Kitabı oku: «Besonderes Verwaltungsrecht», sayfa 9
b) Organzuständigkeiten
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Der Schwerpunkt der Kompetenzen des Bürgermeisters liegt nach den im Einzelnen divergierenden landesrechtlichen Bestimmungen im administrativen Bereich. Je nach Regelungstechnik der Gemeindeordnungen erschließt sich der Aufgabenbestand des Bürgermeisters aus einem Zuständigkeitskatalog und/oder verschiedenen Einzelbestimmungen.
aa) Interne Geschäftsführung
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Der Bürgermeister arbeitet dem Rat zu, indem er dessen Beschlüsse und die der Ausschüsse mit Verwaltungsvorlagen vorbereitet und unter Kontrolle des Gemeinderates ausführt[445]. Zur Vorbereitung zählen u.a. die Initiative für eine Regelung, die Herstellung der Beschlussreife einer Angelegenheit, die Ermittlung des Sachverhalts und Prüfung der Rechtslage sowie koordinierende und abstimmende Gespräche mit den Fraktionen[446]. Dem Gemeinderat ist es ohne Zuarbeit des Bürgermeisters und seines Verwaltungsapparates in der Regel nicht möglich, die Angelegenheiten inhaltlich aufzuarbeiten. Das reale Gewicht dieser Arbeit des Bürgermeisters sollte nicht unterschätzt werden, weil mit ihr ein erhebliches Gestaltungs- und Steuerungspotential verbunden ist[447]. Der Einfluss des Bürgermeisters erhöht sich zusätzlich, wenn er zugleich Vorsitzender des Gemeinderates ist[448] (Rn. 118). Bei der Ausführung von Beschlüssen ist der Bürgermeister an den vom Gemeinderat vorgegeben Rahmen gebunden; im Übrigen steht ihm aber ein eigenes verwaltungsmäßiges und kommunalpolitisches Ermessen zu[449].
bb) Widerspruch und Beanstandung
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Der Bürgermeister hat nach allen Gemeindeordnungen das Recht und die Pflicht, Beschlüsse des Gemeinderates zu beanstanden bzw. zu widersprechen, wenn diese nach seiner Auffassung rechtswidrig sind[450]. Die Beanstandung bzw. der Widerspruch des Bürgermeisters hat in der Regel aufschiebende Wirkung und führt dazu, dass sich der Gemeinderat mit der Angelegenheit erneut befassen muss. Ist nach Ansicht des Bürgermeisters auch der neue Beschluss rechtswidrig, muss er ihm erneut entgegen treten und unverzüglich die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde herbeiführen[451]. Das Beanstandungs- bzw. Widerspruchsrecht hat den Zweck, durch eine innergemeindliche Rechtskontrolle spätere kommunalaufsichtliche Maßnahmen zu vermeiden[452]. Darüber hinaus sehen einige Gemeindeordnungen ein Recht (keine Pflicht) des Bürgermeisters vor, Beschlüssen zu widersprechen, wenn diese nach seiner Ansicht das Wohl der Gemeinde gefährden[453]. Dieser Widerspruch führt zwar zu einer erneuten Befassung der Angelegenheit durch den Gemeinderat, jedoch nicht zu einer Einschaltung der Kommunalaufsichtsbehörde. Das ist darauf zurückzuführen, dass es um zweckwidrige und für die Gemeinde nachteilige Entscheidungen, nicht jedoch um eine rechtswidrige Willensentschließung geht. Hat der Gemeinderat nach Widerspruch des Bürgermeisters einen erneuten Beschluss gefasst, ist ein weiterer Widerspruch des Bürgermeisters daher unzulässig[454].
cc) Entscheidungszuständigkeiten
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Der Bürgermeister hat in nicht aufschiebbaren Angelegenheiten ein Eilentscheidungsrecht. Das bedeutet, dass er im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates an dessen Stelle entscheidet, sofern die Angelegenheit nicht bis zur nächsten Gemeinderatssitzung aufgeschoben werden kann[455]. In der näheren Ausgestaltung des Eilentscheidungsrechts weichen die Gemeindeordnungen voneinander ab: Der Gemeinderat ist aber im Allgemeinen über die getroffenen Eilentscheidungen zu unterrichten[456]; er kann diese aber nicht überall wieder aufheben[457].
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Der Bürgermeister ist ferner für die Geschäfte der laufenden Verwaltung zuständig[458], wobei es auf die konkrete Ausgestaltung des maßgeblichen Kommunalgesetzes ankommt, ob ihm diese Kompetenz unentziehbar vorbehalten ist oder ein Zugriffsrecht des Gemeinderats besteht[459]. Nach der Rechtsprechung, der das Schrifttum weitgehend folgt, sind Geschäfte der laufenden Verwaltung solche, „die in mehr oder weniger regelmäßiger Wiederkehr vorkommen und zugleich nach Größe, Umfang, Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft der beteiligten Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind“[460]. Einen fixen Geschäftskreis gibt es damit nicht; Parameter der Häufigkeit und Bedeutsamkeit sind vor allem Gemeindegröße, Üblichkeit und Leistungsfähigkeit[461].
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Schließlich bestehen Entscheidungszuständigkeiten des Bürgermeisters bei denjenigen Angelegenheiten, die der Gemeinderat auf den Bürgermeister übertragen hat, weil sie nicht zum eigenen unaufhebbaren Vorbehaltsbereich gehören[462]. Allerdings besteht hier ohne weiteres ein Rückholrecht der Gemeindevertretung. Etwas anderes gilt für die gesetzlich übertragenen Aufgaben, vor allem die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und die Auftragsangelegenheiten, bei denen der Gesetzgeber nicht nur die Gemeinde, sondern zugleich gemeindeintern ein bestimmtes Organ in die Pflicht genommen hat[463]. Hierdurch ist höherrangig ein unentziehbarer Kompetenztitel des Bürgermeisters geschaffen worden, in welchem der Gemeinderat keine Mitwirkungsrechte hat, wenn das Gesetz nicht ausdrücklich solche Kompetenzen einräumt[464].
dd) Verwaltungsleitung
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Der Bürgermeister ist der Hauptverwaltungsbeamte, d.h. er leitet die Verwaltung der Gemeinde in eigener Zuständigkeit[465]. Er ist für die sachgemäße Erledigung der Aufgaben und den ordnungsmäßigen Gang der Verwaltung verantwortlich und regelt die innere Organisation der Gemeindeverwaltung[466]. Eine Untergliederung der Verwaltung in Ämter, Dezernate, Fachbereiche o.ä. begründet nicht deren organschaftliche Selbstständigkeit. Teilweise bestehen in den Ländern Mitentscheidungszuständigkeiten der Gemeindevertretung.[467]
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Der Bürgermeister ist ferner Fachvorgesetzter, Dienstvorgesetzter bzw. oberste Dienstbehörde der Gemeindebediensteten[468]. Beigeordnete (auch „weitere Bürgermeister“ oder „Stadträte“ genannt)[469] können in größeren Gemeinden und Städten bestellt werden, um den Bürgermeister bei der Verwaltungsleitung zu unterstützen und zu entlasten. Die Beigeordneten vertreten den Bürgermeister in ihrem Geschäftsbereich[470]. Aus ihrem Kreis kommt grundsätzlich auch der ständige allgemeine Stellvertreter des Bürgermeisters[471]. Je nach landesgesetzlicher Ausgestaltung erhalten Beigeordnete dann, wenn sie mit organschaftlichen Rechten ausgestattet werden, Status eines wehrfähigen Gemeindeorganteils[472].
ee) Externe Vertretung
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Der Bürgermeister ist gesetzlicher Vertreter der Gemeinde[473]. Die Vertretung hat organschaftlichen Charakter. Dem Bürgermeister kommt die Aufgabe zu, für die Gemeinde außenwirksame Handlungen vorzunehmen und rechtsgeschäftliche Erklärungen abzugeben, wobei Grundlage eines entsprechenden Tätigwerdens unter Umständen ein gemeindeinterner Beschluss in der betreffenden Angelegenheit ist bzw. sein muss[474]. Die Vertretungsbefugnis kann indes nur durch Gesetz und nicht durch einen Beschluss des Gemeinderats beschränkt werden. Gibt der Bürgermeister im Rahmen der externen Vertretungsbefugnis Erklärungen ab, sind diese auch dann wirksam, wenn die interne Willensbildung missachtet, d.h. vor allem entgegen der Beschlusslage des Gemeinderates gehandelt wird[475]. Es muss also strikt zwischen der internen Willensbildungszuständigkeit, die zwischen den Gemeindeorganen aufgeteilt ist (Rn. 138 ff.), und der externen Vertretungsbefugnis, die einheitlich beim Bürgermeister liegt, unterschieden werden[476].
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Die Gemeindeordnungen sehen aber als Schutz der Gemeinde und des Gemeinderates vor eigenmächtigen Handlungen des Bürgermeisters die Schriftform für Erklärungen vor, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll[477]. Zudem muss der Bürgermeister derartige Erklärungen eigenhändig unterzeichnen[478]. Verpflichtungserklärungen sind privat- und verwaltungsrechtliche Willenserklärungen, durch die eine rechtliche Verpflichtung der Gemeinde zu einer Leistung oder zu einem Handeln begründet wird[479]. Dabei genügt es nicht, dass die Verpflichtung nur eine nichtbezweckte Nebenfolge der Erklärung ist, sondern diese muss gerade eine Verpflichtung zum Ziel haben. Die Gemeindeordnungen schweigen zu den rechtlichen Folgen eines Verstoßes gegen das Schriftformerfordernis[480]. Die rechtlichen Konsequenzen richten sich deshalb nach der in Rede stehenden Handlungsform[481]: Während ein Verwaltungsakt regelmäßig nur rechtswidrig ist, ist eine Zusicherung bei fehlender Schriftform gemäß § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG nichtig; die Wirksamkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages scheitert an § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 125 BGB. Schwieriger gestalten sich die Fehlerfolgen bei privatrechtlichen Verpflichtungsverträgen. Bei diesen kann zur Begründung der Nichtigkeit nicht auf § 125 BGB zurückgegriffen werden, weil die Bundesländer infolge von Art. 55 EGBGB keine Gesetzgebungskompetenz zur Normierung privatrechtlicher Formvorschriften haben[482]. Das Schriftformerfordernis gemeindlicher Verpflichtungserklärungen wird daher nicht als Formerfordernis im Sinne von § 125 BGB, sondern als Beschränkung der Vertretungsmacht des Bürgermeisters verstanden[483]. Da eine Genehmigung der Formfehler nicht in Betracht kommt, kann ein wirksamer Vertrag nur durch Neuabschluss zustande kommen[484]. Der Bürgermeister haftet nach überwiegender Ansicht trotz des vertretungsrechtlichen Verständnisses bei einem Verstoß gegen die gemeindlichen Vorschriften nicht als falsus procurator nach § 179 BGB[485]. Der Bundesgerichtshof begründet dies damit, dass die in § 179 BGB normierte Vertrauenshaftung sich im Kern auf das Vertrauen bezieht, dass der Vertreter für den Vertretenen bindend handeln kann, nicht aber darauf, dass der Vertreter die in den Gemeindeordnungen angeordneten Förmlichkeiten zutreffend beachtet[486]. In Betracht kommt in solchen Fällen aber eine Haftung des Bürgermeisters aus § 839 BGB[487].
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Vorbehaltlich abweichender Regelung vertritt der Bürgermeister die Gemeinde in Gesellschafterversammlungen, Aufsichts- und Verwaltungsräten und vergleichbaren Gremien von Unternehmen, Anstalten und Verbänden, an denen die Kommune beteiligt oder in denen sie Mitglied ist.
c) Kommunalverfassungsrechtliche Unwucht
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Durch die faktische Macht des Bürgermeisters, die aus der Leitung, Organisation und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung entspringt, und durch ihre rechtliche Absicherung, einerseits in Gestalt der Kompetenzen im Willensbildungsprozess des Gemeinderates und andererseits in Form der Vollzugskompetenz, verschieben sich die Gewichte in der Gemeinde schon naturgemäß zugunsten der Bürgermeisterverwaltung. Ein Übriges leistet die Direktwahl des Bürgermeisters, die vordergründig zwar die demokratische Legitimation des Verwaltungsträgers Gemeinde stärkt. Sie ist angesichts des kommunalpolitischen Kräfteverhältnisses und der kommunalverfassungsrechtlichen Systematik aber wenig zielführend. In der Sache führt die doppelte Volkswahl zu erheblichen Reibungsverlusten, weil jeweils unmittelbar volksgewählte Mandats- und Amtsträger die Rollenverteilung von Grundentscheidung und Verwaltungsführung nicht durchhalten können. Sowohl unter den Wirkungsbedingungen des Neuen Steuerungsmodells als auch der (formellen) Privatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung ist die Ausgestaltung des Bürgermeisteramtes ausschließlich im Sinne eines Hauptverwaltungsbeamten, d.h. ohne eigene politische Funktion, und als einheitlicher Ansprechpartner des Gemeinderates in allen Verwaltungsangelegenheiten selbstverwaltungsadäquat. Nur dann bleibt überhaupt eine organscharfe Grenzziehung zwischen Globalsteuerung und operativem Geschäft möglich, so dass für gemeindeinterne Zielvereinbarungen auch Vertragspartner zur Verfügung stehen. Außerdem kann nur dann die politische Dimension von der Ausführungsebene getrennt werden, so dass die Kommunalverwaltung, repräsentiert vom Bürgermeister, mit parlamentsähnlichen Instrumenten von der Vertretungskörperschaft gelenkt und kontrolliert werden kann.
3. Kommunalverfassungsstreit
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Als Kommunalverfassungsstreit bezeichnet man verwaltungsgerichtliche Streitigkeiten zwischen Organen („Interorganstreit“) oder Organteilen („Intraorganstreit“) einer Kommune[488]. Beim Kommunalverfassungsstreit handelt es sich um eine Sammelbezeichnung und nicht um ein eigenständiges Rechtsinstitut oder um eine Klageart sui generis[489]. Der Kommunalverfassungsstreit ist der wichtigste Anwendungsfall des verwaltungsrechtlichen Innenrechtsstreits, also des Streits um die Binnenbeziehungen von rechtsfähigen Organisationen der öffentlichen Verwaltung[490]. Weitere Beispiele für verwaltungsrechtliche Innenrechtsstreitigkeiten sich der hochschul-[491] und der rundfunkverfassungsrechtliche[492] Innenrechtsstreit. Es war lange Zeit ungeklärt, ob Innenrechtsbeziehungen innerhalb einer öffentlich-rechtlichen Institution zum Gegenstand eines Verwaltungsprozesses gemacht werden können. Dies wurde von Anhängern der sog. Impermeabilitätstheorie verneint, wonach der Staat ein für das Recht undurchdringliches (impermeables) Gebilde darstellt, dessen Organe nicht Adressaten von Rechtssätzen sein können[493]. Inzwischen ist anerkannt, dass auch innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts rechtliche Beziehungen zwischen ihren Funktionseinheiten bestehen und Gegenstand eines Verwaltungsrechtsstreits sein können[494]. Die Impermeabilitätstheorie hat ihre Bedeutung in der Rechtswissenschaft dementsprechend verloren und wird heute nicht mehr vertreten. Dementsprechend ist der Kommunalverfassungsstreit den Regeln des Verwaltungsprozessrechts überantwortet und unterworfen[495].
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Der Klagegegner richtet sich nicht nach § 78 VwGO. Unmittelbar gilt die Vorschrift nur für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, doch auch das darin verkörperte allgemeine Rechtsträgerprinzip hilft nicht weiter, weil es nicht um die Rechte und Pflichten der Rechtsperson Gemeinde, sondern um die Rechte und Pflichten von deren Organen bzw. Organteilen geht. Passiv prozessführungsbefugt ist daher der materielle Streitgegner, d.h. das jeweils verklagte Organ bzw. der jeweils verklagte Organteil selbst[496].
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Die Beteiligungsfähigkeit im Verwaltungsprozess ergibt sich nicht aus § 61 Nr. 1 VwGO, weil Kläger und Beklagter nicht die hinter dem Organ stehenden Personen mit ihrer individuellen Rechtsstellung, sondern die Organe oder Organteile selbst in ihrer organschaftlichen Stellung sind[497]. Es muss auf § 61 Nr. 2 VwGO („Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann“) zurückgegriffen werden, um die Beteiligungsfähigkeit zu begründen, wobei zumeist von einer analogen Anwendung ausgegangen wird, da ein Organ bzw. Organteil nicht ohne weiteres unter den Begriff „Vereinigung“ subsumiert werden kann[498]. Die Prozessfähigkeit ergibt sich dann folgerichtig aus § 62 Abs. 3 VwGO, wonach für Vereinigungen die gesetzlichen Vertreter oder Vorstände handeln.
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Heute gilt es als geklärt, dass sich der Kommunalverfassungsstreit in die Klagearten der VwGO einzufügen hat und darin auch verortet werden kann[499]. Die Ansicht, dass der Kommunalverfassungsstreit als Verfahrensart sui generis zu charakterisieren sei[500], ist demnach überholt. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO scheiden als Klagearten aus, weil die streitgegenständlichen Maßnahmen verwaltungsinterner Natur und deshalb mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte im Sinne von § 35 VwVfG sind[501]. Der Kommunalverfassungsstreit kann aber mit der allgemeinen Leistungsklage und der Feststellungsklage nach § 43 VwGO erfasst werden[502]. Die allgemeine Leistungsklage ist statthaft, wenn sich das Klagebegehren auf ein bestimmtes Tun oder Unterlassen des Streitgegners richtet. Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist die richtige Klageart, wenn gerichtlich ein Rechtsverhältnis zwischen zwei Organen oder innerhalb eines Organs geklärt werden soll. Die Feststellungsklage ist auch dann zu erheben, wenn sich der zugrundeliegende Vorfall erledigt hat, weil auch in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnisse feststellungsfähig sein können. Der vorläufige Rechtsschutz richtet sich nach § 123 VwGO.
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Die bei der allgemeinen Leistungs- ebenso wie bei der Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) ist dann gegeben, wenn der Kläger die Verletzung einer sog. „wehrfähigen Innenrechtsposition“ geltend macht. Das setzt voraus, dass der Kläger die Verletzung organschaftlicher Rechte, d.h. subjektiven Rechten vergleichbarer Positionen des Innenrechts, rügt[503]. Das Erfordernis einer in diesem Sinne „wehrfähigen Innenrechtsposition“ macht deutlich, dass es sich beim Kommunalverfassungsstreit nicht um ein Instrument allgemeiner Rechtmäßigkeitskontrolle handelt. Die Prüfung der Klagebefugnis zwingt dementsprechend zu einer Analyse einschlägiger kommunalverfassungsrechtlicher Normen auf ihren subjektiven Gehalt[504]. Hier ist die Abgrenzung von Zuständigkeiten, wie sie typischerweise hierarchisch eingegliederten Einheiten der unmittelbaren Landesverwaltung zugordnet sind, von subjektiven Wahrnehmungszuständigen kommunaler Organe bzw. Organteile zu leisten. Entscheidend sind Schutzzweck und -umfang der kompetenzbegründenden Norm der Gemeindeordnung, der Hauptsatzung oder auch der Geschäftsordnung, nicht jedoch subjektive (Grund-)Rechte der das Organ bildenden natürlichen Person[505].
III. Das Volk in der Gemeinde
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In allen Kommunalordnungen finden sich Festlegungen zu Rechten und Pflichten der gemeinde- bzw. kreisangehörigen Personen, welche wiederum einen wesentlichen Bezugspunkt für die gemeindliche und kreisliche Selbstverwaltung darstellen und diese maßgeblich mitgestalten. Die Mitwirkungsrechte und -pflichten der Einwohner und Bürger bilden dabei die Basis der inneren Verfassung und sind dieser vorgeordnet[506]. Mit der Eigenschaft des Einwohners und des Bürgers sind unterschiedliche Rechtsfolgen verbunden, was beispielhaft dadurch zu belegen ist, dass ein Anspruch auf Zulassung zur Benutzung öffentlicher Einrichtungen für Einwohner besteht, ein Wahlrecht hingegen nur für Bürger[507]. Die Reichweite der Mitwirkungsrechte hängt demnach davon ab, ob man Einwohner oder Bürger ist.
1. Einwohner
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Einwohner sind diejenigen Personen, die in der Gemeinde wohnen. Maßgeblich ist dabei der tatsächliche Aufenthalt im Ort „mit einer gewissen Stabilität“[508]. Der Einwohnerstatus ist aber nicht an den Hauptwohnsitz oder ständigen Aufenthaltsort gebunden, sondern er kann auch in mehreren Gemeinden, gegebenenfalls auch in Kreisen, bestehen[509]. Entscheidend ist, dass die natürliche Person, die im Gemeindegebiet wohnt, auch tatsächlich eine Wohnung innehat, was erfordert, dass äußerlich erkennbare Umstände vorliegen, die auf die Beibehaltung und Benutzung schließen lassen. Dieses ist sowohl bei Wochenendlern und Soldaten auf Zeit als auch bei Studierenden erfüllt[510]. Auf Volljährigkeit, Geschäftsfähigkeit oder die Staatsbürgerschaft kommt es nicht an, d.h. auch Kinder, Jugendliche und Ausländer sind Einwohner[511].
2. Bürger
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Der Bürgerstatus definiert sich über die Berechtigung zur Teilnahme an Gemeinde- und Kreiswahlen, worüber grundsätzlich nur volljährige Einwohner mit deutscher Staatsangehörigkeit verfügen, die ihren Hauptwohnsitz seit einer landesrechtlich unterschiedlich bemessen Mindestzeit im kommunalen Wahlgebiet haben[512]. Überwiegend wurde in den Ländern jedoch ein aktives Wahlrecht schon ab 16 Jahren eingeführt[513]. Wiederum andere Länder sehen für diesen Personenkreis andere, ggf. zusätzliche Beteiligungsformen vor[514].
