Kitabı oku: «Península Coreana: estrategias, reestructuración e inserción en el mundo global», sayfa 4

Las debilidades en términos de crecimiento a comienzos de la década de 1970, motivadas por la mala cosecha de arroz de 1970 y la caída de la producción manufacturera en 1971, motivó una devaluación de 17% en junio de 1971 con el objetivo de promover las exportaciones y que éstas, que ya se habían constituido como un compo­nente fundamental de la demanda, impulsaran el crecimiento. Sin embargo, la depreciación agravó la situación de deuda de muchas em­presas, debido a que durante los últimos años había aumentado notoriamente la adquisición de deuda con el extranjero. Ello motivó que el gobierno buscara mitigar el efecto negativo sobre los deudores.

El 3 de agosto de 1972, el presidente Park promulgó el Decreto Presidencial de Emergencia sobre Estabilización Económica y Desarrollo, por el cual se congelaban los tipos de interés de los créditos informales y se sustituían por deuda bancaria a largo plazo, como parte de la lucha por la bancarización de los recursos financieros y a fin de ejercer un mayor control sobre los mismos. Los prestamistas y prestatarios estaban obligados a reportar sus créditos e intereses impagados. Para favorecer el reporte honesto se combinaron incentivos, como la deducibilidad de impuestos del pago de intereses, con castigos, como la cancelación total de la deducibilidad para el prestatario o la eliminación del reclamo de la deuda para el prestamista. Las tasas de interés se reducirían a 1.35% mensual, equivalente a 17.46% anual, desde 3.5% de media mensual en el mercado negro, equivalente a 51.11% anual. Además, si el tipo de interés del contrato era menor a la referencia, se mantenía el del contrato. El objetivo, claramente, era el de beneficiar a los prestatarios. Teniendo en cuenta el control del propio gobierno sobre el sistema bancario, podía absorber las consecuencias políticas del efecto distributivo. Se reportaron 357.1 mil millones de wons por parte de los prestamistas y 345.6 mil millones por parte de los deudores, lo que, además de la alta respuesta, refleja que el incentivo parece haber sido mayor para los prestamistas. A fin de ofrecer una referencia relativa, la menor cifra de las dos llegaba a representar 32.4% del total de créditos y descuentos de los bancos comerciales con depósitos (Kim, 2018).

La disminución de los tipos de interés nominales provocó un aumento de demanda agregada que era paralela a la provisión de crédito para inversión en los sectores señalados. La devaluación, en un entorno exterior favorable, dado que el conjunto de la actividad económica se dirigía a impulsar este agregado, combinó sus fuerzas para incrementar la presión inflacionaria. A los factores domésticos se ha de añadir el efecto de la Primera Crisis de Petróleo, a finales de 1973, lo que, de manera combinada, dispararía los precios en 1974.

Dado que la industrialización fue fundamentalmente financiada a través de deuda, el gobierno tuvo que realizar grandes esfuerzos en controlarla, particularmente la externa. Con ese objetivo se impulsó la diversificación de la financiación a través de, por ejemplo, la movilización de capital nacional o la diversificación de la estructura accionarial de grandes empresas. En 1972 se regularon las Instituciones de Finanzas Cooperativas, las Compañías de Ahorro Mutuo y Finanzas (camf) y las Compañías Financieras de Corto Plazo (cfcp), para favorecer un mercado más amplio y estrechar así el mercado negro. Las cpcp fueron ampliamente utilizadas por los chaebols, puesto que estaba dirigida a los prestadores de corto plazo de grandes cantidades de pagarés de empresa y préstamos reembolsables bajo demanda.

En 1974 se constituyó, dentro del Banco de Corea, la Oficina de Supervisión Bancaria. Ésta se encargaría de la vigilancia financiera, particularmente hacia las grandes empresas, para que éstas no se endeudaran excesivamente, así como de publicar las empresas rescatadas y evitar un efecto dominó. Así, se prohibiría a los bancos que ofrecieran garantías sobre préstamos, fueran extranjeros o nacionales, a empresas con relaciones de deuda sobre capital superiores a 400%, las cuales eran vigiladas cercanamente. A pesar de las reticencias, este sistema de controles continuó hasta finalizar la década y, si bien no puede asegurarse debido a la ausencia de contrafactual, posiblemente redujo el peligro de una crisis de deuda, durante un periodo en el que ésta aumentó notoriamente.

Gradual liberalización financiera: de la muerte de Park hasta la crisis de 1997

La muerte de Park, con el mantenimiento del poder por parte de los militares a través de Chun Doo-hwan, propició cambios graduales en materia de política económica. La dimensión en la que el cambio de régimen fue más notorio, además de la propia liberalización política, puesto que en 1988 se celebrarían las que pueden considerarse como primeras elecciones democráticas, fue la liberalización financiera y la búsqueda de una política macroeconómica estabilizadora, en línea con las propuestas macroeconómicas imperantes. En el caso de Corea, en el ámbito macroeconómico se presentaban altos niveles de inflación que propiciaron la adopción de una política monetaria restrictiva y que fue exitosa en términos de la reducción de los niveles de inflación, como se mostró en la gráfica 1. La preponderancia del combate contra la inflación frente a las potenciales necesidades de mayor industrialización reposicionaría dentro del gobierno a los funcionarios del Ministerio de Finanzas frente a los de la Junta de Planificación Económica. Esto también derivaría en una gradual pivotación de la perspectiva ideológica en materia de política económica desde el mayor control del sistema financiero, que había protagonizado la acción en materia de política industrial durante las décadas de 1960 y 1970 hacia una política de gradual liberalización financiera que, a pesar de su cambio, continuaba atendiendo los particulares intereses de los grandes conglomerados coreanos o chaebols. Éstos, fortale­cidos, no estaban ya tan interesados en la protección de un mercado nacional sobre el que habían instaurado una dominación total. Por el contrario, buscaban maximizar las oportunidades de la internacio­nalización y, en ese contexto, veían en la liberalización financiera la liberación de las constringentes restricciones estatales. De hecho, la propia inducción de una mayor competencia entre instituciones financieras en el contexto de la liberalización del sector agudizó la tensión inflacionaria durante los primeros años de la década de 1980. A la vez que reducía su intervención en la determinación del destino de los recursos financieros, el Banco de Corea se enfocaba en instrumentos indirectos para la ejecución de la política monetaria, como la fijación del porcentaje de reserva legal. Éste, que se encontraba por encima de 20%, fue reducido hasta 3.5% en noviembre de 1981. Ello motivaría una mayor capacidad de los bancos para ofrecer crédito, lo que fomentaría una mayor competencia en el sector. No obstante, a su vez, la mayor relajación de la política monetaria incidiría en la presión inflacionaria, lo que motivaría un aumento de dos puntos porcentuales apenas unos meses después.

El desmantelamiento de un enorme fraude mediante pagarés durante los primeros años de la década de 1980 y los lazos de sus ejecutores, Lee Chul-hee y Jang Young-ja, con altos servidores públicos intensificó la presión sobre el presidente Chun Doo-hwan para establecer un sistema financiero de nombres reales. Así, el recién nombrado ministro de Finanzas, Kang Kyung-shik, anunció en julio de 1982 la voluntad del gobierno de establecer un sistema de nombres reales, que debía ser efectivo en el plazo de un año. El anuncio de la medida en un momento en el que las cuentas anónimas representaban más de la mitad de los depósitos de los bancos comerciales generó temor en los mercados (observable, por ejemplo, en la pérdida de valor del won en el mercado negro) y oposición entre los grupos políticos que más aprovechaban el ocultamiento. Así, a pesar de que la Ley de Transacciones Financieras bajo Nombre Real fue aprobada en diciembre del mismo año, sólo implicó aumentar el margen fiscal sobre las cuentas anónimas. La ley le dio al presidente la discrecionalidad de decidir mediante Decreto Presidencial la conversión de todas las cuentas anónimas a partir del 1 de enero de 1986. Sin embargo, en ese momento la presión política sobre el presidente para la publicación de un decreto en dicha dirección se había mitigado y, por el contrario, el temor a revivir una reacción negativa de los mercados motivó que el presidente Chun no diera el paso.

Las medidas de estabilización macroeconómica que permitieron reducir la inflación a inicios de la década facilitaron alcanzar tasas de interés positivas. En junio de 1981 se procedió a la privatización del Banco Hanil. Si bien ésta parecía que iba a ser el primer paso dentro de un proceso de privatización más intenso, al advertir la participación de los chaebols en el Banco Hamil, el gobierno paró el proceso de privatización, a fin de evitar que el poder de los chaebols creciera de manera ilimitada. Otra de las políticas en materia financiera que afectó a los grandes conglomerados coreanos fue la limitación de la deuda de los 30 mayores chaebols en 1987. Además, la Junta de Supervisión Bancaria exigió que estas corporaciones ampliaran su capital, en vez de incurrir en más deuda. La restricción de acceso a présta­mos de bancos comerciales impulsó que los chaebols hicieran un uso más intensivo de las cfcp que tenían bajo control.

La falta de éxito de la presidencia de Chun para lograr la instauración de un sistema financiero de nombre real motivó un acercamiento cauteloso por parte de la administración de Roh Tae-woo, una estrategia que tuvo sus ventajas e inconvenientes. Con la vista puesta en 1991, el anuncio del plan para adoptar el sistema de nombre real y un esquema fiscal consolidado lo hizo el secretario mayor del presidente sobre Asuntos Económicos, Moon He-kap, el 14 de octubre de 1988. Como parte de la preparación, el Ministerio de Finanzas constituiría el Equipo de Preparación para la Implementación del Sistema Financiero de Nombre Real, en abril de 1989. El Equipo de Preparación propuso un plan de siete fases de implantación gradual: promoción de condiciones iniciales, finalización del plan de implementación, búsqueda de medidas para minimizar efectos secundarios, revisar leyes afectadas; experimentación previa a la implantación, implantación del sistema financiero de nombre real y sistema fiscal consolidado, y evaluación y correcciones. En julio de 1989 se constituyó, además, el Comité de Coordinación del Sistema Financiero de Nombre Real, compuesto de 25 miembros de diferentes ministerios, que coordinaría las tareas de las diferentes instituciones para implantar el sistema.

El amplio periodo de preparación permitió que las condiciones económicas empeoraran y que los opositores a la introducción del sistema de nombre real se organizaran. En un contexto económico más negativo, el presidente Roh escuchó a los críticos, entre quienes se encontraba Kim Jong-in, ministro de Salud y Asuntos Sociales, y que sería propuesto para reemplazar a Moon He-kap, lo que señalizó claramente el cambio de voluntad presidencial. Los trabajos realizados por el Equipo de Preparación servirían de referencia para la redacción del Decreto Presidencial de Emergencia, con el que el presidente Kim Young-sam establecería el sistema de nombre real en 1993, incluso en el hecho de que se hiciera de manera abrupta bajo este mecanismo legal, a fin de evitar la reiterada organización de los opositores a la medida. En particular, las reflexiones sobre los efectos de segundo orden serían considerados por el Equipo de Implementación.

El sistema de nombre real se aprobó mediante Orden Presidencial de Emergencia el 12 de agosto de 1993 y bajo consiguiente aceptación de la Asamblea Nacional. Puede ser muy discutible que se cumplieran los dos requerimientos establecidos para la aprobación de la medida mediante dicho procedimiento, a saber, la existencia de una crisis económica grave y la falta de tiempo para convocar a la Asamblea Nacional, en particular para la eliminación de un sistema que había pervivido por décadas. No obstante, es muy posible que, teniendo en cuenta experiencias previas, el éxito de la medida dependiera de que el sistema se instaurara rápidamente y que fuera aplicable a todas las transacciones financieras, al menos en un inicio.

El propio desarrollo del sistema financiero que se había experimentado a comienzos de la década de 1990, como el ascenso del uso de tarjetas de crédito, favoreció que un mayor número de cuentas se registrara bajo nombre real. De hecho, para 1992 el número de productos financieros que sólo podían adquirirse bajo nombre real ya casi alcanzaba la mitad y 98.6% de las cuentas estaban registradas bajo nombre real (Kim, 2014). Como también demostraría con su Plan de 100 Días para la Nueva Economía, el presidente Kim Young-sam llegó con una mayor disposición ejecutiva de motivar una reforma comprensiva que no sólo contemplaría el sector financiero, sino que implantaría definitivamente el Sistema de Nombre Real. Para evitar la organización de los opositores, el presidente encargó a Lee Kyung-shik, primer viceministro, que coordinara un muy reducido grupo de expertos que preparara la ley a finales de junio de 1993.

Se establecieron una serie de acciones con el objetivo de complementar la medida y mitigar sus efectos más adversos. Se incrementó la oferta monetaria y se aumentó la base de reserva de los depósitos, a fin de que las instituciones financieras pudieran enfrentar potenciales coyunturas negativas. Se establecieron mayores barreras burocráticas en lo referente a las transacciones inmobiliarias, a fin de evitar una burbuja en el sector. Se reforzaría la inspección aduanal, así como la vigilancia sobre el envío de remesas, para evitar la salida de capitales del país. Por otro lado, se relajarían las investigaciones fiscales sobre cuentas transformadas al sistema real, particularmente en lo referente a retiros de efectivo. Además, a diciembre de 1993 se reducirían las tasas marginales para relajar la recaudación. En esta misma línea, para finales de 1994 se establecería un sistema impositivo consolidado con tasas marginales reducidas y mayores exenciones. A pesar de estas reducciones marginales, la recaudación de los impuestos directos aumentó de 48.9% sobre el total en 1992 a 53.4% en 1995, gracias al aumento de la base impositiva (Ministerio de Estrategia y Finanzas, 2015).

Se ofreció un periodo de dos meses para la conversión de todos los productos financieros al nuevo sistema de nombre real. Aquellos productos que no lo hicieran recibirían una penalización de 10% inicial, que iría en aumento, implicando confiscaciones de 10% de manera anual, hasta alcanzar 60% de la cantidad inicial, además de 90% de los intereses generados a partir de la finalización del periodo de gracia de dos meses. A pesar de pretender que la transición total al nuevo sistema podría haber motivado una amnistía transitoria, la gran oposición ciudadana al sistema, por constituir un instrumento necesario para la canalización de la corrupción, facilitó al presidente Kim la introducción de medidas más estrictas. Así, investigaría el origen de los fondos transformados si superaban ciertos umbrales que dependían de la edad del cabeza de familia. Además, tendrían que cubrirse las obligaciones fiscales no cumplidas por los activos financieros ocultos. No obstante, la mayor dificultad de imponer el sistema fiscal consolidado hizo que su adopción se retrasara hasta 1996.

A pesar de los numerosos elementos en materia de liberalización financiera que se dieron durante la década de 1980, todavía a finales de la década los controles eran intensos. Desde el inicio de su periodo presidencial, Kim Young-sam aceleró la apertura del país y su liberalización, en particular su sector financiero. Dicha liberalización fue respuesta a las propias necesidades locales y a las exigencias internacionales en un contexto de fortalecimiento del sector financiero. Como se relaciona a continuación, dicha liberalización está estrechamente ligada a la crisis que Corea experimentaría a finales de 1997, como parte de una crisis que asoló a varios países asiáticos. Sin embargo, es preciso mencionar que, desde los primeros análisis de la crisis también hubo interpretaciones alternativas, como la que se propiciaría desde el Banco Mundial (Stiglitz y Yusuf, 2001), según la cual, la crisis de 1997 revelaría algunas de las debilidades del éxito en materia de crecimiento de los países asiáticos, entre los que destacaba Corea, si bien el propio Stiglitz limitaría el alcance negativo de la crisis, puesto que la recuperación era ya evidente para la publicación del informe.

El gobierno de Kim Young-sam anunció un plan de cinco años con un amplio rango en materia de liberalización financiera con objetivos que incluían: eliminación de la priorización de créditos por sector económico; reducción de barreras de entradas en el sector financiero; liberalización de cuenta de capitales y desregulación del tipo de interés (Choi, 1993). Estos objetivos respondían por dos frentes a exigencias internas. Por un lado, la histórica Junta de Planificación Económica, rectora de la política industrial, se había disuelto en el Ministerio de Finanzas, conformándose el Ministerio de Finanzas y Economía, bajo dirección de los funcionarios más favorables a una liberalización. Por otro lado, chaebols, inmersas en estrategias de internacionalización y con mejorados perfiles crediticios, presionaban para sacar provecho de las oportunidades que se les ofrecían. Desde posiciones externas también se presionó en favor de la liberali­zación, como lo hizo la ocde, cuya entrada significaba para Corea mayores oportunidades comerciales y reconocimiento político internacional.

La liberalización financiera de comienzos de la década de 1990 motivó un incremento del endeudamiento externo. Éste, que era de 44 mil millones de dólares en 1993, alcanzó 120 mil millones en septiembre de 1997, su pico más alto previo a que estallara la crisis. Aunque el crecimiento de la deuda externa fue notorio, ésta se situaba en niveles relativamente moderados, en comparación con los umbrales considerados por organismos internacionales como el propio Banco Mundial, que situaba el umbral superior para países de bajo riesgo en 48% del producto nacional bruto, mientras que Corea no superó 25%. Este incremento de la deuda se produjo junto con un desbalance en su estructura, que hizo particularmente vulnerable la economía coreana frente a las huidas de capital: la alta participación de la deuda de corto plazo (inferior a un año). A finales de 1996, ésta alcanzó 58.6% del total. Así, Corea se encontraba desprotegida ante una huida de capitales producto de un pánico financiero, como ocurri­ría a raíz de la extensión de la crisis de 1997, surgida en Tailandia y que tendría carácter regional (Chang, 2006).

La rápida liberalización no permitía evaluar adecuadamente los efectos de los cambios institucionales sobre las decisiones financieras y la fortaleza del sistema. En este caso, la relajación de los controles, al no ser homogénea, propició una alteración de los costos relativos de las alternativas financieras. Dentro del proceso de liberalización financiera, se eliminaron los controles, primero, sobre los créditos de me­nor cuantía, y consecuente plazo más bajo, por suponer los de mayor cuantía, con mayor grado de maduración, un riesgo individual mayor. Esto se debía, por supuesto, a la cuantía y no al plazo, aunque ambos estuvieran relacionados. El control asimétrico indujo un desplazamiento de los préstamos externos, que se reestructuraron en un mayor número de créditos y menor cuantía y de menor plazo, lo que aumentaría el riesgo del sistema.

Otro aspecto referido como posible origen de la crisis es el comportamiento de los chaebols en lo referente a su asunción de riesgo. El ascenso de la Economía de la Información durante la década de 1990 posiblemente motivó la búsqueda de algunos autores, como Krugman (ref, 1998), de una explicación del fenómeno en términos del riesgo moral: los gestores de los chaebols, conscientes de que su tamaño los haría “demasiado grandes para quebrar”, habrían, supuestamente, promovido un comportamiento irresponsable en sus inversiones y favorecido esquemas de alto riesgo y alto rendimiento, puesto que, en caso de que éstos no fueran exitosos, el gobierno acudiría en su rescate. No obstante, si otorgáramos a esos mismos sujetos un comportamiento plenamente racional, tendrían que haber sido capaces de advertir que no sólo el gobierno había dejado quebrar a decenas de chaebols en el pasado, sino que lo volvería a hacer a raíz de la crisis, con la excepción de las cinco empresas más grandes. Como movimiento de asunción de mayor riesgo por parte de los chaebols estaba la incorporación en el sector de los recientemente regulados, bajo menos exigentes barreras de entrada, bancos mercantiles, sin bien eran estas entidades de menor tamaño, por lo que no resultaría de aplicación el anteriormente mencionado argumento del rescate gubernamental. El crecimiento de los bancos mercantiles fue mayor a partir de 1994, cuando se redujeron las barreras de entrada. Esto propició que muchas cfcp, controladas por los chaebols se controlaran en bancos mercantiles. Estos bancos fueron utilizados masivamente por los conglomerados coreanos para pedir prestado al exterior, evitando los controles que limitaban este tipo de deuda. Sin embargo, como los bancos mercantiles eran instituciones pequeñas que carecían del perfil crediticio idóneo, esto se hizo a través de créditos de corto plazo. Además, como parte del propio sistema financiero, las mayores facilidades ofrecidas a los bancos mercantiles fueron favorecidas como vía hacia un sistema financiero más eficiente, vía intensificación de la competencia. También se ha mencionado el esquema de integración financiera de los chaebols, que aumentaba el riesgo sistémico del grupo y que fue objeto de algunas de las medidas exigidas por el fmi a cambio del rescate. La consideración del riesgo sisté­mico no debe ser minimizada, puesto que se encuentra entre las razones de la gran repercusión de la reciente crisis de 2008. Se ha de advertir, sin embargo, que dichos préstamos intragrupo también tuvieron efectos beneficiosos desde la perspectiva del fomento a la industrialización, como la mayor facilidad de los chaebols para internarse en nuevos segmentos, que podían financiar con los beneficios de mercados consolidados.