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II. Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung

Wie bereits dargestellt fällt die Aufgabe der Sicherung, Ordnung und Entwicklung des Raums in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Gem. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG, sind sie verpflichtet, dieser Aufgabe durch die Aufstellung landesweiter Raumordnungs- sowie Regionalpläne nachzukommen. Letztere Verpflichtung umfasst die flächendeckende Aufstellung von Regionalplänen[184]. Der Raumordnungsplan – als zentrales Instrument der Raumordnung – hat gem. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums festzulegen, was regelmäßig für einen mittelfristigen Zeitraum erfolgt. § 7 Abs. 2 ROG regelt die sachlichen Anforderungen an die Raumordnungspläne, indem er eine planerische Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange voraussetzt. Die auf einen bestimmten Teilbereich des Bundeslandes beschränkten Regionalpläne sind des Weiteren nach dem raumordnungsrechtlichen Entwicklungsgebot gem. § 13 Abs. 2 S. 1 ROG inhaltlich aus den Festlegungen des landesweiten Raumordnungsplans zu entwickeln. Dies entspricht dem mehrstufigen Aufbau der deutschen Raumplanung und dient einer ortsnäheren sinnvolleren Planung[185]. Abgegrenzt werden müssen die Regionalpläne jedoch von den räumlichen und sachlichen (landesweiten) Teilplänen gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG; eine räumliche Unterteilung kann nämlich auch unabhängig von den festgesetzten Regionen stattfinden ohne das gesamte Landesgebiet zu betreffen. Auch kann die Regionalplanung selbst in Form von räumlichen und sachlichen (regionalen) Teilplänen erfolgen[186]. Von der Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen sind gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG die Stadt-Staaten sowie das Saarland ausgenommen.

Wenn angesichts bestehender Verflechtungen, insbesondere in einem verdichteten Raum, eine Planung über die Grenzen eines Landes hinaus erforderlich ist, soll gem. § 13 Abs. 3 ROG eine gemeinsame Regionalplanung erwogen werden. Aus der Formulierung kann man also keine Pflicht der Länder zur gemeinsamen Planung ableiten. Selbst wenn die Erforderlichkeit einer gemeinsamen Planung zu bejahen ist, „sollen“ die Länder eine gemeinsame Raumplanung lediglich erwägen. Damit sind die Länder bei Vorliegen der Erforderlichkeit lediglich gehalten, eine gemeinsame Regionalplanung in Erwägung zu ziehen[187]. Beispiele solcher gemeinsamen Regionalplanungen sind die staatsvertraglich gegründeten Regionalverbände, namentlich der Regionalverband Donau-Iller[188] sowie der Verband Region Rhein-Neckar[189]. Diese Ländergrenzen übergreifende Zusammenarbeit auf der Ebene der Regionalplanung gem. § 13 Abs. 3 ROG bleibt jedoch eine Besonderheit. § 13 Abs. 4 ROG eröffnet des Weiteren unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit, regionale Flächennutzungspläne aufzustellen, die gleichzeitig die Funktion eines Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans i.S.d. § 204 BauGB übernehmen.

Neben weiteren inhaltlichen und formalen Anforderungen gem. §§ 13 Abs. 5, 6 ROG finden sich in § 8 ff. ROG verfahrenstechnische Regelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen, die durch die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UP-Richtlinie)[190], stark vorgeprägt sind[191]: § 8 Abs. 1 ROG schreibt bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung vor, im Rahmen derer die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen auf und Wechselwirkungen zwischen den in § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ROG genannten Schutzgütern zu ermitteln und in einem Umweltbericht zu beschreiben und zu bewerten sind. Zudem sind bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans die Öffentlichkeit und (auch ausländische) Behörden gem. § 9 ROG zu beteiligen. Darüber hinaus ist dem Plan eine Begründung und zusammenfassende Erklärung gem. § 10 Abs. 2, 3 ROG beizufügen. § 7 Abs. 2 enthält schließlich weitere Anforderungen an die planerische Abwägung im Rahmen der Aufstellung eines Raumordnungsplans.

Den Regelungen in §§ 214 f. BauGB entsprechend unterscheidet § 11 ROG zwischen beachtlichen und unbeachtlichen Verletzungen bei Verfahrens- und Formvorschriften, sowie erheblichen und unerheblichen Mängeln des Abwägungsvorgangs. Ebenfalls findet sich in § 11 Abs. 5 ROG eine Rügefrist von einem Jahr, sowie ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern in § 11 Abs. 6 ROG.

Die landesrechtlichen Ausgestaltungen unterscheiden sich jedoch wiederum. Während den planenden Behörden in Baden-Württemberg gem. § 6 Abs. 1 BaWüLPlG bereits auf Landesebene zwei Instrumente zur Seite stehen – namentlich der Landesentwicklungsplan nach § 7 BaWüLPlG und der fachliche Entwicklungsplan nach § 8 BaWüLPlG – und diese Entwicklungspläne durch die Landesregierung gem. § 9 Abs. 9 BaWüLPlG beschlossen und per Rechtsverordnung nach § 10 Abs. 1 BaWüLPlG für verbindlich erklärt werden können, steht den obersten Landesplanungsbehörden in Bayern auf Landesebene „nur“ das Landesentwicklungsprogramm zur Seite, das nach Ausarbeitung durch die Staatsregierung mit Zustimmung des Landtags gem. Art. 20 Abs. 2 BayLPlG als Rechtsverordnung beschlossen wird. In Rheinland-Pfalz erfolgt die Landesplanung gem. §§ 7 f. LPlG durch die Landesentwicklungsprogamme genannten Landesraumordnungspläne und die Regionalplanung gem. §§ 9 f. LPlG durch die regionalen Raumordnungspläne. Dass die terminologischen Besonderheiten in den Landesplanungsgesetzen nur dann sinnvoll sind, wenn sie der Ausgestaltung nach einen rechtlich nicht identischen Inhalt haben wie in Baden-Württemberg, wo es zwei Landesraumordnungspläne für den Gesamtraum gibt, liegt dabei auf der Hand. Dem tragen aber nicht alle Landesgesetze Rechnung. Selbst innerhalb eines Gesetzes werden die auf Landesebene gewählten Begrifflichkeiten gelegentlich nicht beibehalten. So werden aus den „Zielen des Landesplanung“ nach § 5 RhPfLPlG im weiteren Verlauf wieder „Ziele der Raumordnung“ nach § 23 Abs. 1 RhPfLPlG[192].

F. Instrumente zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung

Das wohl wichtigste Instrument moderner Raumordnung wurde bereits umfassend dargestellt: der Raumordnungsplan. Daneben existieren jedoch noch die in § 1 ROG genannten Kerninstrumente der freiwilligen, raumordnerischen Zusammenarbeit (§§ 14, 24 ROG) und der formellen Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen[193], sowie weitere gesetzliche Regelungen zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung. Die meisten davon stärken den koordinativen Charakter der Raumordnung oder erschöpfen sich in Informations-, Dokumentations- und Auskunftspflichten. Einige wenige Instrumente sind jedoch auch durch repressive Elemente gekennzeichnet.

I. Raumordnerische Zusammenarbeit

Seit der Novellierung 2008 zählt nun nach § 1 ROG die raumordnerische Zusammenarbeit zu den drei Hauptinstrumenten der Raumordnung. Diese umfasst gem. § 13 Abs. 1 ROG zunächst die Zusammenarbeit der Träger der Raumordnung mit anderen staatlichen Stellen, auch Gemeinden, Personen des Privatrechts einschließlich Nichtregierungsorganisationen und der Wirtschaft und erfolgt gem. § 13 Abs. 2 S. 1 ROG z.B. durch vertragliche Vereinbarungen oder regionale Entwicklungskonzepte. Diese Aufwertung des Kooperationsauftrags zur Koordination der Raumordnung aller Raumordnungsakteure wertet die Raumordnung insgesamt und dadurch auch gegenüber der Fachplanung auf[194]. Trotz der Aufwertung dieses flexiblen Instruments und der formalen Gleichstufigkeit der drei Instrumente in § 1 ROG bleibt die raumordnerische Zusammenarbeit jedoch insoweit nachrangig als sie der „Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumordnungsplänen oder von sonstigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen“ dient[195] und somit nur auf diese Instrumente Bezug nehmend Gestaltungskraft erlangen kann.

Die raumordnerische Zusammenarbeit umfasst natürlich auch weiterhin die Zusammenarbeit von Bund und Ländern, welche in § 24 ROG n.F. geregelt ist. Sie erfolgt hinsichtlich grundsätzlicher Angelegenheiten[196] der Raumordnung gem. § 24 Abs. 1 ROG durch die Ministerkonferenz für Raumordnung[197] (MKRO). Als politisches Gremium zur gegenseitigen Abstimmung und Unterrichtung zwischen Bund und Ländern wird sie auch als „Plattform zur strategisch-programmatischen Kooperation“[198] bezeichnet. Vertreten sind dort das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur sowie die für die Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden. Die Leitbilder nach § 24 Abs. 2 ROG, die von der Ministerkonferenz beschlossen werden können, sind jedoch nicht rechtsverbindlich, sondern lediglich idealisierte Orientierungshilfen, aus denen die Ziele und Grundsätze der Raumordnung entwickelt werden[199]. Zu beachten sind auch die allgemeine Auskunftspflicht von Bund und Ländern nach § 24 Abs. 4 ROG, sowie die Beteiligungspflicht im europäischen Raum und Kooperationspflicht bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit Nachbarländern nach § 24 Abs. 3 ROG.

II. Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (Raumordnungsverfahren)

Das dritte Kerninstrument nach § 1 Abs. 1 ROG ist die formelle Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen. Durch die weite Definition der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG werden somit auch Maßnahmen Privater und anderer umfasst.

Die Abstimmung erfolgt hauptsächlich durch das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG: Es ist nach § 15 Abs. 1 S. 1 ROG ein besonderes Verfahren zur behördlichen Prüfung der Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen i.S.v. § 1 RoV[200], im Rahmen dessen insbesondere die raumbedeutsamen Auswirkungen der Planungen oder Maßnahmen unter überörtlichen Gesichtspunkten, die Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG) und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen geprüft werden. Hierbei besteht Raum für ergänzende Vorschriften der Länder (§ 27 Abs. 3 ROG). Die Prüfung der Raumverträglichkeit durch das Raumordnungsverfahren kann gem. § 15 Abs. 1 S. 4 ROG dann unterbleiben, wenn sie anderweitig gesichert ist. Unter den neu eingeführten Bedingungen des § 16 ROG kann schließlich auch ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren eingeleitet werden.

Welche Planungen und Maßnahmen erfasst werden – sofern sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben – wird in § 1 RoV katalogartig und nicht abschließend aufgelistet; beispielshaft zu nennen wären der Bau einer Bundesfernstraße nach § 16 BFernStrG, die Anlage und wesentliche Änderung eines Flugplatzes nach § 8 LuftVG oder die Errichtung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben. Das Raumordnungsverfahren wird dabei von Amts wegen eingeleitet. Gem. § 15 Abs. 2 S. 1 ROG muss zunächst der Träger der raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme der zuständigen Landesbehörde die Verfahrensunterlagen vorlegen, die notwendig sind, um eine Bewertung der raumbedeutsamen Auswirkungen des Vorhabens zu ermöglichen. Weiterhin müssen gem. § 15 Abs. 3 S. 1 ROG die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) und die Öffentlichkeit beteiligt werden, wenn nicht die Voraussetzungen für ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren nach § 16 ROG vorliegen. Bei erheblichen Auswirkungen gilt dies auch für Nachbarstaaten gem. § 15 Abs. 3 S. 6 ROG. Die inhaltliche Prüfung im Allgemeinen bleibt dagegen teils oberflächlich; insbesondere werden keine detaillierten Unterlagen zu dem Vorhaben verlangt. Dies hängt nicht nur damit zusammen, dass es sich bei der zu überprüfenden möglichen Beeinflussung der Raumentwicklung zunächst um eine Prognose auf Grundlage von noch nicht abschließend geklärten unternehmerischen Absichten handelt, sondern auch dass das Raumordnungsverfahren nur ein vorgelagertes Verfahren für die Bauleitplanung oder das fachliche Zulassungsverfahren darstellt[201]. Diese Vorverlagerung ist jedoch auch die Stärke des Raumordnungsverfahrens, da es in einem früheren Stadium der Planung bereits ermöglicht, unter Abwägung aller Umstände Alternativen und Variationen der Detailplanung zu beleuchten[202].

Da die Ergebnisse von Raumordnungsverfahren gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind[203], ergibt sich deren Rechtswirkung aus § 4 ROG; sie sind demnach je nachdem, ob es sich um eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme bzw. behördliche Entscheidung nach § 4 ROG handelt, im Rahmen der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung oder generell zu berücksichtigen. Dieses Ergebnis des Raumordnungsverfahrens wird in den Landesplanungsgesetzen teilweise als raumordnerische oder landesplanerische Beurteilung bezeichnet (z.B. § 18 Abs. 3 S. 1 BaWüLPlG) und ist hinsichtlich ihrer Rechtsnatur umstritten. Die wohl überwiegende Ansicht geht davon aus, dass ihm keine Rechtsqualität zukommt und es sich insbesondere nicht um einen Verwaltungsakt handelt[204].

III. Die Untersagung von Planungen und Maßnahmen

Gem. § 12 ROG besteht für die Raumordnungsbehörde die Möglichkeit, Planungen und Maßnahmen, die gegen Ziele der Raumordnung verstoßen, zu untersagen. Die Untersagung kann gem. § 12 Abs. 1 ROG, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen, dauerhaft oder im Fall des § 12 Abs. 2 ROG im Aufstellungs-, Änderungs- oder Ergänzungsstadium von Raumordnungsplänen für maximal drei Jahre befristet erfolgen, wenn die begründete Befürchtung besteht, dass die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird. Rechtsbehelfe gegen Untersagungen haben nach § 12 Abs. 3 ROG keine aufschiebende Wirkung.

Auf Länderebene existieren in allen Landesplanungsgesetzen Regelungen zur Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen, die inhaltlich teils unterschiedliche Ausprägungen aufweisen: Die Untersagungsanordnung für die Raumordnungspläne des Bundes richtet sich gem. § 22 ROG nach § 12 Abs. 2, 3 ROG, wobei für die Untersagung das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zuständig ist.

IV. Raumordnungsberichte und Beiräte

Auf Bundes-, in der Regel auch auf Landesebene ist zudem vorgesehen, dass dem Bundestag bzw. den Länderparlamenten regelmäßig Berichte über die Raumordnung übermittelt werden, die insbesondere raumbedeutsame Entwicklungen und geplante Vorhaben enthalten. Auf Bundesebene wird diese Aufgabe gem. § 22 Abs. 2 ROG dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung[205] zugewiesen, welches in regelmäßigen Abständen insbesondere über die dort normierten Themenbereiche das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zur Vorlage an den Deutschen Bundestag Bericht zu erstatten hat[206]. Gem. § 22 Abs. 2 S. 2 ROG können die Berichte auch auf fachliche und teilräumliche Aspekte beschränkt werden. Bei dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ist darüber hinaus gem. § 23 ROG ein Beirat für Raumentwicklung zu bilden, der das Ministerium in Grundsatzfragen der räumlichen Entwicklung zu beraten hat. In den Beirat werden gem. § 23 Abs. 2 ROG Vertreter verschiedener Bereiche, z.B. der kommunalen Selbstverwaltung, aus den Bereichen der Wissenschaft oder sogar des Sports berufen. Für eine „Querschnittsaufgabe“ wie der Raumordnung ist solch eine Berufung von Beratern aus möglichst verschiedenen Bereichen sinnvoll[207].

Auf Länderebene sind Regelungen über die – oft als Landesentwicklungsberichte bezeichneten – Raumordnungsberichte teils unterschiedlich ausgestaltet. So wird der Bericht in Rheinland-Pfalz gem. § 16 LPlG von der Landesregierung in einem Abstand von 5 Jahren erstellt, während dem Landtag in Sachsen-Anhalt die Ergebnisse der so genannten Raumbeobachtung (§ 19 Abs. 1 LPlG) durch die Landesplanungsbehörden und Regionalen Planungsgemeinschaften mindestens in jedem zweiten Kalenderjahr berichtet werden müssen. In Baden-Württemberg sind die Landesentwicklungsberichte gem. § 29 LPlG Grundlage für die Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplans sowie der raumbedeutsamen Fachplanungen.

V. Raumordnungskataster, Mitteilungs-, Auskunfts-, und sonstige Pflichten

Des Weiteren finden sich in allen Landesplanungsgesetzen Regelungen zu Mitteilungs- und Auskunftspflichten mit inhaltlich unterschiedlichen Schwerpunkten. In Rheinland-Pfalz sind gem. § 22 LPlG insbesondere Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände, sowie die der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Adressat dieser Informationspflichten. Teilweise werden nicht nur Privatpersonen i.S.d. § 4 Abs. 1 S. 2 ROG, sondern darüber hinausgehend auch allgemein Privatpersonen von solchen Pflichten betroffen, wie beispielsweise in § 26 Abs. 2 BaWüLPlG.

In fast allen Bundesländern gibt es schließlich Regelungen bezüglich so genannter Raumordnungskataster. Gem. § 21 Abs. 1 RhPfLPlG müssen z.B. alle raumbedeutsamen Planungen, Maßnahmen und Festsetzungen in diesem Kataster dargestellt werden, die für die Entscheidungen der Landesplanungsbehörde von Bedeutung sind. Ähnliches gilt für Baden-Württemberg gem. § 28 Abs. 2 LPlG. In Hessen ist die Führung eines Raumordnungskatasters Aufgabe der oberen Landesplanungsbehörden gem. § 12 Abs. 2 Nr. 5 HLPG.

Auf Bundesebene sieht § 22 Abs. 1 ROG ein Informationssystem zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet und in den angrenzenden Gebieten vor, dass beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung geführt wird. Dies ist nicht nur wegen des Koordinierungsauftrags des Bundes sinnvoll. Indem die gewonnenen Informationen gem. § 22 Abs. 1 S. 2 ROG auch den Ländern zur Verfügung gestellt werden, dient dies einer möglichst effektiven Zusammenarbeit von Bund und Ländern (§ 24 ROG)[208].

G. Rechtsschutzmöglichkeiten

In Anbetracht der dargestellten weit reichenden Bindungswirkungen der Raumordnungspläne der Länder bzw. der dort festgehaltenen Grundsätze und Ziele der Raumordnung ist für die Gemeinden und zunehmend auch für Personen des Privatrechts die Frage nach gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten von hoher Bedeutung. Anfechtungsklagen unmittelbar gegen die Raumordnungspläne der Länder scheiden zunächst mangels Vorliegen der Qualifikationsvoraussetzungen für einen Verwaltungsakt aus[209], so z.B. in Rheinland-Pfalz, wo das Landesentwicklungsprogramm gem. § 8 Abs. 1 S. 6 LPlG durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt wird. Selbst gegen gesonderte Genehmigungs- oder Verbindlichkeitserklärungen wie z.B. in Art. 22 Abs. 1 S. 2 BayLPlG scheidet eine Anfechtungsklage gegen diese Erklärungen aus, da sie sich für die betroffenen Gemeinden und Privatpersonen nur als „unselbstständigen Teil des Plangebungsverfahrens“ darstellen[210].

Eine Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 VwGO ist dagegen grundsätzlich möglich. Voraussetzung dafür ist jedoch gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dass die Normenkontrolle für alle untergesetzlichen Landesnormen ermöglich wurde[211]. Wird der Raumordnungsplan nach Landesrecht als förmliches Gesetz erlassen – so in Nordrhein-Westfalen gem. § 16a LPlG – scheidet ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO dagegen aus[212]. Bezüglich der Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 VwGO) müssen die Gemeinden, da sie Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG sind[213], lediglich von dem Raumordnungsplan räumlich betroffen sein und die dortigen Festlegungen für sie verbindlich gelten. Schwieriger ist es für Personen des Privatrechts, da sie geltend machen müssen, durch die Bestimmungen des Raumordnungsplans in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Dies wurde lange Zeit überwiegend verneint. Mit der zunehmenden Bedeutung und Einbindung privater Rechtsträger in die Raumordnungspläne (§ 4 ROG) kann dies jedoch nicht mehr ohne Weiteres gelten. Sofern Ziele der Raumordnung auch gegenüber Personen des Privatrechts unmittelbare Rechtswirkungen entfalten, muss diesen auch bei einer möglichen Verletzung ihrer subjektiv-öffentlichen Rechte der gerichtliche Rechtsschutz dagegen ermöglicht werden[214]. Unabhängig davon bleibt den Personen des Privatrechts natürlich die Möglichkeit der inzidenten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, z.B. im Rahmen einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage im Zusammenhang mit § 35 Abs. 3, S. 2 oder S. 3 BauGB[215].

Eine weitere Rechtsschutzmöglichkeit für Gemeinden stellt die Feststellungsklage nach § 43 VwGO dar. Diese richtet sich jedoch ebenfalls nur inzident gegen den Raumordnungsplan, da nur das Bestehen oder Nicht-Bestehen eines konkreten Rechtsverhältnisses festgestellt werden kann, das aus besonderen Vorschriften resultiert, wie z.B. § 1 Abs. 4 BauGB, wobei der planerische Freiraum der Gemeinde durch konkrete inhaltliche Bestimmungen bereits spürbar eingeengt sein muss[216]. Schließlich bleibt der Rechtsweg zu den Verfassungsgerichten des Bundes und der Länder. Für die kommunale Verfassungsbeschwerde auf Bundesebene gelten Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 S. 1 BVerfGG. Damit können alle Arten vom Staat erlassener Rechtsnormen Gegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht sein, sofern der Rechtsweg – auch § 47 VwGO – erschöpft wurde[217]. Inhaltlich eingeschränkt wird dieser Weg, gegen Raumordnungspläne vorzugehen, jedoch auf Verletzungen des Art. 28 Abs. 2 GG. Prozessual beschränkt wird er durch die Subsidiaritätsklausel in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 S. 2 BVerfGG. Von der Möglichkeit, wegen Verletzung des Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden diesen ein Verfahren beim Landesverfassungsgericht zu eröffnen, haben z.B. Hessen (Art. 131 Abs. 1 HessVerf. i.V.m. § 46 StGHG) und Rheinland-Pfalz (Art. 130 Abs. 1 RhPfVerf) Gebrauch gemacht. Daher müssen sich die Gemeinden in diesen Ländern an die Landesverfassungsgerichte wenden.