Kitabı oku: «Geografía del despilfarro en España», sayfa 4

1. CORRUPCIÓN Y DESPILFARRO. DEFINICIÓN, MEDICIÓN Y PROPUESTAS

Juan Carlos Collado Curiel

Ph. D. Economía, Universidad de Berkeley, EE. UU.

INTRODUCCIÓN

En todo el mundo y por la mayoría de personas, incluyendo muchos científicos sociales, la corrupción se percibe y se relaciona con valores éticos y morales. Es menos frecuente que el enfoque, como aquí se hará, sea económico. En clave económica, los determinantes fundamentales de la corrupción son los incentivos adecuados, los costes y los beneficios y las estructuras institucionales.

Se establece una definición que permite la identificación y la medición de los efectos y las consecuencias económicas de la corrupción. Y nos centramos en la corrupción ligada al sector público, aunque es bien cierto que la corrupción del propio sector privado, también es una realidad notoria.

Un economista consideraría, al hacer la contabilidad nacional, que la corrupción, definida como la consecución de ganancias de manera ilegal o irregular, no altera el producto interior bruto. Se produce una redistribución entre el dinero líquido de los no corruptos al dinero líquido de los corruptos. No habría modificación del producto interior bruto porque no hay generación de actividad económica. El producto interior bruto es la cantidad, medida en euros o en la moneda del país en cuestión, de bienes y servicios producidos en un periodo dado, normalmente un año.

Si un funcionario o un partido político o un directivo reciben una cantidad de dinero a cambio de favores» (contratos o subsidios del sector público), la empresa beneficiaria eleva sus precios finales o reduce sus ganancias o los salarios de sus trabajadores (para el pago de los favores). Por tanto, hay una redistribución de los consumidores, que pagan precios más altos o de sus salarios, que disminuyen en la medida que aumentan los ingresos de los que facilitan los favores. Si se pagan impuestos en un paraíso fiscal por una actividad económica generada en España, se detraen ingresos del sector público que, a su vez, tiene que aumentar impuestos o deuda que pagarán todos los que justamente pagan sus impuestos al erario público español. Pero en ninguno de los casos precedentes, que sintetizan el núcleo básico de la corrupción, hay generación de nueva actividad económica. Se puede decir, en esta primera visión, que la corrupción no produce, la corrupción redistribuye.

La segunda consideración importante es que entendemos la corrupción como una faceta, digamos que la «parte estrictamente ilegal», de un fenómeno más general como es el despilfarro.

El despilfarro significa básicamente la falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas a un coste mayor al mínimo eficiente, y este sí supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica porque con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output.

Visto así, preferiríamos socialmente –ahora veremos por qué–, una sociedad eficiente, esto es, no despilfarradora, aunque corrupta, que no el caso contrario, una sociedad sin muestra de corrupción, pero por debajo de la frontera de la eficiencia posible. En una sociedad más eficiente, hay más para repartir, aunque luego haya una parte de redistribución injusta. Es decir, en una sociedad eficiente ganamos todos, aunque algunos ganen más sin mérito o esfuerzo. En una sociedad no corrupta pero ineficiente, todos tenemos menos. Afortunadamente, toda la evidencia empírica por leve que sea, conecta corrupción con ineficiencia, de tal forma que una sociedad eficiente deriva en una sociedad no corrupta.

Los mecanismos bajo los cuales se produce la corrupción son de tal naturaleza que perjudican todos los incentivos económicos y derivan, por tanto, en una ineficiencia general del sistema. En este sentido, la corrupción induce, mediante sus propios procedimientos, ineficiencias que tienen costes importantes para el mejor funcionamiento económico. Pero, por precisión diremos que, la corrupción genera costes económicos, de manera indirecta, a través de su impacto en otras variables económicas.

En este capítulo, presentamos las consecuencias económicas más importantes de la corrupción.

Definida la corrupción como una ineficiencia «ilegal o irregular» por medio de la cual se utiliza el sector público para beneficio privado –puesto que nos centramos en la corrupción que involucra al sector público– propondremos una medición de la corrupción o mejor del despilfarro, en general, como ineficiencia global del sistema económico.

Esta medida tiene que ver con la productividad total de los factores, variable que sintetiza el funcionamiento eficiente de una economía. La brecha entre la productividad total de los factores de la economía española versus otras economías más eficientes puede aproximar una medición general del despilfarro –donde una parte importante es la corrupción.

El capítulo presenta, finalmente y de manera resumida, algunas de las propuestas más importantes que se han realizado para combatir la corrupción en el sector público.

En breve, los contenidos de este capítulo son los siguientes.

En la primera parte, nos centramos en definir la corrupción y el despilfarro, sistematizar los efectos de la corrupción en distintas facetas o variables económicas como la competencia, la innovación, la desigualdad y el crecimiento económico. La distinción entre despilfarro y corrupción es relevante para la formulación de las políticas porque las medidas para su reducción o abolición pueden diferir en uno u otro caso.

Definidas corrupción y despilfarro, categorizando sus efectos en un conjunto de variables muy importantes para el funcionamiento económico y social de sociedades justas y eficientes, se presenta un intento de medición. Medir la corrupción es harto complicado y, al final, su medición rigurosa pero posible tendrá que provenir de los casos concretos descubiertos y juzgados. La otra corrupción solo tendrá una aproximación cualitativa y aproximada en una pequeña medida, tememos. En el caso del despilfarro se puede llegar a mediciones más rigurosas o que permiten una aproximación mayor. Aquí presentamos una propuesta para medir el despilfarro ocurrido en la economía española en las últimas décadas. Esta medición estará asociada a la productividad total de los factores (PTF). La PTF que habría podido ser frente a la que fue, constituye la brecha de los sobrecostes que ha tenido la economía para operar. Y, de otra forma, supone la reducción en el crecimiento del PIB de lo que habría podido ser si se hubiera operado en la frontera de la eficiencia, esto es, sin despilfarro.

La brecha de ineficiencia o el despilfarro que calculamos es una medida relativa (frente a un conglomerado de países más eficientes o menos despilfarradores). Es una obviedad que no existe realidad económica alguna con despilfarro 0 o con eficiencia 10, por tanto, las medidas absolutas están fuera de lugar.

Finalmente, llegamos al epígrafe de propuestas para la lucha contra la corrupción. Haremos una referencia a la reciente ley de la transparencia de 2013 y a la regulación de los grupos de presión y también a la contratación pública que constituye el procedimiento contenedor del mayor despilfarro o ineficiencia que se produce en la administración y que tiene unas magnitudes, unos valores monetarios verdaderamente sobresalientes. Con el conjunto de este libro próximo a su terminación, el 26 de octubre de 2017, el Congreso aprobó el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, que implica transponer al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Su importancia económica es enorme si se piensa que en la actualidad se celebran unos 125.000 contratos públicos que suponen en torno al 10 % del PIB español. Hacemos una breve reseña de esta nueva ley y mantenemos lo referente a las políticas para mejorar la contratación pública porque la evaluación de los resultados de la aplicación de la nueva ley requerirá tiempo, para su ejecución y desarrollo. Será entonces cuando podamos evaluar si la nueva ley mejora los resultados alcanzados anteriores a ella y cuáles han sido los cambios relevantes.

Acaba el capítulo con una bibliografía relevante y muy actualizada.

1. CORRUPCIÓN Y DESPILFARRO, CARACTERÍSTICAS E IMPACTO

La definición de corrupción que adoptaremos aquí es la más aceptada y utilizada internacionalmente, aunque la percepción pública y de las empresas amplía esta definición para incluir en ella todo lo que tiene que ver con las ineficiencias o el despilfarro que se produce o puede producir en el sector público. Por eso, parece importante distinguir los dos fenómenos.

La corrupción es la utilización, con medios ilegales o cuanto menos alegales, el sector público para beneficio privado. No pretendemos maximalismos en las definiciones ni una discusión jurídica o procedimental sobre estas. Pero si el objetivo es proponer medidas para su resolución, es operativo distinguir la corrupción de otra práctica como es el despilfarro, superficialmente parecida pero distinta en su forma de proceder. De hecho, el despilfarro, como actuación ineficiente, desde la perspectiva económica, es el fenómeno general en el que se incardina la corrupción en su significado económico.

El despilfarro es una actuación, por parte del sector público y/o privado, que siempre conlleva sobrecostes respecto a un funcionamiento eficiente. El despilfarro se presenta bajo dos operativas, una que, efectivamente, es corrupción –cuando la práctica se hace al margen o contra la ley y la norma– y otra que tiene que ver con falta de eficacia y eficiencia en la actuación pública o en la actuación privada. Esta última práctica no opera fuera de la ley.

Es necesario matizar la ineficiencia del despilfarro.

El despilfarro aquí se define como la actuación, en exceso, ineficiente en la provisión de bienes y servicios públicos. Esa actuación ineficiente, significa proveer bienes y servicios con sobrecostes excesivos.

El despilfarro significa, por tanto, falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas que finalizan en la provisión de bienes y servicios públicos, a un coste muy superior al mínimo eficiente. El despilfarro supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica porque con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output.

Esta definición del despilfarro entronca con una visión relativamente reciente sobre los diferenciales de desarrollo de los países. Los países son diferentes en sus desarrollos porque sus productividades son diferentes. Y sus productividades son diferentes porque unos asignan mejor que otros sus factores de producción a sus usos más eficientes. En este contexto, el despilfarro es una asignación de los factores productivos a usos poco eficientes o con eficiencia relativa inferior a los países que mejor asignan.

Definir la corrupción y el despilfarro en relación con la eficiencia productiva, esto es, la producción que opera con sobrecostes tiene la ventaja operativa de permitir aproximarnos a su medición.

Es evidente que, con una alta probabilidad, los sectores públicos de todos los países, operan fuera de la frontera de producción eficiente o dicho de otra forma, no asignan los recursos productivos de manera perfectamente eficiente. Y no toda «mala asignación de los recursos» implica corrupción y despilfarro. Así como la clave en la corrupción es ilegal,¹ la clave en el despilfarro es excesivo. El despilfarro de un país sería, por tanto, el exceso de ineficiencia en relación con los mejores existentes.

En este capítulo, nos centramos en el sector público, pero téngase en cuenta que corrupción y despilfarro no son exclusivas del sector público, también operan en el sector privado, pero las variables afectadas, los mecanismos de transmisión y el impacto, en definitiva, son diferentes.

La corrupción, como mal uso del sector público para beneficio privado –mal uso que tiene como referencia la norma legal– incluiría, por ejemplo, la venta de propiedad pública por funcionarios, las irregularidades y sobornos en los contratos públicos y el fraude y la malversación de fondos públicos.

La corrupción produce resultados negativos, pero refleja las instituciones legales, económicas, culturales y políticas. Se puede comparar, en este sentido, a un impuesto o una tasa. Los sobornos, como los impuestos a las empresas, por ejemplo, crean una brecha entre los beneficios antes y después de estos, con la clara y gran diferencia de que los sobornos no aumentan los ingresos públicos. Además, los costes de transacción de los sobornos son mayores que los de los impuestos al operar bajo incertidumbre y secreto. Los contratos corruptos no son judicializables pero, en cambio, pueden renegociarse con facilidad e incluso los precios pueden aumentar por el mismo servicio. Precisamente esta inseguridad e inestabilidad de las actuaciones públicas sometidas a corrupción produce efectos económicos más negativos que los meramente directos.

Los sobornos también han sido comparados con la actuación de grupos de presión cuando contribuyen a las campañas electorales, pero no es exactamente lo mismo. De hecho, muchos países tienen legislación que regula los grupos de presión, lo que no evita, pero disminuye el beneficio privado exclusivo de políticas públicas.

Por ejemplo, un país establece aranceles o permisos de importación que afectan a todas las empresas de un sector. Una empresa puede evitar pagar los aranceles o los permisos mediante sobornos a los funcionarios correspondientes. Alternativamente, el conjunto de empresas del sector puede hacer presión para que el gobierno retire el arancel o los permisos. En este último caso, el resultado se aplica a todas las empresas y a las futuras entrantes, mientras que el beneficio del soborno solo es para una empresa, aunque esto tenga efectos externos para otras empresas y consumidores.

Modificar las normas del comercio, por otra parte, es una acción más permanente pues hay costes para reestablecer las medidas retiradas, en cambio no podemos descartar que los funcionarios, una vez que aceptan sobornos, no vuelvan a hacerlo. Los cambios en las reglas establecidas por los gobiernos tienen «beneficio para los lobbies»² y costes, por ese cambio normativo, para el gobierno. En cambio, los sobornos tienen costes y beneficios que solo afectan a los funcionarios involucrados.

La corrupción, en forma de sobornos o comisiones «ilegales» tampoco se puede comparar a la «búsqueda de rentas». Esto último supone la apropiación de rentas mediante la manipulación del entorno político o social, pero sin crear riqueza nueva. Representa costes sociales por la búsqueda de rentas que se originan, en muchas ocasiones, por la intervención de los gobiernos en la economía. En cambio, los sobornos o comisiones –aparte de su ilegalidad– son, en términos técnicos, una transferencia.

En este capítulo, el énfasis se pone en la corrupción pública, pero no se olvide que la corrupción puede ser y en muchas ocasiones es, privada (entre agentes privados exclusivamente). Pero para su análisis tendríamos que responder a si las prácticas son legales o no, a quién, agente o sector económico, afectan y cuál es el coste y beneficio de tales prácticas. Y distinguir finamente lo que son prácticas corruptas del sector privado frente a prácticas que atentan contra la libre competencia. De esa manera, podríamos catalogar como corrupción o no, entre otros, los acuerdos para fijar precios por parte de las empresas o el mal uso de los activos empresariales para imponer costes a consumidores e inversores o la venta de productos fraudulentos o dañinos para las personas o el medio. No es objeto de este capítulo pero la diferencia que aquí hacemos para el sector público entre corrupción y despilfarro es también aplicable al sector privado. Lo que si anticipamos es que los mecanismos de sanción del despilfarro son totalmente diferentes en el sector público y en el sector privado.

1.1 Corrupción, instituciones y emociones

Existen varios organismos que elaboran listas³ de los países más corruptos. En todos ellos, los que aparecen con los más altos índices son países en desarrollo o países en transición. Con alguna excepción, los países más corruptos tienen bajos niveles de renta per cápita y son economías cerradas, a excepción de Indonesia.

Las teorías sobre los determinantes de la corrupción enfatizan el papel de las políticas económicas y estructurales y el papel de las instituciones. Algunas de ellas argumentan que la calidad institucional (y, por tanto, la corrupción) depende de factores económicos. Así, las instituciones se desarrollarían en respuesta al crecimiento de los ingresos y a algún otro factor económico en donde el desarrollo del capital humano es lo más importante. Cuanto más iletrado sea el electorado, más fácil es que los abusos y el funcionamiento ineficiente de gobiernos e instituciones pase desapercibido. Así pues, la carencia o infradotación de renta y educación –para el agregado país– serían las causas básicas de la corrupción.

Otros estudios de economistas institucionalistas enfatizan, de manera directa, el papel de las instituciones. Por ejemplo, Acemoglu et al. (2001) argumentan que, en las colonias originales, se creaban las instituciones para beneficiar a los colonizadores y no a los residentes de las colonias.

La influencia de la religión es otra vía por medio de la cual, las tradiciones históricas y la colonización pueden afectar la extensión de la corrupción. Por ejemplo, las iglesias protestantes que surgen en oposición a las religiones sostenidas por los estados están más inclinadas a controlar los abusos de los «servidores públicos». Y puesto que la educación está menos extendida en países católicos y musulmanes, los políticos y funcionarios de esos países tendrán menos control que en los países protestantes.

Para estas teorías, las instituciones políticas y económicas influyen en la extensión de la corrupción mediante la restricción de la competencia en el mercado y en la política. Esto se aprecia en la apertura a las importaciones competitivas y la regulación de las empresas nacientes y entrantes. Por el lado político, la prensa libre es crucial. La forma de las instituciones políticas, parlamentaria versus presidencialista y proporcional versus mayoritaria, puede afectar el nivel de corrupción si influye en los incentivos de los políticos y en la habilidad de los votantes para que los políticos rindan cuentas por abuso de poder.

La psicología económica, por su parte, aprecia que las personas tienen vulnerabilidades emocionales, apego a las normas sociales e irracionalidades sistemáticas que modifican sus decisiones y elecciones en el mercado. El otro lado de la moneda es que los humanos somos susceptibles de ser manipulados por agentes sin escrúpulos para que aquellos obtengan servicios e intereses, lo que constituiría la base causal de la corrupción existente en casi todas las sociedades.⁴ A pesar de que en 2017, la psicología económica entró (en las disciplinas económicas) por la puerta grande al recibir Richard Thaler⁵ el premio nobel, aún se necesita mucha formalización de estas ideas para poder deducir formas nuevas para la intervención pública. Y, por supuesto, no supondrá un paradigma completo y nuevo que sustituya la visión del homo economicus sino un complemento o revisión de sus comportamientos elementales, al igual que la competencia imperfecta no niega la competencia, sino que, en una adecuación a la realidad empírica, constata que la competencia efectiva es imperfecta.

1.2 Corrupción, renta y otras características de los países

Los índices de corrupción ordenan países, pero no establecen ningún tipo de análisis estadístico o econométrico sobre posibles causalidades. Si se realiza⁶ un análisis de regresión de estos índices con la renta per cápita resulta que los países más ricos tienen menos corrupción y segundo, la corrupción varía notablemente entre los países, incluso dejando fuera la renta. Por ejemplo, Argentina y Venezuela figuran en los índices como más corruptos de lo que indicaría su renta per cápita y en cambio Finlandia menos.

La relación estrecha entre renta y corrupción es consistente con el argumento de que la calidad institucional se configura a partir de factores económicos. Por otra parte, hay muchos países en donde esa relación no es tan fuerte. Eso indica que debe haber otros factores en juego.

Además de la renta y una dotación inicial de capital humano, aparecen como correlacionados con la corrupción, el propio stock de capital humano, medido como los años de escolaridad de toda la población mayor de 25 años. También parece que algunas características de las políticas son importantes en la extensión de la corrupción. Los países más corruptos tienen los mercados y la competencia más estrechos, más reducidos. La apertura a la competencia externa vía importaciones es menor y la regulación de la entrada en los sectores económicos y la regulación de la prensa es bastante mayor.