Kitabı oku: «Landesverfassungsgerichtsbarkeit»

1 Einleitung: Landesverfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland
1.1 Einführung in das Thema

Am 23. Oktober 2020 hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg der NPD sowie vier Parteimitgliedern der AfD Recht gegeben (VerfGBbg, Urteil vom 23.10.2020 – VfGBbg 9/19 und 55/19). Es hat das Paritätsgesetz, das der Landtag Brandenburgs am 31. Januar 2019 beschlossen hatte, für verfassungswidrig und sogar für »nichtig« erklärt, also für von Anfang an ungültig. Zur selben Schlussfolgerung wie Brandenburgs »oberster Hüter der Verfassung« war der Thüringer Verfassungsgerichtshof wenige Monate früher gekommen. Denn der Thüringer Verfassungsgerichtshof hatte am 15. Juli 2020 das »Siebte Gesetz zur Änderung des Thüringer Landeswahlgesetzes – Einführung der paritätischen Quotierung vom 30. Juli 2020« ebenfalls für verfassungswidrig und für »nichtig« erklärt (ThürVerfGH, Urteil vom 15.07.2020 – VerfGH 2/20). Während die Brandenburger Entscheidung einstimmig erfolgte, also auch die Richter*innen zustimmten, die von Parteien vorgeschlagen worden waren, die das Gesetz unterstützt hatten, veröffentlichten drei Richter*innen des Thüringer Verfassungsgerichtshofes Sondervoten und lehnten die von der Mehrheit des Gerichtes getroffene Entscheidung ab ( Kap. 5.3).

Beide Judikate – das sind Gerichtsentscheidungen – haben bundesweit Aufmerksamkeit erregt, doch sind sie keineswegs ungewöhnlich. Landesverfassungsgerichte fällen regelmäßig Urteile und Beschlüsse zum Wahl- und Parlamentsrecht, zur Teilnahme von Parteien an Landtags- oder Kommunalwahlen (Carstensen 2020; Plöhn 2020) oder zu anderen verfassungsrechtlichen Fragen. Einige Beispiele: Der Hamburgische Staatsgerichtshof hat 1993 die Wahl zur Hamburgischen Bürgerschaft 1991 wegen Verstößen bei der Kandidatenaufstellung der CDU für ungültig erklärt; in der daraufhin vorgezogenen Bürgerschaftswahl gelang der rechtspopulistischen STATT-Partei 1993 der Einzug in die Hamburgische Bürgerschaft. Das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht erklärte 2010 das Landeswahlgesetz für verfassungswidrig und damit die Landtagswahl von 2009 für ungültig. Deswegen musste das Wahlgesetz reformiert und 2012 – wie 1993 in Hamburg – eine vorgezogene Neuwahl durchgeführt werden (LVerfG SH, Urteil vom 30.08.2010; LVerfG 1/10). Und 2019 gab der Sächsische Verfassungsgerichtshof der Verfassungsbeschwerde von Mitgliedern der AfD statt und erklärte die Ablehnung von zwei von der AfD aufgestellten Wahllisten für die Landtagswahl am 1. September 2019 durch den Landeswahlausschuss für rechtswidrig und ungültig. Der Verfassungsgerichtshof dekretierte, dass die von der AfD erstellten Landeslisten zumindest in Teilen für die Wahl zuzulassen seien (SächsVerfGH, Urteil vom 25.07.2019 – Vf. 77-IV-19 (e. A.), Vf. 82-IV-19 (e. A.)). Lediglich die vom Landeswahlausschuss ebenfalls verordnete Streichung der Plätze 31 bis 61 auf den Landeslisten der AfD fand Gnade in den Augen der sächsischen Verfassungsrichter*innen (SächsVerfGH, Urteil vom 16.08.2019 – Vf. 76-IV-19 (HS), Vf. 81-IV-19 (HS)). Tatsächlich zog die AfD nach der Landtagswahl am 1. September 2019 mit 38 Abgeordneten in das Parlament ein und bildete dort nach der CDU die zweitstärkste Fraktion.

Ganz anders gelagert war das Urteil des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin aus dem Jahre 1993. Dieses Landesverfassungsgericht hat gleich mit einer seiner ersten Entscheidungen Geschichte geschrieben und bundesweit Aufmerksamkeit erregt: Mit Beschluss vom 12. Januar 1993 entschied das seit Frühsommer 1992 bestehende Gericht, dass der ehemalige Staatsratsvorsitzende der DDR, Erich Honecker, der sich vor dem Berliner Landgericht unter anderem wegen Totschlags in 68 Fällen zu verantworten hatte, aufgrund einer fortgeschrittenen Krebserkrankung aus der Untersuchungshaft zu entlassen und dass eine strafrechtliche Verfolgung nicht möglich sei (Brocker 2021, S. 5–7). Die Aufrechterhaltung des Haftbefehls, so das Gericht in seiner Begründung, verletze den »Anspruch des Beschwerdeführers [Erich Honecker] auf Achtung seiner Menschenwürde« (BerlVerfGH, Beschluss vom 12.01.1993, 55/92). Beides, die Entscheidung und deren Begründung, stießen auf massive Kritik: die Entscheidung, weil sie Honecker eine Strafverfolgung ersparte und eine Ausreise nach Chile ermöglichte; die Begründung, weil das Gericht Bundesrecht – konkret: die Strafprozessordnung – am Maßstab der Landesverfassung geprüft sowie die Menschenwürde des Art. 1 Abs. 1 GG als »Entscheidungsmaßstab« herangezogen hatte (Brocker 2021, S. 6).¹ Erst beide zusammen, also Bundes- und Landesverfassung, würden die Verfassung des Gliedstaates ausmachen (BerlVerfGH, Beschluss vom 12.01.1993, 55/92, Rn. 15 f.). In der Folge wurde damit die Menschenwürde des Art. 1 GG Bestandteil der Landesverfassung, in der sich zur damaligen Zeit keine vergleichbare Bestimmung fand. Eine solche »›interpretatorische Verbundtechnik‹ […] in Gestalt der grundgesetzkonformen Auslegung der Landesgrundrechte« (Brocker 2021, S. 6) hat einige Kritik auf sich gezogen. Denn prinzipiell werden »getrennte Verfassungsräume« unterstellt. Landesverfassungsgerichte legen Landesrecht aus, das Bundesverfassungsgericht Bundesrecht (Starck 1983; Voßkuhle 2011). Doch für Sascha Kneip (2020, S. 40) kam das Gericht in diesem Fall seinem »demokratiefunktionalen Auftrag zum Grundrechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger – in einem politisch denkbar aufgeladenen Fall – in beachtlicher Weise« nach und zeigte zudem »die enge Verzahnung von Bundes- und Landes(verfassungs)recht« auf. Mehr noch: Unter demokratietheoretischer Perspektive sei die skizzierte Entscheidung »grundsätzlich zu begrüßen«. Denn: »Zwei Verfassungsgerichte ›erkennen‹ im Zweifelsfall mehr als nur eines« (Kneip 2020, S. 41 f.). Ganz anders wiederum bewertet Sascha Kneip die Rechtsprechung einiger Landesverfassungsgerichte zum Kopftuchverbot. Insbesondere die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes steche hervor, der in seinen Entscheidungen, so Kneip (2020, S. 42), wenig »grundrechtsfreundlich« agiert und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ignoriert habe.

Noch kaum abschließend zu bewerten ist die Rolle der Landesverfassungsgerichte in der aktuellen Corona-Pandemie. Angerufen wurden Verfassungsgerichte in allen Bundesländern mehr oder weniger häufig, wobei unterschiedliche Verfahrensarten (v. a. Verfassungsbeschwerden, Organklagen, Normenkontrollen) zum Einsatz kamen. So wurden Einschränkungen bei der Versammlungsfreiheit angefochten, eine Reduktion der Anzahl der von Parteien zu sammelnden Unterschriften für die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus verlangt (BerlVerfGH, Beschluss vom 17.03.2021 – 20/21, 20 A/21), Auflagen für die Öffnung von Schulen oder Läden in Frage gestellt, Entscheidungen von Verwaltungsgerichten dem jeweiligen Landesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegt oder das Tragen einer Maske bei Parlamentsversammlungen abgelehnt. Stets war letzte Instanz in solchen Verfahren ein Landesverfassungsgericht. Die Landesebene war für die Pandemiebekämpfung dabei von besonderer Bedeutung, da die Länder für die Umsetzung der Infektionsschutzmaßnahmen zuständig waren und sind. Allerdings kommt Lepsius (2020, S. 277) zu der Auffassung, dass »in der Summe« die Gerichte – er meint Verfassungsgerichte von Bund und Ländern sowie Verwaltungsgerichte – »eher selten pro Grundrechtsschutz« entschieden haben und damit – zumindest indirekt – die Maßnahmen der Verwaltung legitimierten.

Offensichtlich sind die aufgeführten Entscheidungen – wir werden auf einige von ihnen in Kapitel 5 noch einmal zurückkommen – keineswegs beliebig. All diese Entscheidungen wurden öffentlich diskutiert und fachwissenschaftlich kommentiert. Für den vorliegenden Kontext sind aber nicht nur ihre rechtswissenschaftliche Bedeutung und ihre Folgen für die Verfassungswirklichkeit interessant. Vielmehr illustrieren sie gleichzeitig zentrale Themen dieser einführenden Darstellung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Erstens verweisen sie auf die Bedeutung der Landesverfassungsgerichte in den Verfassungsordnungen der Bundesländer und im Gesamtgefüge des demokratischen Bundes- und Rechtsstaates. Sie adressieren staatsorganisatorische Aspekte, Wahlrechtsfragen oder einzelne Grundrechte. Auch in quantitativer Hinsicht ist die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte durchaus beachtlich. Insgesamt bearbeiteten die 16 bestehenden Landesverfassungsgerichte 2020 knapp 1500 Eingänge, das sind zwar deutlich weniger als beim Bundesverfassungsgericht, das im selben Jahr 5529 Eingänge registrierte (Bundesverfassungsgericht 2021, S. 4). Doch betreffen auch die von Landesverfassungsgerichten durchgeführten Verfahren, wie erwähnt, verfassungsrechtlich relevante Themen wie Grundrechte, Staatsziele, Staatsorganisation, Wahlrecht, kommunalverfassungsrechtliche Angelegenheiten oder Aspekte der direkten Demokratie. Zweitens werfen die genannten Entscheidungen die Fragen auf, wie diese Institutionen ausgestaltet sind, wie sie zu ihren Urteilen kommen und wie sie zusammengesetzt sind. Und schließlich zeigt insbesondere das Urteil des Berliner Verfassungsgerichtshofs, dass Landesverfassungsgerichte Teil eines »Verfassungsgerichtsverbundes« sind (Voßkuhle 2011), also eingeordnet in eine föderale und rechtsstaatliche Gerichtsstruktur.

Dennoch haben diese Institutionen lange Zeit weder medial noch wissenschaftlich Aufmerksamkeit erregt. Politikwissenschaftler*innen haben zur Beantwortung der Frage nach Beitrag und Bedeutung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit für Stabilität und Funktionsweise des demokratischen Verfassungsstaates bisher wenig beigetragen. Und dies gilt sowohl für die zentralen theoretischen Debatten wie für empirische Untersuchungen. In den gängigen Föderalismustheorien spielen diese Institutionen keine Rolle. In Handbüchern über das politische System der Bundesrepublik Deutschland findet man keine Einträge zu Landesverfassungsgerichten, und Studien über das Verhältnis von Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie konzentrieren sich ausschließlich auf das Bundesverfassungsgericht. (Das gilt nicht für die Rechtswissenschaft.) Erst seit der Vereinigung der beiden deutschen Staaten 1990 hat sich in dieser Hinsicht sukzessive eine Änderung ergeben (vgl. dazu vor allem die Untersuchungen von Flick 2008, 2009, 2011 a, 2011 b). Inzwischen enthalten einschlägige Darstellungen der Politik in Bundesländern regelmäßig auch Kapitel über Landesverfassungsgerichte (Jesse et al. 2014, S. 62–65; Leunig 2012, S. 169–178; Lorenz 2016); zudem habe ich zwei Sammelbände herausgegeben, von denen einer Entwicklung, Aufbau und Funktionen aller 16 Landesverfassungsgerichte darstellt und der andere die Landesverfassungsgerichtsbarkeit aus theoretischer Perspektive beleuchtet und empirische Befunde präsentiert (Reutter 2017 a; 2020 e).

Dieser Aufschwung in der politikwissenschaftlichen Forschung zur Landesverfassungsgerichtsbarkeit lässt sich auf drei Ursachen zurückführen: Erstens hat Landespolik generell an Bedeutung gewonnen, und damit rückte auch die institutionelle Ausstattung der Bundesländer stärker in den Fokus politikwissenschaftlicher Forschung. Oder frei nach Charlie Jeffery, einem britischen Politikwissenschaftler: Eine »a-territoriale Wissenschaft«, die ganz in der Tradition der deutschen Staatsrechtslehre von der Einheitlichkeit eines nationalen Rechtssystems ausgegangen sei, habe erst nach der Vereinigung begonnen, »territoriale Vielfalt« als konstitutives Merkmal des deutschen Föderalismus zu akzeptieren und sich mit den »Notwendigkeiten der Diversifizierung« systematisch zu beschäftigen (Jeffery 2009, S. 136 und passim). Zweitens und damit zusammenhängend haben Politikfelder an Bedeutung gewonnen, die ausschließlich oder zumindest überwiegend in den Kompetenzbereich der Bundesländer fallen. Zu erwähnen sind hier Maßnahmen, die zur Bekämpfung der Corona-Pandemie durch die Länder getroffen wurden oder von ihnen auszuführen waren (zumindest bis zur Novellierung des Bundesinfektionsschutzgesetzes im April 2021). Hinzu kommen das Kommunalverfassungsrecht und die damit zusammenhängende Finanzverfassung sowie direktdemokratische Verfahren, die es allein in den Bundesländern gibt. Ebenso von Bedeutung sind Territorial-, Verwaltungs- und Finanzreformen, die Landesverfassungsgerichte aus einem vermeintlichen »Dornröschenschlaf« erweckten, weil sie zu Klagen oder Verfassungsbeschwerden führten und damit Verfassungsgerichte zwangen, über landespolitische Streitfragen zu entscheiden. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang zudem, dass allein Landesverfassungsgerichte in letzter Instanz darüber befinden, wie und unter welchen Voraussetzungen die Wähler*innen in den Bundesländern Sachentscheidungen treffen können. Drittens wurden nach 1990 in den fünf ostdeutschen Bundesländern, in Berlin und in Schleswig-Holstein Verfassungsgerichte geschaffen. Seit 2008 besitzen damit alle deutschen Gliedstaaten ein oberstes Gericht, das die jeweilige Verfassung verbindlich auslegen und politische Streitfragen entscheiden kann.

Dieser Bedeutungszuwachs hat allerdings keineswegs zu einer einheitlichen Auffassung über die Rolle von Landesverfassungsgerichten in der deutschen Verfassungsdemokratie geführt (Reutter 2017 a, S. 1–3; Reutter 2018 a, S. 195 f.). Unbeschadet der bestehenden Forschungslücken dominierte lange Zeit die Auffassung, der Landesverfassungsgerichtsbarkeit käme keine oder bestenfalls eine zweitrangige Bedeutung zu. Diese Verfassungsorgane seien Bürger*innen in den Bundesländern weitgehend unbekannt. So habe einmal ein früheres Mitglied des damaligen Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg ernüchtert festgestellt, dass im Grunde das örtliche Wasserwirtschaftsamt wichtiger sei als das jeweilige Landesverfassungsgericht – zumindest sei es bekannter (zit. nach Freund 1994, S. 3). Landesverfassungsgerichte besäßen, nach einer schon etwas älteren Diagnose, ohnehin nicht die Voraussetzungen für eine das Verfassungsleben prägende Judikatur. Ihnen fehlten dafür Kompetenzen, Ressourcen und institutionelle Ausstattung. Leisner hielt Landesverfassungsgerichte daher in den 1970er Jahren für eine »anachronistische Komplikation« und für einen »alte[n] föderale[n] Zopf« (Leisner 1972, S. 185). Und Bachof, immerhin später selbst Richter am Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, fand, sie seien »überflüssiger Luxus« (Bachof 1968, S. 19). Allein entscheidend sei das Bundesverfassungsgericht, dessen »Gravitationsfeld« oder dessen »›Sog‹« sich Landesverfassungsgerichte nicht entziehen könnten, so Gärditz (2013, S. 451 und 493) im Anschluss an Sacksofsky (2019, Rn. 94).

Inzwischen hat sich diese Auffassung in der einschlägigen wissenschaftlichen Literatur geändert. So vertritt Claudia Sommer (2017, S. 99) die Auffassung, dass das Landesverfassungsgericht in Dessau-Roßlau für die Durchsetzung der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt ebenso wichtig sei wie das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe für den Erfolg des Grundgesetzes nach 1949. Matthias Dombert, ein ehemaliger Richter am Landesverfassungsgericht Brandenburg, geht noch weiter. Nach Dombert gehören die früher verbreiteten »herablassend-joviale[n] Kommentierungen« (Dombert 2012, S. 19) der Vergangenheit an. Und das liege nicht an neu gewonnenen Einsichten der Kommentator*innen, sondern am Gegenstand, den Landesverfassungsgerichten selbst. Diese hätten in den letzten Jahren einen »Bewertungswandel« erfahren, der für Dombert »unübersehbar« ist. Denn Landesverfassungsgerichte hätten eine »eigene Kontur« ausgebildet und seien gleichsam »›in‹« (Dombert 2012, S. 20). Weniger modisch argumentiert Markus Heimann (2001, S. 1), kommt aber zu ähnlichen Schlussfolgerungen. Für Heimann hat sich die Landesverfassungsgerichtsbarkeit zu einem zentralen »Bestandteil der Staatlichkeit der Länder« entwickelt und ist konstitutives Element des deutschen Föderalismus. Zudem vollende sie den Rechtsstaat. Hans-Jürgen Papier, der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichtes, sieht nach 1990 die Landesverfassungsgerichtsbarkeit ebenfalls in einem tiefgreifenden Wandlungsprozess. Für Papier (2002, S. 20) ist die Landesverfassungsgerichtsbarkeit zur »Notwendigkeit« geworden; sie vervollständige die föderative Ordnung des Grundgesetzes und kröne den Rechtsstaat – allerdings nur dort, wo Individualverfassungsbeschwerde erhoben werden könne (vgl. auch Papier 2020, S. 33).