Kitabı oku: «Gobernanza rural en México», sayfa 8

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¹ Para una revisión mucho más profunda de este proceso, se puede consultar Chávez Becker (2010) y Chávez Becker y Esquivel (2016).

² Traducción propia.

³ Traducción propia.

⁴ Traducción propia.

⁵ Más particularmente de las organizaciones de la sociedad civil o el también llamado “tercer sector” (Chávez Becker, 2005).

⁶ Algunos de estos problemas, por ejemplo, se observaron y documentaron detalladamente en los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (PNUD, 2017).

⁷ Alberto Rojas, en el capítulo 4 de este libro, enfatiza en la orientación de incidencia que poseen las redes de gobernanza, es decir, abunda en explicar que una de sus preocupaciones centrales es lograr resultados en términos de la manera sobre cómo se atiende o debería atender un asunto público.

⁸ Traducción propia.

⁹ Traducción propia.

¹⁰ Esta definición, en buena parte, es producto de interesantes discusiones llevadas a cabo en el seno del Seminario sobre la Gobernanza Rural en México. Más en particular, es fruto de acalorados debates sostenidos con Alma de León y Alberto Rojas, con quienes estoy en deuda por sus acertadas sugerencias.

¹¹ En el trabajo de Alma de León, en este mismo volumen, se complementa, amplía y profundiza la discusión sobre lo rural ofrecida aquí.

¹² Aunado a lo anterior, resultó esclarecedor el planteamiento hecho por Francisco López Bárcenas sobre esta cuestión, a quien agradezco infinitamente sus sugerencias y comentarios sobre la construcción conceptual que aquí se ofrece. Para el especialista, la noción de gobernanza rural puede resultar particularmente útil si el foco de atención se pone en los actores que participan en las interacciones que se desarrollan en las redes de gobernanza, más que en el locus

en donde ocurren estas transformaciones y que, sin duda, tienen una singularidad histórica. Como se puede observar, desde nuestra perspectiva el análisis y la inclusión de actores gubernamentales y no gubernamentales resulta un elemento central en la propuesta analítica.

¹³ El trabajo de Torres, Morales y Velázquez (2017) ejemplifica claramente este planteamiento.

¹⁴ Ver, por ejemplo, los trabajos de Brenner y San German (2012) o Miquel y Casarín (2017).

¹⁵ El artículo de Sántiz y Parra (2010) es una buena muestra de esto.

* Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Adscrito al Departamento de Procesos Sociales. Correo electrónico: <c.chavez@correo.ler.uam.mx>.

** Agradezco los comentarios que hicieron a versiones previas del texto las y los colegas del proyecto “Gobernanza rural en México”: Lidia Blásquez, Óscar Figueroa, Alberto Rojas, Jorge Carbajal, Raquel Jiménez, Citlali Tovar, Silvia Jurado, Heriberto Ruiz, Alejandro Natal, Alma de León, Javier de la Rosa, Marco Almazán, Ximena Celis, Carla Zamora, Raquel Güereca, Armando Sánchez y Francis Mestries. También estoy en deuda con Gerardo Torres Salcido, quien amablemente leyó y comentó muy atinadamente una de las últimas versiones del escrito. De igual manera, las sugerencias y comentarios que hizo Ámbar Varela Matutte sobre el texto en el coloquio “Gobernanza rural en México” fueron sumamente valiosos para preparar la versión definitiva. Por último, debo reconocer que el trabajo realizado por Paola Millán en la asistencia de investigación fue un insumo invaluable para elaboración de este escrito.

PERSPECTIVAS METODOLÓGICAS EN EL ANÁLISIS DE LA GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO

Alma Patricia de León Calderón

INTRODUCCIÓN

En el capítulo anterior se planteó cómo la noción de gobernanza alude a un sinfín de significados y usos, por lo que el panorama conceptual puede resultar abrumador (Chávez Becker, segundo capítulo de este volumen). La gran profusión de definiciones y marcos de gobernanza plantea un primer problema: qué medir, más allá de analizar la consistencia entre la definición usada y sus indicadores (Porras, 2020: 48). Por lo que, el primer reto fue establecer la definición de gobernanza rural sirviera de base para ir a campo y sintetizar la evidencia recabada en cada uno de los estudios que aquí se presentan:

La gobernanza rural se materializa en redes, estructuras o espacios, los cuales usualmente tienen un mandato institucional. […] Comúnmente, estos actores interactúan a través de mecanismos de coordinación no jerárquicos en donde por lo general se privilegia la deliberación y la construcción de consensos, más que el uso de mecanismos decisionales de carácter unilateral con el objetivo de incidir en un asunto de interés público […] el carácter rural de estas redes radica en que ponen atención a asuntos referentes a espacios en donde ocurre de manera privilegiada una interacción sistémica entre lo social y la naturaleza viva y en donde sus propios actores hacen comúnmente un ejercicio autorreferencial de pertenencia e identidad con lo rural (Chávez Becker, segundo capítulo de este volumen).

Incluso si esta interpretación resulta válida, se presentan varios retos en el uso de esta definición en los estudios de caso, particularmente, los que se analizan en esta obra. Entre ellos, ¿cómo pasar del concepto de gobernanza y sus múltiples categorías, como la gobernanza rural, a una operacionalización del mismo?, es decir, ¿cómo llegar a un método que permita observar una realidad específica denominada gobernanza rural y qué sentido de interpretación se dará a dicha observación?

A partir de lo anterior, surgió la inquietud de proporcionar al lector de esta obra el marco teórico-metodológico del concepto de gobernanza rural que sustenta el trabajo empírico de varios de los capítulos subsecuentes. La metodología incluye el tratamiento de los conceptos, la elección de los casos y las variables (Bartolini, 1995: 39). Sin una metodología definida, el investigador carecería de una ruta para poner a prueba sus planteamientos iniciales. De esta forma, el objetivo de este capítulo es presentar los referentes metodológicos que se emplearon en la mayoría de los estudios de caso, con la finalidad de ofrecer algunas líneas generales aplicables a otros estudios, o un análisis futuro de los mismos que continúen contrastando el concepto teórico de gobernanza rural propuesto por Chávez Becker (en el capítulo anterior de este libro).

Para la consecución del objetivo planteado, este capítulo se divide en tres apartados. En el primero se presenta el problema de la medición de la gobernanza. En el segundo, se hacen explícitas las dimensiones observadas del concepto propuesto de gobernanza rural, que sirve, al mismo tiempo, de propuesta metodológica para futuros estudios. El tercer apartado contiene la manera en que se utilizaron en cada uno de los estudios de caso. Finalmente, se ofrecen algunas reflexiones como conclusión.

GOBERNANZA Y EL PROBLEMA DE SU MEDICIÓN

La literatura sobre la gobernanza ha crecido desde hace al menos dos décadas, el término ha sido utilizado por la administración pública, las ciencias políticas, la economía, las políticas públicas; así como por gobiernos, organismos internacionales y, en general, por tomadores de decisiones —públicos y privados— que han visto ciertas ventajas en su uso; particularmente, la de visibilizar los vínculos y recursos entre actores públicos y privados.

El estudio de los asuntos públicos y del gobierno desde disciplinas como la administración y la gestión pública, así como el más reciente estudio de las políticas públicas, ha estado sujeto permanentemente a la influencia de dos factores: por una parte, las transformaciones sociales y económicas en las que se enmarcan dichos asuntos públicos, las cuales han repercutido constantemente en el rol que el gobierno y la administración pública juegan en la sociedad. Por otra, el estudio de estos temas se ha visto siempre afectado por la forma en que la acción del gobierno es conceptualizada y por las discusiones y desarrollos epistemológicos y metodológicos de las disciplinas que estudian el fenómeno. (Ramírez, 2016:13).

La complejidad de numerosos asuntos públicos ha contribuido a que, en la actualidad, cobren mayor relevancia las aproximaciones epistemológicas que consideran que las relaciones no lineales entre variables podrían tener mayor capacidad explicativa sobre algunos de los fenómenos que afectan la vida pública (Ramírez, 2016:14). De esta forma, la concepción del gobierno basado en relaciones jerárquicas de tipo vertical comienza a ser insuficiente para explicar las dinámicas sociopolíticas y su repercusión en los asuntos de interés públicos, en donde cada vez participan más actores no gubernamentales.

La gobernanza, desde una perspectiva de red como la que se ha adoptado en el marco teórico del primer capítulo de este volumen, destaca la relevancia que tienen las redes de intercambio entre actores (públicos y privados) para entender los procesos de construcción de consensos alrededor de un asunto de interés público; además de enfatizar los vínculos que se pueden dar en los territorios en los cuales interactúan dichos actores.

La gobernanza puede servir de referente normativo para realizar una evaluación empírica de esa interacción; no obstante, sigue siendo necesario recurrir a otras teorías o marcos organizativos más consolidados (rational choice, institucionalismo, teorías sociales y antropológicas de redes, teoría de elites, entre otras) para complementar su análisis (Porras, 2016:182). Esta última característica, aunada a la polisemia del propio concepto, tiene a su vez implicaciones empíricas y metodológicas en los trabajos que se han desarrollado, ya que se pueden encontrar un gran número de métodos, variables e indicadores usados en cada análisis empírico.

De acuerdo con Porras (2016:189), una gran cantidad de la literatura sobre la gobernanza presupone la plausibilidad de sus hipótesis, particularmente la que vincula las redes de política pública (Rhodes, 1990; Marsh y Rhodes, 1992; Waarden, 1992; Kooiman, 1993; O’Toole, 1997; Börzel, 1998; Klijn, 1998), no obstante, existen pocos intentos por medirla, aunado a que los instrumentos más usados para medirla usualmente no consideran los problemas fundamentales de la gobernanza (Porras, 2020:52).

En el ámbito internacional, “existen varios índices y rankings que buscan medir la gobernanza, como el World Values Survey, el Latinobarómetro, el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional y, particularmente, el Worldwide Governance Indicators (WGI)” (Porras, 2016:189). La figura 1 resume algunas de las principales fuentes de información; sin embargo, estas fuentes miden más bien las condiciones de gobernabilidad,¹ buen gobierno, Estado de derecho o calidad de la democracia que las variables que se dicen en la definición de la gobernanza (Porras, 2016: 189; 2020:48).

A pesar de las virtudes de los sistemas de indicadores que se han desarrollado, no parecen capturar la esencia de la gobernanza […] [Ésta] en su nivel más básico significa la capacidad de los actores (los de las instituciones oficiales mismas y de aquéllas operando en concierto con actores sociales) para establecer y buscar metas colectivas y, en segundo lugar, hacerlo de manera democrática. En consecuencia, estos sistemas de indicadores, por más importantes que sean para evaluar distintos aspectos del desarrollo, no pueden examinar efectivamente los procesos de definición de objetivos ni los atributos de estos procesos [...] centrales para entender la gobernanza. (Torfing et al., 2012:71).

FIGURA 1

PRINCIPALES FUENTES DE INFORMACIÓN SOBRE GOBERNANZA

FUENTE: INEGI (2017:15).

Asimismo, es importante destacar que la gran mayoría de iniciativas para medir la gobernanza que actualmente existen, no son extrapolables a otros niveles, como una región o un nivel de gobierno local (estatal o municipal); en ese sentido, su uso es limitado para estudios empíricos como los que aquí se presentan y que refieren a territorios rurales.

En esta obra se consideró importante que la gobernanza rural, además de ser definida teóricamente, tuviera una definición operacional; es decir, una definición que identificara las propiedades que pudieran observarse y las operaciones que la verificaran (Sartori, 2003:66) para facilitar su uso. Por lo tanto, fue necesario considerar algunas dimensiones útiles, aunque no necesariamente únicas ni exhaustivas, para ofrecer una operacionalización de gobernanza rural.²

POSTULADOS METODOLÓGICOS EN ESTA OBRA

En la práctica, las distintas nociones y definiciones de la gobernanza, y en particular si se considera a la gobernanza rural, ponen énfasis en distintas dimensiones, y si se suma que éstas pueden ser expresadas por diferentes variables e indicadores, el resultado es una divergencia en la manera de medirla. En este apartado se presentan los atributos principales que tiene la gobernanza rural, como una estrategia de aproximación a la realidad de los estudios de caso y como una propuesta para su uso en futuros estudios, lo que permitiría su análisis y comparación.

Chávez Becker (véase el segundo capítulo de este libro) menciona que la gobernanza se define como una forma de coordinación social y/o política para el logro de objetivos, que presenta varios grados de cooperación, colaboración, eficacia, eficiencia y legitimidad (democrática); esto implica que su visión se aleja de ver a la gobernanza como un bien en sí mismo (como la gobernabilidad) y se asocia con una visión instrumental del concepto.

Si se parte de la definición operativa que hace Sørensen y Torfing (2007:9) se deben observar los siguientes elementos: 1) una articulación relativamente estable y horizontal de actores interdependientes, pero operacionalmente autónomos; 2) quiénes interactúan a través de procesos de negociación; 3) la cual se desarrolla dentro de marcos regulatorios, normativos, cognitivos e imaginarios; 4) las redes de gobernanza son espacios relativamente autorregulados, dentro de límites impuestos por algunos agentes externos, y 5) las redes de gobernanza buscan contribuir al bien público.

Con base en la anterior definición operativa que retoma Chávez Becker en el segundo capítulo de este libro y en la discusión sobre la gobernanza rural, en particular, se observan algunos atributos fundamentales en el concepto de la gobernanza rural:

• La gobernanza rural se visibiliza en redes (estructuras o espacios) que son arreglos relativamente estables y horizontales entre actores individuales y/o colectivos.

• Dichos actores interactúan y negocian para construir consensos, más que obedecer a mandatos, pero siempre dentro de marcos regulatorios o institucionales.

• Esta interacción de actores busca atender un problema público.

• Dicha interacción y asunto de interés se presentan en un territorio rural.

Estos elementos plantean un marco que permitió seleccionar las dimensiones o aspectos que se incluyeron en la medición de gobernanza rural de cada uno de los casos para dar claridad teórica y analítica. No obstante, se es consciente que el marco metodológico de toda investigación en ciencias sociales se construye a través de un complejo proceso del “deber ser” y “el poder ser” en el cual lo deseable y lo posible son difícilmente conciliables (Cabrero, 2005:105), por lo que no todos presentarán las mismas dimensiones. Con base en lo anterior, en el cuadro 1 se presenta la propuesta de operacionalización del concepto de gobernanza rural.

Una red, en términos generales, se puede definir como una estructura social relativamente estable, compuesta por actores que interactúan. Los actores son los individuos o personas que llevan a cabo acciones con una intencionalidad, es decir, actúan para conseguir un objetivo o un fin. Estos actores pueden también conducirse de manera colectiva, como por ejemplo un partido político, una organización social o el Estado; a éstos se les llaman actores colectivos y tienen la misma característica de intencionalidad para la consecución de un objetivo o un fin particular.

CUADRO 1

CONJUNTO DE DIMENSIONES DE OBSERVACIÓN DE LA GOBERNANZA RURAL

Dimensión	Definición
Red	Estructura social relativamente estable, compuesta por actores que interactúan.
Coordinación	Proceso metódico de interacción entre los actores, no jerárquico, para concertar medios y esfuerzos que posibilita el cumplimiento de los objetivos planteados para incidir en un asunto de interés público previamente identificado.
Marco institucional	Reglas, procedimientos y mecanismos que legitiman las acciones de los actores, les dan certidumbre y estabilidad en el tiempo.
Problema público	Situaciones que se consideran no deseadas/deseables y que se relacionan con el espacio público y/o el bienestar de una colectividad.
Rural	Espacio en el que ocurre de manera privilegiada una interacción sistémica entre lo social y la naturaleza viva (territorio) y en el que sus propios actores hacen un ejercicio autorreferencial de pertenencia e identidad.

FUENTE: elaboración propia.

En el caso que nos ocupa, la red de gobernanza rural se formará por actores (individuales o colectivos) que participan directa o indirectamente (a través de representantes); y por su origen, es decir, gubernamental (provienen del gobierno o alguna de sus dependencias) o ciudadano/no gubernamental (véase el capítulo de Alberto Rojas en este volumen). Cabe mencionar que la identificación de los actores puede suceder de dos formas; la primera se relaciona con una característica que el investigador considera para identificar a cierto individuo o colectividad dentro de una red y, la segunda, cuando hay una autorreferencia de pertenencia del actor.