, bajo peores condiciones que las ofrecidas en el mercado oficial.

El alto grado de endeudamiento en el ámbito rural motivó un programa de alivio de la deuda, que inició el gobierno de Park en 1961. El programa limitó los tipos de interés a los prestamistas hasta 20% anual y aún más el pagado por los prestatarios, hasta 12%, cubriéndose el diferencial por el gobierno. Además, se establecieron multas y penas de prisión para los reportes falsos, por los incentivos que pudieran surgir de la subvención pública. De los 1 170 671 préstamos informales identificados por los comités locales, encargados de ejecutar el programa, 890 329 fueron formalizados, más de tres cuartas partes, si bien la cuantía exacta de préstamos informales existentes era notoriamente superior. De hecho, todavía en 1971, 60% de la deuda mantenida por los agricultores correspondía al mercado informal. La delicada situación de los agricultores incluso motivó que el gobierno considerara, a finales de la década de 1960, el impago de la condonación de cerca de 45% de la deuda restante por pagar para 1968, mientras que el restante fue refinanciado a 1981 (Kim y Kim, 2013).

El control draconiano gubernamental sobre el sistema financiero tuvo sus límites, como se observó a partir de la aprobación de la Medida de Emergencia Financiera, el 10 de junio de 1962. Ésta establecía la congelación de todos los depósitos, cuyos fondos pasarían a ser gestionados por la Corporación de Desarrollo Industrial, que se crearía para tal efecto y que dirigiría los fondos para ejecutar el Primer Plan Quinquenal de Desarrollo Económico. Esta medida se combinaría con un cambio de unidad monetaria y de denominación, por la que 10 hwanes se convertirían en 1 won. Finalmente, éste fue el único efecto de la medida, puesto que tres días más tarde el gobierno de Park retiró la medida por la presión popular y la de sus aliados estadounidenses, si bien los fondos permanecieron congelados unas semanas más. En lo que a efectos directos se refiere, no hubo mayor repercusión; sin embargo, la medida generó una gran desconfianza entre los ahorradores sobre la conveniencia de insertarse en el mercado financiero formal.

En mayo de 1962 fue aprobada la Ley del Banco de Corea, misma que establecía un control formal del Ministerio de Finanzas sobre el banco central coreano. A raíz de la Guerra de Corea, para su propia financiación y en relación con los esfuerzos de reconstrucción, el gobierno coreano había ejercido el control fáctico del banco central. No obstante, después de la aprobación de la referida ley, la estructura legal de la dependencia gubernamental se fortalecería, de forma tal que el gobierno contaría con un sólido tejido institucional financiero para canalizar recursos hacia los esfuerzos de industrialización del país. En 1967 se constituyó el Banco de Intercambio de Corea, encargado de las operaciones con divisas y, en general, de las operaciones con el extranjero. Aunque funcionaba como una institución diferenciada del Banco de Corea, era propiedad de este último. Además, en 1969 se creó el Banco de Exportaciones e Importaciones de Corea, que hasta 1976 estuvo operado dentro del propio Banco de Intercambio de Corea. Este banco se especializaría en la financiación del comercio exterior. El gobierno impulsaría el crecimiento de las exportaciones como vía de obtención de divisas que eran muy requeridas para la compra de insumos, en particular energéticos, materia prima en general y bienes de capital. Con el propio desarrollo del modelo de crecimiento coreano, las exportaciones significarían una fuente de información sobre la eficiencia productiva de empresas que disfruta­ban de mercados protegidos dentro del país. Además, dado el pequeño tamaño del mercado coreano, el acceso efectivo a los mercados internacionales facilitaría que los manufactureros coreanos alcanzaran economías de escala óptimas, lo que a su vez les permitiría reducir su precio y ser internacionalmente más competitivos, un círculo virtuoso. Esta relación sería particularmente importante durante la segunda fase de industrialización, en la década de 1970, al promoverse la industria química y pesada, que exigía mayores inversiones fijas y que, en consonancia, requería altos niveles de producción para situarse en un nivel competitivo. Por ello, el Banco de Exportaciones e Importaciones de Corea recibiría recursos del Fondo de Inversión Nacional. En la línea de la creación de policy banks, los departamentos de fideicomisos de los bancos comerciales más importantes se unificaron en el Banco de Fideicomisos de Corea, que se creó en 1967. También en ese año se crearía el Banco de Vivienda de Corea, con el objetivo de financiar la construcción de viviendas y la compra de las mismas.

Uno de los instrumentos más utilizados para captar fondos desde el extranjero fueron los préstamos, en oposición a participaciones en el capital, que ofrecerían mayor control a actores extranjeros. Debido a la cercanía temporal de la colonización japonesa, las autoridades coreanas querían evitar dicha influencia, lo que a su vez maximizaría el control del propio gobierno sobre la dirección del desarrollo productivo. A fin de abaratar los préstamos desde el extranjero, los bancos ofrecían garantías que requerían de autorización gubernamental. El Banco de Corea (inicialmente de manera directa y después a través del Banco de Intercambio de Corea) ofrecía la garantía al prestamista extranjero, previa autorización de la Junta de Planificación Económica, mientras que el Banco Coreano de Desarrollo daba también una garantía del prestatario, sobre el que ejercía mayor control, al propio banco central. Sin embargo, el aumento y centralización de los controles para la autorización de los créditos indujo a que hubiera cierta relación en el control por parte de los propios policy banks, que eran quienes tenían mayor cercanía a la información.

Como se puede observar en la gráfica 1, la priorización de la canalización del crédito hacia el sector productivo derivó en una alta inflación, que se dispararía hasta alcanzar picos de 35.1% en 1964, 42.1% en 1974 y 38.9% en 1980. En general, durante las décadas de 1960 y 1970 se observaron niveles en torno a 15%. Pueden advertirse tres periodos diferenciados en términos de niveles inflacionarios: primero de alta inflación a inicios de la década de 1960; un segundo periodo de inflación estable en torno a 10% para 1965-1974; y un tercer periodo de mayor volatilidad para la segunda mitad de la década de 1970.

A inicios de la década de 1960, el objetivo inflacionario fue pospuesto frente a la movilización de fondos y puesta en funcionamiento de un gobierno ambicioso, a la vez que se reducían las ayudas internacionales, dirigidas fundamentalmente por Estados Unidos y Naciones Unidas (por intervención del primero) en respuesta a la Guerra de Corea y la presencia norteamericana en el contexto general de la Guerra Fría en Asia. Esto motivó que el gobierno incurriera en déficits presupuestarios que tuvieron que ser cubiertos con emisiones monetarias.

Debido a la alta inflación de 1961, el gobierno estableció controles estrictos que limitaron el aumento de la masa monetaria (a 10.1% en 1962 y 6.3% en 1963). Sin embargo, a partir de 1964 la tendencia se alteró. El 2 de mayo de 1964, el gobierno de Corea anunció una fuerte devaluación del won, de tal manera que un dólar estadounidense pasó de intercambiarse por 130 a hacerlo por 255 wons. Esta devaluación ponía fin a una cotización oficial sobrevaluada, a la que se restringía el acceso mediante el sistema de licencias para la importación de insumos y de bienes de capital, que tenía como objetivo fundamental maximizar el efecto de la ayuda exterior recibida y que, además, servía para privilegiar a aquellos a quienes discrecionalmente se concedían las licencias. La devaluación resultó en una caída de las importaciones y un aumento de los precios de los bienes importados, lo que se encuentra detrás de la tasa de inflación de 1964.

En septiembre de 1965, con el objetivo de movilizar dentro del sistema bancario una mayor parte del ahorro privado, así como para incrementar este, las tasas de interés nominales se duplicaron hasta alcanzar 30% anual. El incremento en la tasa de interés podría interpretarse también como un incremento del costo de inversión, lo que habría significado una barrera al crecimiento, objetivo primordial del gobierno de Park. Sin embargo, la demanda de crédito seguía siendo muy alta, ejerciéndose la asignación del mismo en función de los objetivos de transformación productiva y subvencionándola en los casos necesarios. El efecto en la movilización de depósitos sería tal que durante los siguientes cuatro años los depósitos bancarios se multiplicarían en casi siete veces, para triplicar su participación sobre el Producto Nacional Bruto hasta 30%, en un contexto de crecimiento de la producción nacional (Park, 1983).

Como puede observarse en la gráfica 3, el aumento de las tasas de interés nominales durante la segunda mitad de la década de 1960, en conjunto con una inflación moderada, permitieron mantener tipos de interés reales positivos que, frente a una alta demanda de inversión producto del crecimiento acelerado, no reduciría la inversión final. Posteriormente, los episodios de aumento de la inflación, en combinación con un mercado intervenido en el que se pretendía que los tipos de interés no aumentaran excesivamente para no afectar la inversión, derivarían en tipos de interés real negativos.

Aunque existía un mercado de valores desde 1956, éste funcionaba fundamentalmente como un mercado de venta de bonos gubernamentales. Sin embargo, a medida que se desarrollaba la economía, se advirtió de la necesidad de diversificar las formas de financiación y, en ese sentido, se dieron más opciones a las empresas para que emitieran acciones. En septiembre de 1968 se estableció la Ley de Fomento al Mer­cado de Capitales para impulsar una mayor diversificación en la compo­sición accionarial de las empresas, si bien el gobierno mantuvo poder discrecional de decidir qué empresas podían acceder al mercado de capitales. Esta discrecionalidad iría mitigándose al final de la década de 1970 con la creación de la Comisión del Mercado de Valores.

La necesidad de movilizar recursos financieros se hizo evidente con la implementación de la estrategia de industrialización química y pesada, a partir de 1971. Para satisfacerla, se constituiría en 1974 el Fondo de Inversión Nacional, mismo que se convertiría en la principal fuente de financiación de los sectores impulsados durante los siguientes años. Además de transferencias gubernamentales y venta de bonos, el fondo obtenía recursos por los depósitos realizados por compañías bancarias extranjeras, fiduciarios, bancos locales y compañías aseguradoras. Es decir, se ejerció particular intensidad sobre aquellas instituciones financieras bancarias y no bancarias sobre las que el gobierno tenía un menor control a fin de ampliar el radio de acción y, en consecuencia, la capacidad de movilización de recursos. El gobierno ofrecía tasas de interés de 18.6% para depósitos y bonos de al menos un año y tasas de 6% anual sobre los depósitos trimestrales. En lo referente a las tasas de interés pasivas, éstas iban desde 6%, aplicado a crédito de corto plazo para exportaciones, ofrecido a través del Banco de Exportaciones e Importaciones de Corea, hasta 16% para préstamos de más largo plazo para la realización de inversiones fijas en industria química y pesada. Este panorama de tasas de interés activas y pasivas, si bien dependía de la composición particular de la cartera, generó pérdidas que fueron compensadas por el gobierno (Park, 1983). En términos de evaluación de la política gubernamental, ha de tenerse en cuenta que la mera existencia de pérdidas no ha de entenderse como ineficiencia en la gestión, debido a que se pre­tendía subvencionar la financiación de estos sectores; una acción eficiente sería perfectamente compatible con la minimización de dichos costos.