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II. Kommunale Verwaltungsebene

Gemeinden, Landkreise und Bezirke lassen sich als Körperschaft begreifen (vgl. hierzu z.B. Art. 15 Abs. 1 S. 1 GO, wonach Gemeindeangehörige alle Gemeindeeinwohner sind). Ausgehend von Art. 1 GO bzw. Art. 1 LKrO, Art. 1 BezO handelt es sich bei Gemeinden, Landkreisen und Bezirken um sog. Gebietskörperschaften. Die Körperschaft wird hier gebietsmäßig (territorial) erfasst und mit Hoheitsbefugnissen gegenüber den sich in diesem Gebiet befindlichen Personen ausgestattet.

Hinweis

Beachten Sie an dieser Stelle bereits, dass durch die Tatsache, dass Gemeinden, Landkreise und Bezirke eigene Körperschaften außerhalb der Staatsverwaltung darstellen, ein Rechtsinstitut wie die Aufsicht des Staates über die Gebietskörperschaften (z.B. Art. 108 ff. GO) erst ermöglicht wird.

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Kennzeichen jeder Gebietskörperschaft ist, dass ein eigenständiger Rechtsträger zur Aufgabenerfüllung neben dem Freistaat Bayern geschaffen wird. Dieser selbstständige Rechtsträger (Gemeinde, Landkreis, Bezirk) ist mit Organen ausgestattet (vgl. z.B. Art. 29, 37 GO) und wird mit Wirkungskreisen (z.B. Art. 6 Abs. 2, 7, 8 GO) versehen.[8] Infolge der Tatsache, dass ein eigenständiger Rechtsträger zur Aufgabenerfüllung geschaffen wird, ist die Gebietskörperschaft selbst im Verwaltungsprozess zu verklagen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).[9]

Gebietskörperschaften sind rechtsfähige juristische Personen des öffentlichen Rechts. Als solche können sie Eigentum erwerben, im Rechtsverkehr rechtserheblich handeln, klagen und verklagt werden. Gemeinsam ist ihnen auch, dass sie geschäftsfähig sind, d.h. sie haben die Möglichkeit, Willenserklärungen abzugeben oder auch Verträge zu schließen.

Schließlich können sie in einem Verwaltungsrechtsstreit Kläger, Beklagter oder Beigeladener sein, § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO (Beteiligtenfähigkeit).

Bei der Prozessfähigkeit der Gebietskörperschaften ist zu beachten, dass diese zwingend über ihre jeweiligen Organe handeln müssen, § 62 Abs. 3 VwGO.

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Die Beteiligten- und Prozessfähigkeit sollten Sie in jeder Klausur ansprechen, in der eine Gebietskörperschaft klagt bzw. verklagt wird. Prägen Sie sich die maßgeblichen Normen der §§ 61 Nr. 1 Alt. 2, 62 Abs. 3 VwGO gut ein.

Auch die kommunale Verwaltungsebene weist einen dreigliedrigen Aufbau auf.[10] Zum weiteren Verständnis der kommunalen Verwaltungsebene ist es sachgerecht, zwischen der örtlichen Ebene der Gemeinden und der überörtlichen Ebene der Landkreise und Bezirke zu differenzieren.

1. Gemeinden

Unterste Einheit zur Wahrnehmung sämtlicher örtlicher Aufgaben ist die Gemeinde. Nach Art. 1 GO ist die Gemeinde eine ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht, alle örtlichen Angelegenheiten zu ordnen und zu verwalten.

Beispiel

Die Gemeinde ist als ursprüngliche Körperschaft damit z.B. zuständig für ihre Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung, für ihre Sport- und Freizeitanlagen, für ihre kulturellen Einrichtungen, etc.

Die Gemeinden lassen sich weiter unterscheiden in kreisangehörige Gemeinden und kreisfreie Städte. Die Große Kreisstadt stellt einen Sonderfall einer kreisangehörigen Gemeinde dar. Das keiner bayerischen Gemeinde zugewiesene Gebiet ist gemeindefrei (Art. 10a Abs. 1 GO).

a) Kreisangehörige Gemeinden

Art. 5 Abs. 1 GO bestimmt zunächst, dass die Gemeinden kreisangehörig oder kreisfrei sind.

Die größte Zahl der bayerischen Gemeinden ist kreisangehörig. Dies entspricht der Grundform der ursprünglichen Gebietskörperschaft. Die historische Bezeichnung Markt, Stadt, Art. 3 Abs. 1 GO, ist für die Differenzierung irrelevant. Kreisangehörige Gemeinden haben wie kreisfreie Gemeinden dieselbe Aufteilung in Wirkungskreise (eigener und übertragener, vgl. Art. 6 Abs. 2 GO), dieselbe Verfassung sowie dieselben Organe (allerdings mit zum Teil unterschiedlicher Bezeichnung). Unterschiede liegen im Umfang und der Art der wahrzunehmenden Aufgaben (Zusammensetzung der jeweiligen Wirkungskreise, Art. 6 Abs. 2 GO) und in der Staatsaufsicht (Art. 108 ff. GO).[11]

Hinweis

Prägen Sie sich an dieser Stelle bereits ein, dass das Aufgabenspektrum zwischen kreisangehörigen und kreisfreien Gemeinden variiert, und dass diese Frage bedeutsam ist für den klausurrelevanten Bereich der „Kommunalaufsicht“.

b) Kreisfreie Stadt

Maßgebliche Bestimmung ist hier Art. 9 Abs. 1 GO. Dieser stellt die kreisfreie Gemeinde auf eine Stufe mit den Landkreisen.

Es existiert insoweit für das Stadtgebiet der kreisfreien Stadt kein Landratsamt als Staats- oder Kreisbehörde.[12]

Dies hat Auswirkungen auf den Aufgabenumfang der kreisfreien Stadt. Nach Art. 9 Abs. 1 GO muss die kreisfreie Stadt Aufgaben von (fehlendem) Landkreis (als Gebietskörperschaft) und Landratsamt (als unterer Staatsbehörde) erfüllen.[13]

Die Kreisfreiheit äußert sich auf folgenden Gebieten:[14]

•	Bezeichnung der Organe, Art. 34 Abs. 1 S. 2 GO
•	Aufgabenumfang, Art. 9 Abs. 1 GO
•	Personelle Ausstattung, Art. 42 Abs. 2 GO
•	Regelungen der Kommunalaufsicht, Art. 110 S. 2, 115 GO

Beispiel

Während bei einer kreisangehörigen Gemeinde für Bauangelegenheiten nach Art. 53 Abs. 1 BayBO regelmäßig (Ausnahme nur die Große Kreisstadt und gewisse besonders leistungsfähige kreisangehörige Gemeinden, § 5 Abs. 1 ZustVBau) das Landratsamt als Staatsbehörde zuständig ist, Art. 53 Abs. 1 BayBO, ist die kreisfreie Stadt selbst zur Entscheidung in Bausachen berufen, Art. 9 Abs. 1 GO, Art. 54 Abs. 1 BayBO. Da es sich eigentlich um eine staatliche Angelegenheit handelt, wird die kreisfreie Stadt insoweit im übertragenen Wirkungskreis tätig.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die kreisfreie Gemeinde Verwaltungsaufgaben zweier Ebenen zu erfüllen hat. Sie berührt sowohl die örtliche als auch die überörtliche Verwaltungsebene. Da insofern kein Landratsamt existiert, muss die Aufsicht über die kreisfreie Stadt bei der Regierung als Staatsbehörde angesiedelt sein, Art. 110 S. 2 GO.

c) Sonderfall der Großen Kreisstadt

Einen Sonderstatus nimmt im System der Gemeinden die Große Kreisstadt ein.

Für ihr Gebiet existiert daher anders als bei der kreisfreien Stadt ein Landratsamt, das als Behörde Staats- und Kreisaufgaben wahrnehmen kann.

Da das Gesetz in Art. 5 Abs. 1 GO nur zwei grundsätzliche Gemeindetypen schafft (kreisangehörig, kreisfrei), ist die Große Kreisstadt ein Sonderfall einer kreisangehörigen Gemeinde.[15]

In ihrer Stellung sind Große Kreisstädte zwischen kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten angesiedelt. Ihre Besonderheit liegt darin, dass die Große Kreisstadt einzelne Aufgaben des Landratsamtes als Staatsbehörde (Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO) wahrnimmt. Diese Aufgaben sind in der Verordnung über Aufgaben der Großen Kreisstädte – GrKrV[16] abschließend enthalten. Trotz Bestehen eines Landratsamtes als Staatsbehörde werden diese Aufgaben gesetzlich an die Große Kreisstadt delegiert.

Beispiel

Für einen Bauantrag im Gemeindegebiet einer Großen Kreisstadt ist diese nach Art. 9 Abs. 2 GO in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 1 GrKrV zuständig. Sie wird insoweit gleichfalls im übertragenen Wirkungskreis tätig, Art. 54 Abs. 1 Hs. 2 BayBO. Dies ist insofern wiederum konsequent, als Bauangelegenheiten grundsätzlich Aufgabe des Staates sind, Art. 54 Abs. 1 Hs. 1 BayBO. Wenn der Bauherr gegen die Versagung der Baugenehmigung klagen will, muss er gegen die Große Kreisstadt selbst klagen, da diese auch im übertragenen Wirkungskreis ihr eigener Rechtsträger ist.

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Besonders klausurrelevant sind an dieser Stelle die Aufgaben der Großen Kreisstadt aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 (Bauaufsicht) und § 1 Abs. 1 Nr. 2 GrKrV (eingeschränkte Aufgaben als Wasserrechtsbehörde).

Denken Sie beim Handeln einer Großen Kreisstadt in Klausuren immer an die Problempunkte „Wirkungskreise“ und „Passivlegitimation“, § 78 Abs. 1 VwGO. Prägen Sie sich daneben ein, dass die Große Kreisstadt eine kreisangehörige Gemeinde ist.

Weitere Besonderheit ist die Staatsaufsicht über die Große Kreisstadt. Der Sonderfall ist hierbei in Art. 115 Abs. 2 GO geregelt (Näheres dazu unten Rn. 284).[17]

d) Gemeindefreies Gebiet

Neben der Aufteilung des Staatsgebietes in Gemeindetypen gibt es Bereiche, die keiner Gemeinde zugewiesen sind. Dieses gemeindefreie Gebiet regelt sich über Art. 10a GO. Hinzuweisen ist hier insbesondere auf Art. 10a Abs. 5 GO, wonach die Hoheitsbefugnisse im gemeindefreien Gebiet vom Landratsamt als Staatsbehörde wahrgenommen werden. Nach Art. 7 LKrO ist das gemeindefreie Gebiet Teil eines Landkreises.

2. Landkreise und Bezirke

Für die Wahrnehmung der überörtlichen Aufgaben (d.h. diejenigen, die das Gemeindegebiet übersteigen) hat der Gesetzgeber zwei weitere vom Freistaat Bayern getrennte rechtlich selbstständige Einheiten geschaffen. Zunächst die Landkreise als Gebietskörperschaften (Art. 1 LKrO) sowie die Bezirke als höchste Stufe der kommunalen Verwaltungsebene. In der Bayerischen Verfassung werden Landkreise und Bezirke in Art. 10 BV unter dem Begriff der Gemeindeverbände angesprochen.[18]

Landkreis und Bezirk sind jeweils Gebietskörperschaften, denen als überörtliche Verwaltungsträger diejenigen Aufgaben obliegen, die nicht oder nicht mehr von den Gemeinden als örtliche Verwaltungsträger wahrgenommen werden (können).[19]

Die Aufgaben werden den Gemeindeverbänden dabei gesetzlich zugewiesen, während die Gemeinden einen universalen, allzuständigen örtlichen Aufgabenbereich aufweisen. Da der Landkreis als mittlere Stufe der kommunalen Verwaltungsebene (mittelbare Staatsverwaltung) auch das Landratsamt als Verwaltungsbehörde (staatlich, Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO) kennt, zeigt sich hier besonders deutlich die Verzahnung kommunaler und staatlicher Verwaltung. Nach Art. 37 Abs. 1 LKrO ist das Landratsamt sowohl Kreisbehörde (für den Landkreis als Gebietskörperschaft) als auch in seiner Funktion als Kreisverwaltungsbehörde unterste staatliche Verwaltungsbehörde. Hierin ist die Doppelfunktion des Landratsamtes angelegt.[20]

Hinweis

Beachten Sie aber an dieser Stelle bereits, dass anders als bei Staatsbehörden den Landkreisen und Bezirken kein Weisungsrecht gegenüber den Gemeinden zukommt. Die jeweiligen Aufgaben der Gebietskörperschaften grenzen sich nach ihrer Örtlichkeit/Überörtlichkeit ab. Ein Art. 55 BV vergleichbares Hierarchieverhältnis ist hier nicht existent.

3. Das Verhältnis zwischen der Staatsverwaltung und der kommunalen Verwaltungsebene

Das Rechtsinstitut, das die staatliche Verwaltungsebene mit der kommunalen verknüpft, ist die in Art. 83 Abs. 4, 6 BV angesprochene Staatsaufsicht. Diese ist Korrelat zur gemeindlichen kommunalen Selbstverwaltung. Je mehr Raum die Verfassung in Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV der kommunalen Selbstverwaltung einräumt, umso eher bedarf die Art der kommunalen Aufgabenerfüllung der staatlichen Kontrolle.

a) Doppelfunktion des Landratsamts

Ausgehend von Art. 37 Abs. 1 LKrO ist das Landratsamt sowohl Behörde des Staates (Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO), als auch Behörde der Gebietskörperschaft Landkreis (Art. 37 Abs. 1 S. 1 LKrO).

Deutlich wird diese Zweiteilung auch in Art. 37 Abs. 6 LKrO, wonach der Landrat beim Vollzug einer reinen Staatsaufgabe als Organ des Staates tätig wird und insofern staatlicher Weisung untersteht (Art. 55 Nr. 5 BV; Hierarchieprinzip). Ebenfalls bestimmt Art. 35 Abs. 3 S. 1 LKrO, dass in Fällen, in denen der Landrat eine ihm gegenüber einem anderen obliegende Amtspflicht verletzt, der Staat haftet, wenn es sich um eine reine Staatsangelegenheit handelt (Funktionstheorie). Im Übrigen haftet der Landkreis (Art. 35 Abs. 3 S. 2 LKrO).

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b) Richtiger Beklagter in der verwaltungsgerichtlichen Klausur

Auswirkungen hat diese Doppelfunktion auch für die Bestimmung der Passivlegitimation in Klagefällen. Steht eine Aufgabe im Mittelpunkt, die gesetzlich eine Staatsaufgabe ist – das Gesetz verwendet hier regelmäßig den Passus „Kreisverwaltungsbehörde“ – so ist die Zurechnung der Rechtsträgerschaft, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO an den Freistaat Bayern vorzunehmen. Er ist das Rechtssubjekt, welches hinter der Staatsbehörde, die selbst keine Rechtssubjektsqualität besitzt, steht. Handelt das Landratsamt dagegen als Kreisbehörde (Art. 37 Abs. 1 S. 1 LKrO) – das Gesetz spricht hier nun im Regelfall vom „Landkreis“ und nimmt eine weitere Differenzierung nach Wirkungskreisen vor – so muss die Zurechnung an die Gebietskörperschaft, sprich den Landkreis selbst erfolgen.

Beispiel

Soweit das Landratsamt im Gemeindegebiet einer kreisangehörigen Gemeinde (keine Große Kreisstadt!) eine Baugenehmigung erteilt, handelt es als Kreisverwaltungsbehörde im Sinne von Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO. Es liegt nach Art. 53 Abs. 1 S. 1 BayBO ein Tätigwerden einer Staatsbehörde vor. Bei Versagung der Baugenehmigung ist in diesen Fällen der Freistaat Bayern mittels einer Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) zu verklagen. Anders ist es, wenn der Landkreis zum Beispiel einen Müllgebührenbescheid erlässt. In diesen Fällen ist nach Art. 3 Abs. 1 S. 1 BayAbfG[21] der Landkreis zum Handeln aufgerufen. Dieser wird dabei nach Art. 3 Abs. 1 S. 2 BayAbfG im eigenen Wirkungskreis tätig.

Zuordnung von Aufgaben des Landratsamts/Landkreises
Bauaufsicht	LRA, staatlich,Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 BayBO
Wohngeld	Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. § 1 Abs. 1 VO Z/T 965
Kreisstraßenbau	Landkreis, eigener WK,Art. 5 LKrO, Art. 58 Abs. 2 Nr. 2, 41 S. 1 Nr. 2 BayStrWG
Rettungsdienst	Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. Art. 4 Abs. 1 BayRDG
Kommunalaufsicht	LRA, staatlich,Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO
Gewässeraufsicht	LRA, staatlich, Art. 63 Abs. 1 S. 1 und 2 BayWG
Abfallbeseitigung	Landkreis, eigener WK,Art. 5 LKrO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 S. 1, 2 BayAbfG
Katastrophenhilfe	Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. Art. 7 Abs. 3 Nr. 2 BayKSG
Ausländerbehörde	LRA, staatlich,§ 71 Abs. 1 AufenthG i.V.m. § 1 S. 1 Nr. 1 ZustVAuslR
Sicherheitsbehörde	Landkreis, übertragener WK bei VO Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG/LRA, staatlich bei VA, Art. 6 LStVG
Straßenverkehrsbehörde	LRA, staatlich,§ 4 Abs. 1 ZustVVerK
Jagdbehörde	LRA, staatlich,Art. 49 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayJagdG
Krankenhäuser	Landkreis, eigener WK,Art. 5 i.V.m. Art. 51 Abs. 1, 3 S. 1 Nr. 1 LKrO
Naturschutzbehörde	LRA, staatlich,Art. 43 Abs. 2 Nr.3 BayNatSchG
Widerspruchsbehörde	LRA, staatlich,Art. 119, 110 GO
Genehmigung nach BImSchG	LRA, staatlich,Art. 1 Nr. 3 BayImSchG

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Aufgrund dieser Doppelfunktion müssen Sie beim Handeln des Landratsamtes in der Klausur stets differenzieren:

Hat das Landratsamt als Staatsbehörde gehandelt (das Gesetz verwendet hier den Terminus Kreisverwaltungsbehörde aus Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO), müssen Sie im Rahmen von § 78 Abs. 1 VwGO den Freistaat Bayern verklagen. Hat das Landratsamt hingegen als Kreisbehörde gehandelt, so ist die Gebietskörperschaft Landkreis zu verklagen. Bei Gemeinden und Bezirken stellt sich diese Abgrenzungsfrage nicht. Gemeinden und Bezirke sind stets ausschließlich ihre eigenen Rechtsträger; eine Überschneidung mit der Verwaltungsebene des Freistaates Bayern findet insoweit nicht statt.

Beachten Sie an dieser Stelle, dass sofern das Landratsamt als Staatsbehörde handlungszuständig ist, es in der Klausur keine Wirkungskreise zu diskutieren gibt und auch keine Organe wie bei Gebietskörperschaften anzusprechen sind. Eine Trennung in Verbands- und Organkompetenz hat in der Klausur zwingend zu unterbleiben.

Hat in der Klausur hingegen nicht das Landratsamt gehandelt, sondern eine Gemeinde bzw. ein Bezirk, so ist stets in der Klausur die betreffende Gemeinde bzw. der betreffende Bezirk zu verklagen. Gemeinden (unabhängig vom Typus kreisangehörig oder kreisfrei) haben keine Doppelfunktion. Sie sind niemals Staatsbehörde, sondern ausschließlich Gebietskörperschaft und als solche im Verwaltungsprozess zu verklagen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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Prägen Sie sich besonders gut ein, dass es eine Doppelfunktion nur beim Landratsamt/Landkreis gibt. Eine Gemeinde bleibt stets ein außerhalb der bayerischen Staatsverwaltung stehender Rechtsträger, der als solcher von Ihnen in der Klausur zu verklagen ist.

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