Kitabı oku: «Berliner Polizei von 1945 bis zur Gegenwart»

v.-Hinckeldey-Stiftung

Berliner Polizei von 1945 bis zur Gegenwart

Mit einer Einführung von Prof. Dr. Laurenz Demps

und Beiträgen von Klaus Hübner,

Georg Schertz, Hagen Saberschinsky u. a.

Saga

Berliner Polizei von 1945 bis zur GegenwartCoverbild / Illustration: Sutterstock Copyright © 1998, 2019 v.-Hinckeldey-Stiftung und SAGA Egmont All rights reserved ISBN: 9788726410495

1. Ebook-Auflage, 2019

Format: EPUB 2.0

Dieses Buch ist urheberrechtlich geschützt. Kopieren für gewerbliche und öffentliche Zwecke ist nur mit Zustimmung von SAGA Egmont gestattet.

SAGA Egmont www.saga-books.com und Lindhardt og Ringhof www.lrforlag.dk – a part of Egmont www.egmont.com

Vorwort
Der Sonderstatus der Berliner Polizei in der Nachkriegszeit

Politische Weitsicht oder verfassungsrechtlicher Zufall? In den ersten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg besaßen die Westberliner Polizeipräsidenten einen Sonderstatus: Sie wurden auf Vorschlag des Senats vom Abgeordnetenhaus gewählt – waren also dem Parlament verantwortlich. Außerdem spielte das Besatzungsrecht eine wichtige Rolle. In West-Berlin konnte der Polizeipräsident nur im Einvernehmen mit den drei westlichen Alliierten (USA, Großbritannien, Frankreich) bestimmt werden. Der erste Polizeipräsident, der nach dem Krieg amtierte und noch für ganz Berlin zuständig war, war direkt von den Sowjets eingesetzt worden.

Das Amt des Polizeipräsidenten war und ist für die Stadt von außerordentlicher Bedeutung. Der jeweilige Polizeipräsident stand immer im Licht der Öffentlichkeit und damit auch der Kritik, denn die öffentliche Sicherheit wird – leider zu Unrecht – als ausschließliche Aufgabe der Polizei empfunden.

Trotzdem hatte die (West-)Berliner Polizei in der Zeit von 1945 bis 1992 lediglich fünf Präsidenten. Doch mit Ausnahme von Georg Moch, der schon bei Dienstantritt durch Kriegsverletzungen schwerbehindert war und deshalb innerhalb von Jahresfrist aus Gesundheitsgründen ausschied, gerieten alle übrigen Präsidenten bei der Ausübung ihrer Funktion mit den zuständigen Politikern in starke Konflikte.

Nach der bedingungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945 beauftragten die Sowjets bereits am 19. Mai 1945 Oberst Paul Markgraf, ein Mitglied des Nationalkomitees Freies Deutschland, mit der Leitung des im Ostsektor gelegenen Polizeipräsidiums. Er war schon in Moskau auf diese Aufgabe vorbereitet und dann eingeflogen worden. Alle wesentlichen Funktionen wurden mit Kommunisten oder linientreuen Personen besetzt.

Wegen zahlreicher Vorkommnisse – über 5000 Personen waren spurlos verschwunden, nachdem sie festgenommen worden waren; die Stadtverordnetenversammlung wurde vor kommunistischen Übergriffen nicht geschützt; Polizeibeamte waren verfassungswidrig entlassen worden – wurde Markgraf am 26. Juli 1948 vom damaligen Bürgermeister Dr. Ferdinand Friedensburg suspendiert. Einen Monat zuvor waren in den drei Westzonen Deutschlands (20.6.) sowie in der sowjetisch besetzten Zone plus Ost-Berlin (23.6.) jeweils eine Währungsreform durchgeführt worden, nachdem sich die Alliierten auf eine gemeinsame Währungsumstellung nicht hatten einigen können. Am 24. Juni war die Westmark auch in West-Berlin eingeführt worden, und daraufhin hatte die Blockade West-Berlins durch die Sowjets begonnen.

Die Suspendierung des Polizeipräsidenten blieb allerdings wirkungslos, weil Markgraf weiterhin von den Sowjets getragen wurde und der Sitz des Polizeipräsidiums ja in Ost-Berlin lag.

Dr. Johannes Stumm war seit dem 4. Februar 1948 vom Magistrat der Stadt Berlin als stellvertretender Polizeipräsident ernannt. Er wurde von Friedensburg am 26. Juli 1948 (zeitgleich mit der Suspendierung Markgrafs) aufgefordert, die Amtsgeschäfte und Befugnisse des Polizeipräsidenten kommissarisch zu leiten. Diese Funktion trat Dr. Stumm am 28. Juli 1948 in der in West-Berlin gelegenen Polizeikaserne in der Friesenstraße (Kreuzberg) an, obgleich die Sowjets durch einen Befehl ihres Stadtkommandanten, Generalmajor Alexander Kotikow, vom Magistrat forderten, Dr. Stumm wegen »spalterischer Handlungen« fristlos zu entlassen.

Auch diese Maßnahme blieb wirkungslos, weil Dr. Stumm inzwischen in West-Berlin residierte und die drei Westalliierten die Forderung der Sowjets als ungültig betrachteten. Als Stumm am 28. Juli 1948 erklärte, daß nur noch die vom Polizeipräsidium in der Friesenstraße getroffenen Entscheidungen verbindlich seien, war die Spaltung der Berliner Polizei vollzogen. Stumm wurde später offiziell zum Polizeipräsidenten ernannt und schied aus Altersgründen Ende März 1962 aus.

Die nächsten Polizeipräsidenten wurden dann vom Abgeordnetenhaus nach vorheriger Konsultation mit den drei westlichen Alliierten gewählt. Bis auf Georg Moch bekamen die drei weiteren Polizeipräsidenten, Erich Duensing (1962-1967), Klaus Hübner (1969-1987) und Georg Schertz (1987-1992), wegen der häufig schwierigen Amtsausübung im turbulenten Berlin große Probleme mit der Stadtpolitik. Duensing mußte wegen des polizeilichen Einsatzes beim Besuch des Schahs von Persien am 2. Juni 1967, bei dem der Student Benno Ohnesorg von einem Polizeibeamten erschossen worden war, Ende 1967 in den vorzeitigen Ruhestand treten. Das Polizeivorgehen beim Schahbesuch löste zudem eine Senatskrise aus, die dazu führte, daß der Regierende Bürgermeister, Heinrich Albertz, und der Innensenator, Wolfgang Büsch, zurücktraten. Hübner und Schertz sahen nach 18- beziehungsweise fünfjähriger Amtszeit ihre Vertrauens- und Arbeitsbeziehung zur politischen Leitung als gestört an und baten deshalb um die Abwahl durch das Abgeordnetenhaus, die auch erfolgte.

Es steht außer Frage, daß die Berliner Polizei und damit die für sie verantwortlichen Polizeipräsidenten in dieser Zeit die Geschichte und die Geschicke der Stadt auf dem Gebiet der inneren Sicherheit und Ordnung, das sowohl für den Staat wie für die Bevölkerung von existentieller Bedeutung ist, wie kaum eine andere staatliche Institution geprägt haben.

Das vorliegende Buch, das von der v.-Hinckeldey-Stiftung herausgegeben wird, möchte diese etwa fünfzigjährige Polizeigeschichte zusammenfassend in einem Werk dokumentieren und dazu beitragen, daß sie für die Gegenwart und Zukunft bewahrt bleibt.

Es will an die umfangreichen »Verwaltungsberichte des Königlichen Polizei-Präsidiums Berlin« für die Jahre 1891 bis 1900 sowie an das Buch »Die Berliner Polizei in der Weimarer Republik« anknüpfen. Zudem ergänzt es die Darstellungen in der im Jahre 1987 gegründeten »Polizeihistorischen Sammlung« und die 1997 unter dem Titel »Einsatz« erschienenen Erinnerungen des vormaligen Polizeipräsidenten Klaus Hübner.

Das Buch bezieht seine Authentizität daraus, daß Polizeiangehörige, die in verschiedenen Funktionen und Zeitabschnitten tätig waren, über ihre Aufgaben und Funktionen berichten. Ein spezieller Beitrag geht zudem auf die parallel verlaufende Geschichte der Berliner Volkspolizei ein.

Da die Berliner Polizei in der Nachkriegszeit eine besondere Rolle innehatte, die staatspolitisch gewollt war, ist auch die Vorgeschichte von Interesse beziehungsweise die Frage, wie sich die Berliner Polizei oder das Polizeipräsidium stadtgeschichtlich über die Jahrhunderte hinweg entwickelt hat. Auch hierzu will das Buch durch einen Beitrag des renommierten Berliner Historikers Prof. Dr. Laurenz Demps eine Antwort geben.

Die Besonderheit der Berliner Polizei in der Nachkriegszeit soll durch folgende Fakten noch einmal schlaglichtartig charakterisiert werden:

 

 – Bei der Teilung der Stadt in West- und Ost-Berlin wurde zuerst die Polizei geteilt, und zwar am 28. Juli 1948, die Stadtverwaltung folgte im Herbst 1948. Auslöser waren die Währungsreform und die Blockade der Stadt durch die Sowjets im Juni 1948.

 

 – Die Vereinigung der beiden »Stadtpolizeien« fand bereits am 1. Oktober 1990 und damit zwei Tage vor der eigentlichen Vereinigung Deutschlands statt.

 

 – Der Sonderstatus des Polizeipräsidenten wurde mit der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte (1990) und der Änderung der Verfassung von Berlin (1995) beseitigt. Die Sondervorschrift des Artikels 44 Absatz 2, wonach der Polizeipräsident vom Abgeordnetenhaus zu wählen und abzuberufen sei, wurde aufgehoben.

Noch ein Wort zu Gegenwart und Zukunft: Die Berliner Polizei stand und steht seit der Vereinigung vor großen Aufgaben und Herausforderungen. Sie mußte den Zusammenschluß zweier völlig unterschiedlich ausgerichteter Polizeien vollziehen – ein Unterfangen, für das es keinen Vorläufer gab und auch keine Probezeit, denn die Sicherheit der Stadt sollte bereits mit der Vereinigung am 3. Oktober 1990 voll gewährleistet sein.

Jetzt steht die Stadt vor großen Herausforderungen durch neue Kriminalitätsstrukturen und durch die Hauptstadtfunktion, die zusätzliche polizeiliche Verantwortungen bei gleichzeitiger Reduzierung des Personalkörpers mit sich bringt.

Gerhard Simke

v.-Hinckeldey-Stiftung

Staat und Stadt
Anmerkungen zur historischen Stellung der Polizeigewalt in der Stadtgeschichte Berlins
von Laurenz Demps

Berlin war lange Zeit nicht nur eine Bürgerkommune, sondern auch Residenz von Kurfürsten, Königen und Kaisern. Sowohl Magistrat als auch der Hof nahmen Einfluß auf die Geschicke der Stadt, wobei sie durchaus unterschiedliche Interessen verfolgten. Von daher bestimmte das rechtliche Verhältnis zwischen Magistrat und Residenz jahrhundertelang über die Geschichte Berlins mit.

Streitpunkte waren die Verfügung über die Polizeigewalt sowie über die Polizei- und Justizbehörden. Diese stellten die organisierende Kraft bei der Umsetzung der staatlichen Gewalt dar.

Der angesprochene Gegensatz entsprang der unterschiedlichen Nutzung des Stadtterritoriums und der Frage, wer in der Stadt bestimmte. Residenz wird hier als »Punkt der größten Verdichtung der Herrschaft« verstanden. 1 Qualitativ muß zwischen Hauptstadt und Residenz unterschieden werden. Hauptstadt wird hier als permanenter Sitz der vom Hof ausgegliederten staatlichen Institutionen verstanden, während Residenz als Ort des sporadischen oder längeren Aufenthaltes des Landesherrn angesehen wird. 2 Der Hauptstadt kommen administrative, verwaltungstechnische und gerichtliche Aufgaben für das ganze Land zu. Sie ist das Rechtsund Kreditzentrum sowie der Hauptort der Einnahmen und Verwaltung der Steuern. Nicht zuletzt wirkt sie auch als Kultur- und Informationszentrum.

Berlin entstand als eine mittelalterliche Kommune, als eine Bürgerstadt. Mit der Verleihung des Stadtrechts erhielt Berlin eine Ratsverfassung und bekam die Selbstverwaltung, die der Stadt eine politisch autonome Stellung in der Mark sicherte. Die verliehenen Rechte waren durchaus denen vergleichbar, die die älteren deutschen Städte errungen hatten. Die Stadt konnte ihre Stellung ausbauen, und als Haupt des mittelmärkischen Städtebundes gewann Berlin in vollem Maße städtische Autonomie. Berlin war eine souveräne Stadt geworden. Das beinhaltete auch die Gerichtsbarkeit und – modern ausgedrückt – die Polizeihoheit über alle Bewohner der Stadt.

Der Landesherr, die Markgrafen von Brandenburg, mußte diese Entwicklung dulden. 1280 tagte in Berlin der erste märkische Landtag, eine Versammlung des Markgrafen mit den Ständen (Bischöfe, Äbte, Adel sowie Städte der Altmark, der Prignitz und der Mittelmark).

Damit trat erstmals das grundlegende Problem für die Stadt auf: Wem und welcher Gerichtsbarkeit und Polizeigewalt unterstanden die Stände sowie deren Angehörige und Bedienstete, vor allem aber die Angehörigen des Hofes? Sie konnten als landesherrliche Beauftragte und als Vertreter der Landesversammlung, die der Stadt übergeordnet war, nicht der städtischen Obrigkeit unterworfen sein. Sie nutzten zwar städtisches Territorium, waren aber von ihrer Rechtsstellung her dem Regiment der Stadt übergeordnet. Eine Lösung dieses Problems war nur in die Richtung möglich, daß Teile des städtischen Geländes aus der Jurisdiktion der Stadt gelöst und unter landesherrliche Freiheiten gestellt wurden.

Scheinbar ein kleines Problem und leicht zu regeln. Der Landesherr war in der Stadt nur selten anwesend, und seine – wenigen – Beauftragten in der Mark Brandenburg wohnten und lebten zwar in der Stadt, hatten aber im Detail keinen Einfluß auf die städtische Politik. Andererseits jedoch konnte die Stadt sich nicht in ihre Angelegenheiten einmischen.

Nach zahlreichen (zumeist innerstädtischen) Auseinandersetzungen kam es am 26. Februar 1442 zu einer Neuregelung der Verfassung der Stadt, in der der Landesherr sich mehr Rechte zusprach. Es folgte am 29. August 1442 eine Abtretungsurkunde, das heißt, die Stadt trat alles öffentliche Land (Straßen, Plätze, Brücken etc.) an den Kurfürsten ab. Dazu gehörte auch das Gelände, auf dem das Schloß erbaut wurde. Dagegen erhob sich im Jahre 1447/48 Widerstand aus der Bevölkerung – der sogenannte Berliner Unwille -, durch den aber letztendlich die Position des Landesherrn gestärkt wurde.

Im Jahre 1451 war der Schloßbau abgeschlossen, und seine Kapelle wurde 1465 zum Kollegiatstift erhoben. 1470 wurde Berlin ständige Residenz, und für die Hofhaltung wurde eine Ordnung erlassen, laut der die kurfürstliche Hofhaltung etwas mehr als 200 Personen umfaßte.

Mit dem Schloßbau begann die Umwandlung der mittelalterlichen städtischen Kommune in eine kurfürstliche/königliche Residenz. Dieser Vorgang hatte im Detail viele Tücken, vollzog sich voller Konflikte zwischen dem Landesherrn und dem Magistrat und führte letztlich zur Ausschaltung kommunaler Selbstverantwortung.

Das eigentliche Problem bestand darin, daß der Besitz des Landesherrn in der Stadt nicht der städtischen Verwaltung unterstellt werden konnte. Die Vertreter des Landesherrn, seine Bediensteten, kurz: sein ganzer Hof, konnten nicht der Jurisdiktion des Magistrats unterstellt werden, denn der Hof des Landesherrn stand über dem Magistrat. Als Ausweg bot sich das »Burglehen« oder »Freihaus« an. Frei bedeutete hier Freiheit von den bürgerlichen Lasten der Stadt, das heißt von den städtischen Steuern, der Einquartierung und vor allem der städtischen Gerichtsbarkeit.

Die Freihäuser lagen zunächst vor allem in der Klosterstraße. Es handelte sich um den Ort, an dem sich der Markgraf und Kurfürst nebst seinem Hof aufhielt, wenn er in der Stadt weilte, sowie um benachbarte Häuser in der Klosterstraße und Heilig-Geist-Straße, die von Angehörigen seiner Hofhaltung bewohnt wurden. Nachdem Kurfürst Friedrich II. 1451 das neuerbaute Schloß in Berlin bezogen hatte, stiftete er eine Reihe von Burglehen, deren Besitzer im Falle kriegerischer Auseinandersetzungen den Sitz des Kurfürsten zu verteidigen hatten.

Diesen Stadtbewohnern wurde die Bezeichnung »Eximierte«, Ausgenommene, Befreite, zugelegt. Sie waren ausgenommen und befreit von den städtischen Lasten. Die anderen Bewohner, die Mehrheit, waren die »Imierten«, also die in die städtischen Rechte und Lasten eingesetzten oder eingewiesenen Personen.

Solange die Zahl der zum kurfürstlichen Hofstaat gehörenden Personen klein blieb, ergaben sich wenig Probleme. Kompliziert wurden die Verhältnisse nach dem Dreißigjährigen Krieg, als die Aufstellung des stehenden Heeres, der Festungsbau und eine organisierte Einwanderung anstanden.

Der Gegensatz zwischen Eximierten und Imierten mußte zu Spannungen innerhalb der Stadt führen, denn bei vielen Streitigkeiten mußte zunächst geklärt werden, welcher Verwaltung und damit welchem Gericht der Fall zu überweisen war. Das Aufblühen der Stadt Berlin und das Anwachsen ihrer Bevölkerung waren mit der Auflösung der Verfassung der alten Stadtgemeinde verbunden, da der Rat der Stadt in seiner Funktion als Obrigkeit immer mehr eingeschränkt wurde. Einem unverhältnismäßig großen Teil der Bevölkerung hatte er nichts mehr zu sagen, er war in der Ausübung der Polizei- und Gerichtsgewalt eingeschänkt. 3 Die Anlage neuer Städte im Westen und Südwesten von Berlin komplizierte die Situation noch mehr, denn es gab zwischen diesen neuen Städten (Friedrichswerder, Dorotheenstadt und später Friedrichstadt) und den Altstädten (Berlin und Cölln) keine Beschränkungen im Verkehr, aber Unterschiede in der Unterstellung der Bewohner unter die städtische oder staatliche Verwaltung.

Vier Magistrate regierten nebeneinander, es gab eine starke Garnison, die Zahl der Eximierten und Hugenotten, die keinem der vier Magistrate Gehorsam schuldeten, wuchs. Der Landesherr war als Institution die einzige Macht, die von allen Bewohnern der Stadt Respekt fordern konnte. Folgerichtig ergingen die Verordnungen in Polizeiangelegenheiten im Namen des Kurfürsten und dann Königs. Zwar blieb die Befugnis des Magistrats, Verordnungen in Polizeisachen zu erlassen, erhalten, aber diese waren nur beschränkt wirksam. Doch auch die kurfürstlichen Verordnungen konnten nur schwer oder gar nicht durchgesetzt werden, denn die ausführenden Behörden bildeten wieder die Magistrate, denen aber ein immer größer werdender Teil der Bevölkerung nicht unterstand.

Was man damals und heute mit dem Begriff der Polizeigewalt meinte beziehungsweise meint, ist nur schwer zu vergleichen. Das Wort Polizei wird vom griechischen politeía (Staat) abgeleitet, und man verstand bis zum Ende des 17. Jahrhunderts die gesamte innere Verwaltung darunter – sei sie nun städtisch oder staatlich. Sie wurde mit dem Begriff res politicae erfaßt, um sich von der res ecclesiasticae, der kirchlichen Verwaltung, zu unterscheiden.

Das Wort entstand um 1500 in Frankreich und beschrieb die Gesamtheit derjenigen Behörden, die die Aufgabe hatten, Störungen der öffentlichen Ruhe, Sicherheit, Wohlfahrt und Ordnung entgegenzutreten. Nach der Reichspolizeiordnung von 1530 hatten die Behörden nicht nur Sicherheit und Ordnung herzustellen, sondern auch Sittenlosigkeit und Luxus einzudämmen sowie den Volkswohlstand zu heben. Aus diesem umfassenden Aufgabenverständnis leitete sich die Auffassung ab, daß die Behörden in alle Bereiche des Lebens gewaltsam eindringen dürften. Seit dem 17. Jahrhundert, als das Heerwesen, die Justizapparate und andere Behörden aufgebaut wurden, verstand man dann unter Polizei die innere Verwaltung im weitesten Sinne. Der Bogen reichte von Markt-, Gassen-, Armen-, Gesundheits-, Veterinär- und Baupolizei bis zur Sicherheitspolizei.

Der Bau der Festung Berlin hatte eine neue Institution geschaffen, der alle Bewohner – Bürger, Soldaten, Eximierte und Kolonisten – unterstanden: den Gouverneur der Festung. Er nahm allen innerhalb der Festungsmauer wohnenden Personen gegenüber eine gebietende Stellung ein. Ihm war bereits vor dem Bau der Festung ein Teil der Baupolizei übertragen worden, denn er hatte darüber zu wachen, daß Neubauten nicht die Anlagen und die Funktion der Festung beeinträchtigen. Ihm oblag die Erteilung von Bauerlaubnissen. Dem Gouverneur wurde nach und nach die Polizeigewalt in Berlin übertragen. Damit verbunden war die Aufstellung eines Haushaltes für diese Funktion, denn die Kosten für die Ausübung der Polizeigewalt durch den Gouverneur mußte der Landesherr übernehmen, da der Gouverneur als kurfürstlicher Beamter nicht in Abhängigkeit von den Stadtmagistraten geraten durfte.

Die Einrichtung der Garnison und die Zuwanderung hatten das städtische Armenwesen belastet. Soldatenfamilien, Invaliden und verarmte Einwanderer vermehrten die Zahl der Armen und trieben die Kosten in die Höhe. 1670 beantragte der Magistrat für derartige Aufgaben einen Zuschuß aus den kurfürstlichen Kassen. Der Kurfürst erkannte die Forderung an und übergab dem Gouverneur mit den Geldmitteln auch die Aufsicht. Ähnliches vollzog sich im Bereich des Wachtwesens. Dieses wurde vollständig dem Gouverneur unterstellt. Die Stadt hatte dafür die Kosten zu tragen. Immer weniger Bürger kamen ihrer Pflicht zur persönlichen Dienstleistung nach, sie stellten vielmehr Ersatzgelder, die der Magistrat einzog und von denen er die Mannschaft bezahlte. Die Unterbringung der Soldaten der Garnison war zunächst Sache des Magistrats gewesen, der die notwendigen Gelder – den Servis – einzog und die belegbaren Grundstücke angab. Auch dies wurde nach und nach dem Gouverneur übertragen. Ab 1680 flossen dem Gouverneur jährlich etwa 2000 Taler für Straßenreinigung, Pflasterweg, öffentliche Brunnen, Beleuchtung, Feuerlöschwesen und ähnliches zu. Damit erhielt er die Aufsicht über die Polizeigebiete. 4

Am 17. Januar 1709 erging das königliche »Rescript von Kombinierung der rathäuslichen Kollegien«, mit dem die Vereinigung der vier Magistrate zu einer Stadt befohlen wurde. Das alte Stadtrecht, wie es nach Herkommen und Rechtstiteln bestand, wurde beseitigt. Ohne Befragung oder Beratung setzte sich damit die unbeschränkte landesherrliche Gewalt gegenüber der Stadtgemeinde Berlin durch. In der Folgezeit wurden die Bereiche festgelegt, für die die Stadtgemeinde verantwortlich war: Kirchenwesen, Hospitäler, Schulen, städtische Gerichtspflege und Kämmereiverwaltung. Offen blieb beziehungsweise nicht eindeutig festgelegt wurde die Ausübung der Polizeigewalt und das Verhältnis zum Gouvernement sowie zur Hausvogtei (Gefängnis und Rechtsprechungsstätte).

1733 fing eine Kommission der kurmärkischen Kammer an, die städtischen Finanzen zu untersuchen, wobei sie sich vor allem mit dem Polizeiwesen befaßte. Sie stellte fest, daß es in der Stadt noch nicht einmal ein einheitliches Maß und Gewicht gäbe und keine Aufsicht über das Marktwesen ausgeübt würde. Daraufhin wurde am 16. Juli 1735 das »Patent über die Jurisdiktion in Polizeisachen in der Residenz« erlassen, das die Polizeigewalt des Magistrats auch auf die Eximierten und Soldaten ausdehnte. Das führte zur Trennung von Polizei- und Gerichtswesen und zur Ausformung der Polizeiverfassung. Zu den Aufgaben der Polizei rechnete man die Aufsicht über das Marktwesen einschließlich der Aufsicht über Maß und Gewicht, Vorkäuferei und Wirtshäuser. Hinzu kamen die Aufsicht über das Gesindewesen, das Feuerlösch- und Brunnenwesen, Pflaster und Brücken, Reinhaltung, Beleuchtung und Sicherheit auf den Straßen sowie die Sorge für die Sonntagsruhe.

Gegen diesen Schritt gab es Einwände des Gouvernements und aus den Kreisen der Eximierten, die sich nicht der Polizeibefugnis des Magistrats beugen wollten. Das Generaldirektorium, die 1723 gegründete oberste Innenbehörde des Staates, deren Mitglieder vom König ernannt wurden, entwarf deshalb eine Polizeiordnung, die am 20. Februar 1742 veröffentlicht wurde. Sie schuf die Behörde eines Polizeidirektors, der zugleich Stadtpräsident und wirkliches (nicht ehrenamtliches) Mitglied des Magistrats war. So war zwar die Verbindung zu den städtischen Behörden gewährleistet, aber dieser Polizeidirektor stand faktisch über dem Magistrat, denn er wurde vom König ernannt, also nicht gewählt, und seine vorgesetzte Behörde war das Generaldirektorium. Außerdem wurde der Sonderstatus der Eximierten aufgehoben. Hergestellt war damit die Einheitlichkeit bei der Ausübung der Polizeigewalt. Doch dem Magistrat war die Ausübung der Polizeigewalt genommen, denn der Polizeidirektor war Königlicher Beamter und beaufsichtigte den Magistrat. Dies Vorgehen war der entscheidende Schritt im Prozeß der Umwandlung zur Residenz. Die Polizei stellte die Einheitlichkeit des Handelns des Staates gegenüber den verschiedenen Rechtsgruppen dar, und sie war zum verbindenden Glied geworden.

Erster Polizeidirektor wurde Carl David Kircheisen, der in seiner Amtszeit zahlreiche Widerstände der Eximierten, die an ihren Privilegien festhalten wollten, beseitigte. Waren in Streitfälle aber Soldaten verwickelt, behielt der Gouverneur das Bestrafungsrecht bei polizeilichen Übertretungen. Was das bedeutete, soll ein Blick auf die Einwohnerzahlen Berlins erweisen: Im Jahre 1795 lebten 156 218 Menschen in Berlin, von denen 10 742 Bürger waren; unter den 183 960 Einwohnern im Jahre 1799 befanden sich 45 745 Militärpersonen.

Am 21. Februar 1747 trat eine Neuordnung der Verfassung der Stadt in Kraft, das »Rathäusliche Reglement der Residenzien Berlin«. Vorgesetzter des Magistrats wurde der Königliche Polizeidirektor, der zugleich Bürgermeister war. Er wurde vom König ernannt, während die anderen Mitglieder des Magistratskollegiums durch Wahl ergänzt wurden. Allerdings mußte der König die Wahl bestätigen. Das Wahlrecht blieb zwar unangetastet, aber der König behielt sich die Zuteilung der Ressorts, ja sogar die Bestätigung der Höhe des Gehaltes der Magistratsmitglieder vor.

Kompliziert blieb die Unterstellung unter die Behörden, die die Staatsaufsicht über die Stadt Berlin ausübten. Der Stadtpräsident – zugleich Polizeidirektor – unterstand dem Generaldirektorium, das die entscheidende Position in allen Finanzangelegenheiten der Stadt behielt. Die übrigen Amtsgeschäfte beaufsichtigte die Kurmärkische Kammer, die sich nach und nach in alle Angelegenheiten der Stadt einmischte und den »Magistrat selbständiger Handlungen entwöhnte«. 5

Über diese Struktur mischte sich der König immer stärker und häufiger direkt in die Angelegenheiten der Stadt ein; der Stadtpräsident hielt als Polizeidirektor beim König Vortrag über die Geschäfte der Berliner Stadtverwaltung. So verschwand einerseits jede selbständige Mitwirkung der Bürger Berlins an ihren ureigensten Geschäften, und andererseits nahm die Stadt mehr und mehr den Charakter einer königlich verwalteten und vom Hofe abhängigen Gemeinde an.

Bei den gewählten und bestätigten Mitgliedern des Magistratskollegiums verblieben das Stadtgericht, das Patronat über die Kirchen und das Innungswesen. Das Armenwesen der Stadt verwaltete die Königliche Armendirektion, während die gesamte Polizeiverwaltung aus der Verantwortung des Magistrats völlig ausschied. Diese Struktur von Polizeiverwaltung und Verfassung der Stadt Berlin hielt sich bis zum Jahre 1806.

Entsprechend ihrem Selbstverständnis als Sicherheitsbehörde hatte die Polizei einerseits Störungen der öffentlichen Ruhe und Ordnung vorzubeugen, Straftaten zu verfolgen und Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen sowie Gefahren für den einzelnen und die Gesamtheit abzuwenden und andererseits zur Förderung des Gemeinwohls und der Wohlfahrt mit Zwang in das Recht des einzelnen einzugreifen. Aus dieser Vorgehensweise leitete sich die Bezeichnung Polizeistaat ab. Sie wurde gegen den mittelalterlichen Rechtsbewahrungsstaat gesetzt, und man verstand darunter eine umfassende Tätigkeit auf dem Gebiet der inneren Verwaltung sowie eine umfassende Fürsorge für die irdische Glückseligkeit der Untertanen. Dies entsprang den Auffassungen der Zeit, daß der Landesherr durch die Reformation die Befugnis und die Pflicht hatte, für das Seelenheil und die Existenz seiner Untertanen zu sorgen. Insofern stellte die Tätigkeit der Polizei das weltliche Gegenstück zur kirchlichen Tätigkeit dar. Um dieses Ziel zu erreichen, übertrug man den Behörden das Recht einer umfangreichen Verwaltungsaktivität, die auch das Recht und die Pflicht umfaßten, starke Eingriffe in den Privatbereich der Untertanen vornehmen zu dürfen.

Das Allgemeine Preußische Landrecht von 1794 änderte die Aufgaben der Polizei und beschränkte sie im Teil II, Titel 11, Paragraph 10 auf die mit Zwang ausgestattete Staatstätigkeit, die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung sowie zur Abwehr von Gefahren angewendet werden mußte. 6 Eindeutig festgelegt wurde in den Vorschriften des Allgemeinen Landrechts (Teil II, Titel 17, § 12), daß die Polizeibehörde in jedem Fall, durch den die öffentliche Ruhe und Sicherheit gestört wurde, das Recht und die Pflicht des ersten Angriffs und der vorläufigen Untersuchung hatte. Gemäß Paragraph 13 mußte der Fall dann der öffentlichen Gerichtsbarkeit übertragen werden. Dieses rechtsstaatliche Verfahren ermöglichte es der Polizei, ihre Aufgaben wahrzunehmen, sicherte zugleich aber auch den einzelnen Bürger gegen mögliche Willkür ab. Hier läßt sich die Entwicklung vom Polizeistaat zum Rechtsstaat ablesen. Das Allgemeine Landrecht änderte aber nicht die Verfassung der Stadt Berlin, hier behielt der Polizeidirektor seine überragende Stellung.

Nach der Niederlage des preußischen Staates im Krieg gegen Frankreich und nach dem Einzug Napoleons in Berlin am 27. Oktober 1806 bekam die Stadt einen französischen General als Stadtkommandanten und erhielt eine besondere Verfassung. Zunächst wurde jede Unterordnung unter die Kurmärkische Kammer aufgehoben. Am 7. November 1806 wurde ein Comité administratif eingesetzt, das die alleinige Stadtverwaltung und Stadtobrigkeit war und die Verwaltung der Stadt übernahm. Zum Tätigkeitsbereich dieses Komitees gehörte auch das Polizeiwesen. Für diesen Zweck wurde eine Bürgergarde geschaffen, die dem ehemaligen Bürgermeister Büsching unterstand.

Nach der Niederlage von 1806 setzte eine Reform des preußischen Staates ein. Vor allem das Oktoberedikt, das am 9. Oktober 1807 in Kraft trat und die ständischen Beschränkungen für Handel, Gewerbe und Grundbesitz sowie die Beschränkungen der persönlichen Freiheit aufhob, sowie die Städteordnung vom 19. November 1808 bewirkten weitreichende Veränderungen. Die Städteordnung erweiterte die Aufgaben der städtischen Organe. Die verwickelten Verfassungsgesetze für Berlin wurden beseitigt und durch die Städteordnung ersetzt.

Das Königliche Polizeipräsidium entstand am 16. Dezember 1808. Am 5. Januar 1809 bestätigte König Friedrich Wilhelm III. das Polizei-Reglement von Berlin. 7

Darin wurde eine direkte Unterstellung der Behörde unter den preußischen Minister des Innern angeordnet – eine Regelung, die bis nach dem 30. Januar 1933 beibehalten wurde. Der erste Polizeipräsident von Berlin, Justus von Gruner, leitete die Einführung der Städteordnung und ordnete die Verhältnisse derart, daß dem Polizeipräsidium »Befugnisse über die städtische Verwaltung« 8 eingeräumt wurden. Gruner machte am 6. April 1809 in den Zeitungen publik, daß ihm der König die Sorge für Ordnung, Ruhe und Sicherheit in der Stadt übertragen habe. Als Polizeipräsident wurde er unmittelbar dem Minister des Innern unterstellt. Gruners Aktivitäten liefen wegen des Residenzcharakters der Stadt darauf hinaus, städtische Einflußnahmen im Bereich des Polizeiwesens auszuschalten. Das Gouvernement verlor seine Verwaltungsaufgaben für Berlin, die ausnahmslos auf den Polizeipräsidenten übergingen. 1810 wurde ein engerer Polizeibezirk geschaffen, der die Stadt selbst und das Weichbild umfaßte, sowie ein weiterer Polizeibezirk, zu dem die Stadt Charlottenburg und eine Reihe von Orten im Kreis Teltow und Niederbarnim gehörten. In diesem Raum sollte nach Paragraph 3 der Polizeipräsident für die »öffentliche Ruhe, Sicherheit und Ordnung« sowie »die Vorbeugung und Stillung von Aufläufen, Ausmittlung und Ergreifung von Verbrechern und Veranlassung von General-Visitation« verantwortlich sein. 9 Maßgebend war dabei die Erkenntnis, daß Täter und Tätergruppen aus Berlin im Umland beziehungsweise umgekehrt aus dem Umland in der Stadt agierten.