Kitabı oku: «Несовершенные институты. Возможности и границы реформ», sayfa 5

Почему развитие социальных институтов циклично

Если мы обратимся к стандартной неоклассической экономической теории для объяснения того, почему в странах происходят, иногда циклично, значительные изменения в организации производства, то в качестве причины указывается чисто корректирующее приспособление. Никакого другого очевидного объяснения не дается. Исходя из обычных допущений – а именно что в экономике используются наилучшие доступные технологии производства, позволяющие достичь границы производственных возможностей. При этом происходит автоматическое и эффективное приспособление социальных технологий к новым технологиям производства. Когда социальные модели нейтральны, резкое изменение индустриальной организации должно отражать бесконечные изменения в технологиях производства.

Однако существует общее мнение о том, что технологии производства обычно меняются постепенно и частично – natura non facit saltum (природа не делает скачков). С чисто неоклассической точки зрения внезапные резкие изменения политики (например, от централизованного к децентрализованному управлению экономикой) в высокой степени маловероятны, если брать во внимание только технологический прогресс. Скорее, можно ожидать постепенного приспособления экономических институтов. Основные исключения возникают, когда одновременно и повсеместно внедряется большое количество инноваций, особенно когда страны производят существенные инвестиции в научные исследования и разработки для ведения крупных войн или осуществления престижных проектов, таких как, например, космические программы и высокоскоростное транспортное сообщение. Такие проекты дают отдачу для экономики в целом, как правило, с существенным лагом, иногда создавая прерывистые структурные изменения, хотя в основном лишь в некоторых отраслях промышленности. Например, большое количество инноваций, внедренных во время Второй мировой войны, стали источником получения прибыли на пятнадцать-двадцать лет позднее. Эти инновации снизили входные барьеры в промышленности (микроволновые технологии), повысили емкость (широкофюзеляжные авиалайнеры), изменили экономию от масштаба (электронный перевод средств, банкоматы), а также изменили восприятие провалов рынка и потребности в государственном регулировании отдельных отраслей промышленности (Vietor 1990, 17). Вьетор (Vietor 1994, 18–20), например, рассматривает, как в конце 1960-х новые технологии начали подрывать естественную монополию в телекоммуникационной отрасли в Соединенных Штатах.

В главе 5 поднимается вопрос о том, что политические ограничения и распределительные мотивы часто влияют на организацию производства и уводят экономику вниз с кривой производственных возможностей, приводя к отставанию от лидирующих экономик. Хотя данные силы в той или иной степени влияют на эффективность производства во всех странах, анализ здесь ограничивается странами с высоким уровнем дохода, на которые эти препятствия действуют относительно слабо: другими словами, политики данных стран склонны разделять производство и распределение, максимизируя размер пирога, а затем делить его в соответствии со своими политическими предпочтениями. В данном случае не следует ожидать резких изменений в организации производства, если только такие изменения не будут способствовать перераспределению богатства, не оказывая серьезного влияния на производительность, или если не будет неопределенности в отношении социальных технологий.

Новые социальные технологии зачастую выходят на первый план с появлением новых политических лидеров, а политические изменения обычно дискретны во времени, хотя сами силы, лежащие в основе политических изменений, обычно изменяются медленно. Экономическое сокращение или расширение какой-либо отрасли промышленности, региона или страны, рост населения, увеличение рабочего класса, проживающего в городах, относительный рост значимости работников, занятых в сфере оказания услуг, и другие сопоставимые факторы обычно сглажены по времени, однако соответствующие политические изменения происходят достаточно резко. Расширение избирательного права и другие изменения избирательных систем, пересмотр внутренних процедур законодательных органов, перевороты и мятежи могут привести к быстрым изменениям в политическом балансе, а также к соответствующим колебаниям маятника государственной политики. Британская металлургическая промышленность, которая после Второй мировой войны прошла через два раунда национализации и денационализации, является ярким примером цикличности политики (Singleton 1995). Маловероятно, что такого рода изменения отражают только борьбу вокруг перераспределения и не затрагивают конфликт идей об эффективной организации производства⁵².

Новые социальные модели промышленной организации возникают не только в результате смены правительств. По разным причинам, часто включающим в себя убеждение и обучение, действующие правительства иногда идут на радикальные изменения своей политики. Новые идеи также возникают в ходе сложных распыленных социальных процессов, в которых акторы изначально скрывают свои идеи по причине страха попадания под социальные или другие санкции (Kuran 1995). После того как достаточное количество индивидуумов каким-либо образом сигнализируют о своих истинных убеждениях, социальные изменения могут произойти быстро, как это произошло в Иране в 1978–1979 годах и в Восточной Европе в 1989 году. Однако маловероятно, что новые социальные модели одновременно касаются как вопросов эффективности, так и вопросов распределения, поэтому сложной задачей является их эмпирическое разделение. Тем не менее я считаю, что изменение социальных моделей играет важнейшую роль для эффективности экономической организации, а изменения часто происходят внезапно.

Когда наши знания социальных механизмов ограниченны, выработка политических решений может стать прогулкой в темноте. Интеллектуальная история золотого стандарта, который в конце XIX – начале XX веков связывал денежные системы нескольких крупных стран фиксированными обменными курсами, является иллюстрацией данной метафоры. Специалисты как в то время, так и позднее (United Kingdom, Parliament 1918; McCloskey and Zecher 1976; Ford 1989) предлагали противоречащие объяснения того, почему система хорошо работала с 1870 по 1913 год «в смысле устранения дисбалансов платежного баланса без изменения обменного курса в быстро меняющейся мировой экономике» (Ford 1989, 197). Катастрофическое повторное введение золотого стандарта в период между мировыми войнами представляет собой говорящий пример того, как несовершенные модели влияют на экономические результаты (Moggridge 1989). Практически невозможно утверждать, что лица, ответственные за возрождение данной системы сделали это в краткосрочных интересах определенной группы, зная, что эксперимент с треском провалится.

Индивидуумы с сопоставимым опытом и интересами обычно верят в схожие модели и социальные институты: их модели схожи. Если мы допустим, что социальные модели несовершенны, разнообразны и волатильны, а также что различные модели, одобряемые различными группами, иногда координированно сдвигаются вдоль важной оси политики (или осей), изменения могут привести к прерывистым институциональным изменениям, независимо от того, какая политическая группа находится у власти. Одновременный сдвиг в одном направлении кластеров социальных моделей как внутри, так и между странами, может привести к глобальным прерывистым изменениям институциональной политики.

Буэно де Мескита и Рут (Bueno de Mesquita and Root 2000) в конце XX века писали о том, что нерыночные решения экономических проблем навсегда утратили свою актуальность, однако в годы, непосредственно предшествовавшие Второй мировой войне, рыночная модель была в упадке и многие верили, что будущее принадлежит центральному управлению. В предвоенную эпоху даже в Британской консервативной партии было крыло государственников, которые требовали введения различных форм центрального управления. В своей работе «Средний путь» 1938 года Гарольд Макмиллан, член партии и позднее премьер-министр, перечисляет различные услуги и отрасли промышленности, которые, по его мнению, готовы к национализации.

Макмиллан был обеспокоен высоким уровнем недоедания в британских городах. Он думал, что частные оптовики и магазины не способны обеспечить наличие хороших продуктов питания по цене, которую могут себе позволить матери из рабочего класса. По плану Макмиллана, хлеб и маргарин должны доставляться к дверям домохозяек напоминающей почту организацией. В целях обеспечения экономии на масштабе должна быть создана хлебопекарная компания National Bakeries, однако производство и распределение булочек и пирожных должно оставаться в руках частников (Singleton 1995, 19).

В литературе в области общественных наук Хиршман (Hirschman 1982) предлагает, возможно, наиболее известное объяснение среднесрочных циклов «частное-государственное». Хиршман опирается на социальную психологию для объяснения того, что данные циклы возникают по причине согласованных сдвигов личных предпочтений. Объяснение Хиршмана основано на том, что использование потребительских товаров, особенно определенных видов товаров длительного пользования, приносит больше комфорта, чем удовольствия, и этот комфорт насыщает и разочаровывает потребителей, которые начинают заниматься другими видами деятельности, особенно в области общественной деятельности, с целью удовлетворения потребности к удовольствиям. Точно так же разочарования в общественной жизни в конечном итоге обескураживают акторов и возвращают их обратно в частную сферу и к потребительству. Согласно Хиршману, эта смена направления согласуется между странами, которые одновременно переходят к фазе массового потребления.

Взгляд Хиршмана основан только на одном наблюдении, что, безусловно, ослабляет работу. Хиршман начал исследование в 1978 году, стремясь решить загадку, почему «дух 1968 года» сменился апатией десятью годами позднее. В его работе нет явного анализа того, вызваны ли циклы «частное-государственное» насыщением, имеют ли они постоянную амплитуду, расширяются или угасают, однако используется предположение о постоянстве. Однако, если общество не получает повторяющихся импульсов, сравнимых с теми, что наблюдались при начальном переходе к массовому потреблению, или сильнее, вполне возможно, что в конечном итоге люди научатся уравновешивать частные и общественные действия, что приведет к ослаблению циклов. Хотя в тезисах Хиршмана есть доля правды, я не считаю сдвиги в предпочтениях потребителей фундаментальной силой, которая двигала циклами «частное-государственное» в XX веке (и, возможно, он сам так никогда не считал).

Когда политики приходят к убеждению, что институты работают неправильно и готовы пересмотреть свои модели и политику, различные факторы могут отложить корректирующие действия. В следующей части будут рассмотрены три причины таких лагов.

Почтенный возраст провальных социальных моделей

Введение несовершенных и развивающихся социальных моделей в причинно-следственную цепочку экономического анализа не противоречит методологии современной экономической теории (см. главу 8). В начальных моделях макроэкономики рациональных ожиданий предполагалось, что у экономических акторов имеются совершенные (точные) модели экономики, позволяющие им предвидеть, а зачастую избегать применения дорогостоящих инструментов государственной политики. Хотя данные крайние допущения изначально были полезны по причине их простого математического описания, а также связи со стандартным анализом общего равновесия в микроэкономике, гипотеза о рациональных ожиданиях «не подразумевает, что все агенты обладают одинаковой информацией или что все агенты обладают знаниями о «реальной» экономической модели. Она просто означает, что агенты используют доступную информацию наилучшим образом и собирают информацию в дальнейшем, только если ожидаемая выгода превышает издержки» (Svensson 1996, 3).

Модели контрпродуктивной политики не обязательно будут иметь губительные последствия, если политики быстро признают нежелательные результаты и вносят соответствующие коррективы в свои модели. Однако правительства – даже в развитых промышленных странах – часто откладывают применение корректирующих мер и несовершенные институты становятся почти неизменными. Существуют по меньшей мере три причины, по которым откладывается применение таких мер. Во-первых, политики, обычно не имеющие данных о среднесрочных и долгосрочных результатах применения таких мер, зачастую с удивлением обнаруживают, что регулятивные режимы, поначалу хорошо работающие, начинают давать сбои. Эрозия вытекает из кумулятивного приспособления ожиданий и стратегий акторов, живущих при том или ином режиме, иногда могут пройти десятилетия, прежде чем всем станет очевидно, что институты не выполняют своих функций⁵³. Исследования регулятивного режима в отношении деятельности авиакомпаний в Соединенных Штатах с 1938 по 1978 год показали наличие негативных кумулятивных процессов. Поскольку правительство вынудило авиакомпании отказаться от ценовой конкуренции, они решили конкурировать по неценовым параметрам, и нежелательная конкуренция постепенно распространялась на все большее количество областей. К концу периода попытки Комитета гражданской авиации США контролировать области предоставления услуг в отрасли включали в себя «написание правил, определяющих размер сиденья для пассажиров различных классов и количество мяса, которое должно содержаться в подаваемом на борту бутерброде» (Noll and Owen 1983, 156). Регулирование создало тенденцию к росту операционных издержек и поиску направлений получения выгоды за счет работников и поставщиков, пока, наконец, не возникла широкая политическая поддержка дерегулирования.

Второе, связанное, объяснение, которое не обязательно зависит от деградации институтов, заключается в сложности однозначного определения того, являются ли провалы институтов, случайные потрясения или переходные процессы причиной нежелательных и неожиданных результатов. Неудачи могут быть либо случайными одноразовыми и исправимыми, либо признаком того, что соответствующие институты должны быть упразднены и заменены новыми. Особенно вероятна неспособность правильно оценить ситуацию, когда институты были изначально выбраны без особых размышлений – без экспериментов, оценок и межстрановых сравнений⁵⁴. Знания о возможных альтернативных институтах и о том, как они будут функционировать, вероятно, изначально скудны. После того как в обществе внедряются конкретные институты, оно ищет дополнительные знания, прежде всего, об аспектах существующего порядка, а не об альтернативах, по крайней мере пока дела идут хорошо.

Когда недостатки, наконец, признаются, политическое бессилие становится третьей причиной, по которой правительства продолжают жить с социальными институтами, которые не могут достичь первоначальных целей. Политики могут обнаружить, что они политически не способны реформировать соответствующие социальные структуры. Они становятся заложниками status quo (Killick 1995). Те, кто выигрывает от наличия несовершенных институтов, часто хорошо организованы и контролируют политический процесс, а страх санкций иногда может даже заставить людей скрывать информацию об институциональных провалах.

Экономические институты: современная история длинных волн

История государственного контроля над экономикой в Европе и Соединенных Штатах в современную эпоху согласуется с идеей о том, что коррелирующие сдвиги в институциональной политике обусловлены научно-техническим прогрессом, политикой с позиции силы и взглядами на сдвиги в социальных моделях, которые часто обусловлены неожиданными предшествующими социальными событиями. Хотя нет свидетельств того, что сложная смесь политики с позиции силы, технологий и несовершенных социальных моделей создает что-то похожее на механические циклы, оглядываясь на два века европейской и североамериканской экономической истории, многие ученые отметили наличие длинных волн децентрализации и централизации. Каждая из волн не в полной мере синхронизирована между странами и продолжалась около столетия⁵⁵. Похоже, в последние два десятилетия XX века мир вошел в новую фазу децентрализации с возрождением экономического либерализма и крахом большинства экономик советского типа.

Различные материалы в томе 8 Кембриджской экономической истории Европы (Mathias and Pollard 1989), которые касаются развития экономической и социальной политики в промышленно развитых экономиках, в целом поддерживают идею о двух длинных волнах усиления и смягчения государственного контроля. Шреммер (Schremmer 1989, 362) приводит грубые количественные данные в виде диаграммы, показывающей изменения доли расходов центральной власти в валовом национальном продукте. Временные ряды для Британии и Франции, расширенные до 1780-х годов, дают U-образную кривую с точкой минимума примерно в середине XIX столетия после спада примерно наполовину от предыдущей точки максимума во времена меркантилизма и взаимных войн. Во Франции, однако, точка минимума наблюдается раньше, чем в Британии, а в 1910-х годах обе страны возвращаются к уровням XVIII столетия. В Пруссии и Германии отношение расходов центральной власти к валовому национальному продукту начинает резко расти в последней четверти XIX столетия.

Работы Адама Смита, Жана Батиста Сэя, Джеймса Милля и Давида Рикардо, а также Американская декларация о независимости 1776 года и французская революция 1789 года ознаменовали появление доминантных кластеров laissez-faire или либеральных моделей (Bairoch 1989, 4–5). Тем не менее длинная волна либерализации характеризовалась разнообразием и бо́льшим государственным вмешательством (особенно на местном уровне), чем предполагают многие. Британия двигалась к свободной торговле в XVIII веке, но тренд прерывался из-за войн с Францией, кульминацией стала отмена хлебных законов в 1846 году, которая ознаменовала начало эпохи фритредерства в Британии, продлившейся до 1914 года (Bairoch 1989, 13). Другие страны Западной Европы и Соединенные Штаты в большей степени склонялись к протекционизму, чем мировой промышленный лидер – Британия. Период европейской свободной торговли был коротким – с 1846 по 1861 год (Bairoch 1989, 36–50). Перед Второй мировой войной Соединенные Штаты следовали политике протекционизма, за исключением фазы либерализма или среднего уровня протекционизма в период с 1846 по 1861 год (Bairoch 1989, 140). Тем не менее исторические свидетельства явно показывают, что развивающиеся промышленные страны развязали узлы меркантилизма, снизили ограничения, наложенные на частную собственность, освободили рыночные силы и стимулировали конкуренцию – если не на международном уровне, то внутри стран или в зонах свободной торговли, как, например, германский таможенный союз⁵⁶. Непосредственная роль государства в производстве, распределении и обмене была минимальной, по сравнению с более ранними или более поздними периодами, и когда государство было активным, то активность в основном была сконцентрирована на местном, а не на национальном уровне, что особенно относится к Америке (Letwin 1989).

Сильное движение к усилению государственного контроля в промышленных странах началось в конце XIX – начале XX века. Этот поворот отразил не только смещение политической власти от среднего к рабочему классу, которому государство постепенно предоставляло политические права, но и фундаментальный пересмотр социальных моделей, когда эти страны столкнулись с новыми методами производства и незнакомыми экономическими реалиями⁵⁷. Индустриализация принесла новые проблемы и новые возможности. Среди новых проблем наблюдались быстрый спад и дезорганизация в сельском хозяйстве, несчастные случаи на производстве, серьезные побочные эффекты, такие как загрязнение окружающей среды и исчезновение традиционных сельских сетей социального обеспечения. Также отмечалась озабоченность в отношении роли женщин и детей в индустриальном обществе, низкого уровня образованности рабочей силы для обеспечения новых методов производства, нехватки инфраструктурных услуг для промышленности и недостаточности коммунальных услуг и жилья для быстрорастущих городских районов.

Индустриальная эпоха, с ее новыми производственными технологиями, механизацией и экономией от масштаба, характеризовалась огромным увеличением благосостояния, которое в то время ошеломительных перемен позволило политиканам и утопистам утверждать, что эпоха бедности подходит к концу. Улучшение в сферах коммуникации и транспорта, концентрация экономической активности в городах и огромное увеличение масштабов производства создали возможности для центрального планирования. Теперь казалось возможным, что некая форма центрального государственного управления могла бы ускорить процесс индустриализации и, в то же самое время, поставить под контроль неуправляемый процесс. Рональд Коуз (Coase 1992, [1991]) рассказывает о том, что в 1931 году он был озадачен очевидным конфликтом между отрицанием возможности эффективного централизованного планирования и современным успехом крупных компаний. В частности, Коуз счел странным, что в промышленно развитых странах корпорации частично взяли на себя функцию координации ценового механизма.

Всего четырнадцать лет назад произошла Русская революция. Тогда мы очень мало знали о том, как на самом деле будет осуществляться планирование в коммунистической системе. Ленин говорил, что экономика России будет управляться как одна большая фабрика. Однако многие западные экономисты утверждали, что это невозможно. И все же на Западе были фабрики, в том числе и очень большие (Coase, 1992, [1991], 716; Рус. пер.: Коуз, 2015, 8).

Структура зарождающегося индустриального общества, беспрецедентного явления, плохо понималась, и на протяжении XIX века лидеры общественного мнения все сильнее расходились в своих взглядах о подходящих социальных технологиях для нового общества. В начале XX века социальные модели, поддерживаемые лидерами Европы и Америки, представляли широкий спектр, от децентрализованной рыночной экономики с небольшими ограничениями для частных акторов, накладываемыми посредством применения регулируемой рыночной системы с централизованной промышленной политикой, до полного государственного контроля производства и централизованного планирования. Как мы знаем, выиграли государственнические решения, выделяющие различные степени централизованного контроля. В Америке были введены дорогостоящие правила, регулирующие многие отрасли промышленности, особенно предприятия инфраструктуры, тогда как в Европе многие отрасли были национализированы (Vietor 1990). Национальные правительства в Америке и Западной Европе взяли на себя ответственность за здоровье и благосостояние своих граждан, причем Европа сделала больший шаг в сторону государства благосостояния. А в 1928 году, после интенсивных дебатов об индустриализации, лидеры Советского Союза приступили к реализации масштабной централизованно управляемой программы принудительной индустриализации (Davies 1989).

В течение 1970-х и 1980-х годов стала очевидной тенденция ухода от государственного контроля. Надежды на эффективность централизованного планирования истощились, как и вера в оплачиваемую государством промышленную политику. Начиная с Седьмого плана в 1976 году даже Франция отказалась от своей некогда обожаемой системы индикативного планирования (Hall 1986, 185). Соединенные Штаты вошли в фазу дерегулирования различных предприятий инфраструктуры, а Великобритания под управлением правительства Тэтчер в 1979 году начала движение в сторону либерализма. К 1980-м годам немногие верили, что предприятия в государственной собственности являются эффективным способом достижения экономической эффективности, финансовой надежности, необходимой реструктуризации и создания благоприятных условий труда. Казалось, что история подтверждала сделанное в 1949 году грубое заявление памфлетиста тори:

Социалисты никогда не ошибались сильнее, чем когда поверили, что национализация заставит шахтеров бежать в шахты и упорно работать весь день так же весело, как это делали семь гномов во всем известной сказке (Singleton 1995, 25).

По мере того как государственная собственность и различные регулирующие правила для частного сектора все больше теряли поддержку, поскольку стали восприниматься как несовершенные социальные технологии, возрастала популярность децентрализованных решений и систем, ориентированных на рынок. Распад Советского Союза в 1991 году, казалось, закрепил эти тенденции⁵⁸.

Разворот в сторону ослабления государственного контроля над экономикой в последней четверти XX века, который в некоторой степени сравним с движением в сторону либерализации около двухсот лет назад, поднимает следующие вопросы:

1. Означает ли разворот, начавшийся в 1970–80-х годах, фундаментальное изменение долгосрочной тенденции прошлого столетия к государственному контролю? Движется ли мировая экономика к новому веку (или многим векам) либерализма, спускаясь вниз по кривой в сторону снижения государственного контроля?

2. Какие силы привели к появлению этого нового направления социальной организации? В частности, играет ли пересмотр индивидуальных социальных моделей важную казуальную роль в недавних изменениях в институциональной политике или объяснение полностью базируется на сдвигах политической силы, появлении новых технологий и требований новых методов производства?

Мой ответ на данные вопросы не многим более надежен, чем мои собственные несовершенные социальные модели. Однако, по моему мнению, в современных демократиях с их крупными выигрывающими коалициями и возрастающим уровнем образования, политические стимулы для поощрения экономического роста очень сильны. Современные демократические общества вряд ли отвергнут последние либеральные экономические тренды, если граждане и их лидеры будут убеждены в том, что отход от политики свободного рынка неизбежно приведет к серьезным экономическим проблемам и резкому снижению темпов роста. Серьезному изменению институциональной политики, если оно произойдет, скорее всего, будет предшествовать кризис, воспринятый (правильно или неправильно) как катастрофический, создающий фундаментальную неопределенность в отношении социальных моделей⁵⁹. Такое событие откроет двери для альтернатив либеральному рыночному режиму – для альтернативных социальных моделей ждущих своего часа. На самом краю спектра, противоположного либеральному рыночному режиму, стоят модели, предсказывающие катастрофические последствия для жизни на Земле, если мировая экономика продолжит расти такими же темпами и, как правило, считают ущерб, нанесенный окружающей среде, необратимым. С этой точки зрения положительные значения экономического роста, как их обычно называют, являются негативным разрушительным процессом. Соответствующие данной точке зрения политические модели часто предлагают полный разворот современной политики, включая окончание экономического роста, каким мы его знаем, строгие ограничения на свободу международной торговли, прямое перераспределение между бедными и богатыми странами, а также возврат к простому образу жизни прошлого. Следовательно, может быть еще слишком рано выкидывать концепцию цикличности социальных моделей и институциональных режимов в корзину истории.