Kitabı oku: «Praxiswissen für Kommunalpolitiker», sayfa 11

Überörtliche Aufgaben

Die Erledigung der überörtlichen Angelegenheiten, die sich auf das Gebiet aller kreisangehörigen Gemeinden im Landkreis beziehen, erfolgt durch den Landkreis.

Die Erledigung der Angelegenheiten, die sich auf das Gebiet aller Landkreise und kreisfreien Städte im Bezirk beziehen, erfolgt durch den Bezirk.

Übertragener Wirkungskreis

Vom Staat den Kommunen übertragene Aufgaben zur Erledigung an Stelle des Staates. Die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises unterliegen der Fachaufsicht (fachliche Weisungen der zuständigen Staatsbehörden möglich).

Umlagekraft

Die Umlagekraft ist der Bemessungsmaßstab für die Erhebung der Kreis- und Bezirksumlagen. Sie wird aus der Summe der Steuerkraft der Gemeinden und 80 v. H. der Gemeindeschlüsselzuweisungen des Vorjahres ermittelt. 2020 errechnet sich die Umlagekraft aus der Steuerkraft 2020 (= Steuereinnahmen 2018) und 80 % der Gemeindeschlüsselzuweisungen 2019.

Umsatzsteuer

Die Umsatzsteuer – auch Mehrwertsteuer genannt – ist eine Verbrauchsteuer, mit der grundsätzlich der gesamte private und öffentliche Verbrauch belastet wird. Die Gemeinden sind an dieser Steuer indirekt über den allgemeinen Steuerverbund und seit 1998 direkt als Ersatz für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer und Ausgleichszahlungen im Zusammenhang mit den Ausgaben der Kommunen für die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung bzw. über die Zuweisungen zum Familienleistungsausgleich (Einbeziehung des Kindergelds in das Einkommensteuerrecht) beteiligt.

Umweltbericht

Geregelt in § 2 Abs. 4 BauGB. Der Umweltbericht ist Teil der Umweltprüfung, die grundsätzlich bei allen Bauleitplänen durchgeführt werden muss. Im Umweltbericht werden die in der Umweltprüfung ermittelten Umweltauswirkungen beschrieben und bewertet. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Durch die Verpflichtung, eine Umweltprüfung durchzuführen und insbesondere einen Umweltbericht zu erarbeiten, wird die materielle Bedeutung der Umweltbelange aber nicht verändert. Kein Umweltbericht ist im vereinfachten Verfahren des §13 BauGB und im beschleunigten Verfahren des § 13a und § 13b BauGB erforderlich.

Umweltschutz

Querschnittsaufgabe für Staat und Kommunen, beispielsweise Natur- und Landschaftsschutz, Immissionsschutz und Abfallwirtschaft.

Unbundeling

Unter unbundeling versteht man die strikte Trennung von Netz und Betrieb in einem Stromkonzern. Damit sollte im Zuge der Liberalisierung mehr Wettbewerb zu Gunsten der Verbraucher gesichert werden.

Urbanes Gebiet

Geregelt in § 6a BauNVO. Das urbane Gebiet (MU) ist ein Baugebietstyp der BauNVO, der als Art der baulichen Nutzung in einem Bebauungsplan festgesetzt werden kann. Urbane Gebiete dienen – ähnlich wie Mischgebiete – dem Wohnen, aber auch der Unterbringung von Gewebebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören. Anders als beim Mischgebiet muss aber die Nutzungsmischung nicht gleichgewichtig sein.

Veränderungssperre

Geregelt in § 14 BauGB. Die Veränderungssperre ist eine gemeindliche Satzung und sichert eine Planungsabsicht der Gemeinde ab. Sie kann erlassen werden, wenn die Gemeinde einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan gefasst hat und ein hinreichend konkretes Planungskonzept erkennbar ist. Liegt eine Veränderungssperre vor, sind grundsätzlich alle Vorhaben gesperrt, die der gemeindlichen Planungsabsicht zuwiderlaufen. Die Veränderungssperre gilt grundsätzlich zwei Jahre; sie kann um ein weiteres Jahr und bei Vorliegen besonderer Umstände sogar um ein viertes Jahr verlängert werden.

Vereinfachtes Verfahren

Geregelt in § 13 BauGB. Das vereinfachte Verfahren kann zur Anwendung kommen, wenn durch die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden oder wenn durch die Aufstellung eines Bebauungsplans in einem Gebiet nach § 34 BauGB der sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab nicht wesentlich verändert wird. Im vereinfachten Verfahren kann insbesondere auf die vorgezogene Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung verzichtet werden. Die Erstellung eines Umweltberichts ist nicht erforderlich.

Verfahrensfreiheit

Geregelt in Art. 57 BayBO. Die Tatbestände der Verfahrensfreiheit umfassen aus baurechtlicher Sicht geringfügige Vorhaben, bei denen es genügt, dass die Bauaufsichtsbehörde gegebenenfalls erst nachträglich einschreitet und baurechtswidrige Zustände beseitigen kann. Die Baugenehmigungsfreiheit entbindet nicht von der Einhaltung der materiellen Vorschriften des Baurechts. Baugenehmigungsfreiheit bedeutet daher nicht in jedem Fall Zulässigkeit. Wichtige Anwendungsfälle der Verfahrensfreiheit sind etwa Gebäude mit einem umbauten Raum bis zu 75 m³ außer im Außenbereich sowie Grenzgaragen im Sinne des Art. 6 Abs. 9 BayBO, die nicht im Außenbereich liegen.

Vergabewesen

Die Kommunen sind öffentliche Auftraggeber und bei der Vergabe an bestimmte Verfahrensvorschriften gebunden. Bei der Vergabe oberhalb von EU-Schwellenwerten muss der Vergabe ein offenens Verfahren, ein nicht-offenes Verfahren mit öffentlichem Teilnahmewettbewerb, ein Verhandlungsverfahren mit bzw. ohne vorherigem Teilnahmewettbewerb oder ein wettbewerblicher Dialog vorangehen. Bei der Vergabe von Aufträgen unterhalb von EU-Schwellenwerten muss der Vergabe eine Öffentliche Ausschreibung oder eine Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb oder eine Verhandlungsvergabe rechtfertigen.

Verhandlungsvergabe

Bei einer Verhandlungsvergabe fordert die Kommune mehrere, grundsätzlich mindestens drei Unternehmen nach Prüfung ihrer Eignung auf, ein Angebot in Textform abzugeben. Die Kommune kann einen Teilnahmewettbewerb vorschalten und über den Angebotsinhalt Verhandlungen führen; dabei sind alle Bieter gleich zu behandeln.

Verhältniswahl

Die Verhältniswahl ist eine Wahl zwischen mehreren Wahlvorschlägen mit jeweils mehreren Kandidaten. Die Zuteilung der Mandate erfolgt im Verhältnis der Stimmen, die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallen sind. Innerhalb eines Wahlvorschlages sind die Kandidaten mit den jeweils höchsten Stimmenzahlen gewählt.

Verkehrssicherungspflicht

Die Kommunen haben für ihre Straßen und ihre Betriebe die Verkehrssicherungspflicht. Das heißt, sie müssen durch Kontrolle und Vorgaben mögliche Gefahrenquellen ausschließen, oder vor ihnen warnen. Räum- und Streupflicht, Badeaufsicht etc.

Verordnung

Die Verordnung als EU-Rechtsakt hat allgemeine Geltung, ist in allen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Durch diese Rechtssatzqualität (abstrakt-generell) grenzt sich die Verordnung von dem Beschluss ab, die einen Einzelfall (konkret-individuell) regelt und nur für den Adressaten gilt. In Unterscheidung zur Richtlinie ist jede einzelne Regelung der Verordnung als geltendes Recht zu beachten, während die Richtlinie nur hinsichtlich der Zielbestimmung verbindlich ist. Die Verordnung ist damit das „Gesetz der EU“.

Verschlüsselung

Verschlüsselung wandelt einen Klartext in Abhängigkeit von einer Zusatzinformation, die „Schlüssel“ genannt wird, in einen zugehörigen Geheimtext um, der für diejenigen, die den Schlüssel nicht kennen, nicht entzifferbar sein soll. Die Umkehrtransformation – die Zurückgewinnung des Klartextes aus dem Geheimtext – wird Entschlüsselung genannt.

Verteilungsgerechtigkeit

In den vergangenen Jahren ist insbesondere im Zusammenhang mit den komplexen Verfahren zum kommunalen Finanzausgleich die Frage der Verteilungsgerechtigkeit heftig diskutiert worden. Wirken die Verfahren wirklich ausgleichend oder bevorzugen sie zum Beispiel mit der besonderen Einwohnerveredelung Großstädte, ist die Vorabgewährung von 34 % der Schlüsselmasse an die 71 Landkreise gerecht etc.

Vertrag von Lissabon

2007 unterzeichneten die europäischen Staats- und Regierungschefs den Vertrag von Lissabon über die institutionelle Reform der EU, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist. Er schreibt erstmals die ausdrückliche Anerkennung des kommunalen Selbstverwaltungsrechtes fest. Die Subsidiaritätskontrolle wird auf die kommunale Ebene ausgedehnt und hat damit einen höheren Begründungsaufwand der Kommission für Rechtsakte bei lokaler Betroffenheit zur Folge. Der AdR erhält ein Klagerecht bei Verletzung des Subsidiaritätsprinzips. Ein Zusatzprotokoll über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) räumt den Kommunen einen weiten Ermessenspielraum bei der Erbringung der Dienste der Daseinsvorsorge ein. Jedoch erhält die EU auch in Art. 14 des Vertrags eine erstmalige Gesetzgebungskompetenz für diese Dienstleistungen.

Vertragsverletzungsverfahren

Die Europäische Kommission kann nach den EU-Verträgen ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleiten, wenn ein EU-Mitgliedstaat einen mutmaßlichen Verstoß gegen das EU-Recht nicht behebt oder EU-Recht nicht umsetzt. Die EU-Kommission stellt mögliche Verstöße gegen das EU-Recht aufgrund eigener Untersuchungen oder aufgrund Beschwerden von Unternehmen, Interessenträgern oder Bürgern fest. Das Verfahren läuft in mehreren Schritten ab, es endet mit einem förmlichen Beschluss. Die Kommission kann den Gerichtshof anrufen, der in bestimmten Fällen die Zahlung von Strafgeldern anordnet.

Verwaltungsgerichte

Das ist der Gerichtszweig, der die öffentliche Verwaltung, also die Exekutive kontrolliert. In Bayern ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Innenministerium ressortiert. Eingangsgerichte sind die Verwaltungsgerichte, Berufungs- und Revisionsinstanz der Bayer. Verwaltungsgerichtshof, Verfassungsinstanz der Bayer. Verfassungsgerichtshof.

Verwaltungsgemeinschaft

Nach dem Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit ein förmlicher Zusammenschluss von selbständigen Gemeinden zur gebündelten Wahrnehmung von Aufgaben. Es gibt eine Verbandsversammlung und einen VG Vorsitzenden.

Verwaltungsmarketing

Verwaltungsmarketing bedeutet die auf den Bürgernutzen orientierte und bürgerfreundliche Führung der Kommunalverwaltung. Es erfordert das Denken in aktivierbaren Marktpotenzialen, also Erkennen und Bedienen von Nachfrage nach kommunalen Leistungen, bei optimaler Konzentration der Ressourcen.

Das Marketing-Instrumentarium kann in der Verwaltung innengerichtet (z. B. Personalmarketing, Beschaffungsmarketing) und auch außengerichtet (Gestaltung der Austauschbeziehungen zu Nutzern und Partnern der Leistungs- und Eingriffsverwaltung) angewendet werden.

Verwaltungsmarketing ist – zwar unter dem Dach des Stadtmarketing – alleinige Aufgabe der Stadtverwaltung. Verwaltungsmarketing ist „Chefsache“, denkbar ist z. B. eine Stabsstelle beim Bürgermeister unter Einbeziehung der Presse- und Informationsarbeit.

Verwaltungsreform

Unter Verwaltungsreform oder Verwaltungsmodernisierung versteht man die Bestrebungen der Kommunen, ihre Verwaltungen und Einrichtungen zur modernen, dienstleistungsorientierten, bürgernahen und wirtschaftlich betriebenen Einheiten zu gestalten.

Vollgeschoss

In der Bayerischen Bauordnung an sich nicht mehr geregelt; Art. 83 Abs. 7 BayBO ordnet aber die Weitergeltung des früheren Art. 2 Abs. 5 BayBO a.F. an. Vollgeschosse sind danach Geschosse, die vollständig über der natürlichen oder festgelegten Geländeoberfläche liegen und über mindestens zwei Drittel ihrer Grundfläche eine Höhe von mindestens 2,30 m haben. Als Vollgeschosse gelten Kellergeschosse, deren Deckenunterkante im Mittel mindestens 1,20 m höher liegt als die natürliche oder festgelegte Geländeoberfläche.

Vorhabenbezogener Bebauungsplan

Geregelt in § 30 Abs. 2 und in § 12 BauGB. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan regelt ähnlich wie der qualifizierte Bebauungsplan das planungsrechtliche Baurecht abschließend. Er basiert auf einem Vorhaben- und Erschließungsplan eines Investors, den er als Bestandteil aufnimmt. Neben dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan wird ein Vertrag zwischen Vorhabenträger und Gemeinde geschlossen, in dem sich der Vorhabenträger zur Durchführung des Vorhabens und der Erschließung innerhalb angemessener Zeit verpflichtet.

Weisungsbefugnis

Weisungsbefugnis ist das Recht des unmittelbaren Vorgesetzten, verbindliche Anweisungen für den Einzelfall zu geben.

Zweckverband

Ein Zusammenschluss von selbstständigen Gemeinden zur Erledigung eines bestimmten Zwecks, zum Beispiel Gewässerunterhaltung.

Eine besondere Körperschaft des öffentlichen Rechts, die als häufigste Rechtsform für die interkommunale Zusammenarbeit gewählt wird. Hierbei schließen sich mehrere kommunale Gebietskörperschaften zusammen, um gemeinsam öffentliche Aufgaben (z.B. Schulbau) zu bewältigen.

Zweckvereinbarung

Eine leichtere Form der kommunalen Zusammenarbeit, in der Regel für eine zeitlich begrenzte, zielorientierte Zusammenarbeit mehrerer Kommunen.

Zweitwohnungsteuer

Örtliche Aufwandsteuer auf das Innehaben einer Zweitwohnung. Erfasst sind alle Personen mit einer Zweitwohnung, sofern die Gemeinde eine Zweitwohnungssteuer erhebt. Der Steuersatz beträgt zwischen 8 und 15 v. H. der Jahresnettokaltmiete. Das Aufkommen 2018 lag bei 31,3 Mio. €.

Teil 2Die kommunale Selbstverwaltung

1.Einführung

Das was die kommunale Ebene in Deutschland so einzigartig und besonders macht ist die kommunale Selbstverwaltung. Verfassungsrechtlich verbrieft, u. a. in Art. 28 GG und Art. 11 BV gibt sie den Akteuren und damit Ihnen, verehrte Mandatsträger und Mitarbeiter der Verwaltungen, das einzigartige Recht der höchst eigenverantwortlichen Entscheidung und Gestaltung. Natürlich besteht dieser Gestaltungsraum nicht grenzenlos aber er eröffnet in vielen Fällen im Rahmen der sogenannten Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Art. 20 III GG ein breites Ermessen. Aus diesem Kontext leiten sich viele Fragestellungen ab: Was dürfen, was müssen wir im Gemeinderat, im Kreistag oder Bezirkstag entscheiden? Wie weit sind wir in unseren Beschlüssen frei oder gebunden? Wo darf sich der Staat einmischen? Wo werden wir bei unserer Aufgabe die Kommune zu verwalten von Europa beeinflusst oder sogar bestimmt?

Auch wenn die einschlägigen Kommunalvorschriften den kommunalen Mandatsträgern keine Sonderkenntnisse abverlangen, auch wenn jeder und jede unabhängig von den Vorkenntnissen das Amt des Bürgermeisters bekleiden kann, ist es für neu Gewählte, aber auch für „alte Hasen“ hilfreich, ja notwendig, sich das nötige Rüstzeug für die verantwortungsvolle Position „Entscheider zu sein“ anzueignen.

Das von Beamtendeutsch und Juristenbegriffen wimmelnde Kommunalrecht erleichtert den Zugang zur Materie nicht. Dennoch – man kommt, wenn man in den Gremien kompetent auftreten möchte, nicht umhin, sich mit Begriffen, Zuständigkeiten, Gesetzen, Verordnungen und Satzungen auseinanderzusetzen.

Keine Angst, lieber Anwender: Wir werden Sie nicht mit juristischen Details langweilen. Wir wollen Ihnen den Zugang zu den kommunalrechtlichen Bereichen, mit denen Sie sich künftig auseinanderzusetzen haben, so leicht als irgend möglich machen. Mit unserem Stichwortverzeichnis werden sie die Fachbegriffe schnell durchschauen. Wir werden Ihnen Tricks und Techniken vermitteln, wie Sie sich schnell und effizient das notwendige Basiswissen aneignen können. Dabei werden wir auf konkrete Beispiele zurückgreifen, die Ihnen den Umgang mit den relevanten Themen erleichtern werden.

Wenn im Folgenden von Kommunen die Rede ist, so betrifft dies zunächst die kreisangehörigen Gemeinden. Für kreisfreie Gemeinden, Landkreise und Bezirke gilt mit Ausnahme bestimmter Sonderregelungen allerdings Ähnliches. Verwendete Personen- oder Städtenamen sind rein willkürlich ohne jeden Bezug gewählt.

2.Selbstverwaltung und die verfassungsmäßige Verankerung im Grundgesetz und in der Bayer. Verfassung

Zunächst bitten wir Sie sich zu vergegenwärtigen, dass Sie als kommunale Mandatsträger Teil der Staatsverwaltung sind. Auch wenn die Kommune zum Teil eigenes Recht setzt ist sie dennoch nicht der Legislative zuzuordnen. Kommunales Handeln und damit Ihr Handeln als Bürgermeister oder Gemeinderat ist wie das Handeln der Mitarbeiter Ihrer Verwaltungen der Exekutive zuzuordnen.

Wenn Sie sich mit ihren neuen Aufgaben und Zuständigkeiten erstmals auseinandersetzen ist es besonders effizient, sich mit Hilfe unserer Verfassungen, also dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung einen ersten Überblick zu verschaffen. Es ist ein Vorzug des Rechtsstaates, dass sich seine Grundlagen in den jeweiligen Verfassungen wiederfinden, die gleichzeitig das höchstrangige Recht des jeweiligen Staates darstellen.

Als Mandatsträger sollten Sie sich unbedingt ein paar wichtige Gesetze besorgen, die Sie immer wieder benötigen. Dazu gehören: Grundgesetz, Bayer. Verfassung, Bayer. Gemeindeordnung, Bayer. Landkreisordnung, Bayer. Bezirksordnung (Abkürzungen: GG, BV, GO, LKrO, BezO). Die Satzung zur Regelung des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts, die Geschäftsordnung der jeweiligen Gebietskörperschaft sowie den Geschäftsverteilungsplan.

Tipp!

Die Satzung betreffend das Gemeindeverfassungsrecht, die Geschäftsordnung und den Geschäftsverteilungsplan erhalten Sie bei Ihrer Gemeinde auf Anfrage. Textausgaben, z. T. sogar Kommentare zu GG, BV, GO erhalten Sie als Mandatsträger kostenfrei bei der Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, Brienner Str. 40, 80333 München, Internet: www.km.bayern.de/blz/. Daneben hält der Buchhandel umfangreiche Literatur vor.

Immer mehr Kommunen sind dazu übergegangen ihre Satzungen und Verordnungen auf ihrer Homepage zu veröffentlichen. Im Internet existieren auch viele kostenfreie Portale, die die Gesetzestexte in ihrer aktuellen Fassung zur Verfügung stellen.

2.1Selbstverwaltung – was ist das?
Beispiel:

„Wir wollen aber die Tempo-30-Regelung in unserer Ortsstraße! Das ist unsere Sache und geht das Landratsamt nichts an!“, ruft Gemeinderat Berger erzürnt, als der Bürgermeister ein Schreiben des Landratsamts verliest. Darin wird beanstandet, dass die Gemeinde für die Uferstraße keine Tempo-30-Regelung anordnen darf, weil nach der StVO die Voraussetzungen dafür nicht gegeben seien. Die Ratsmitglieder sehen durch das Schreiben des Landratsamts „ihr“, d. h. das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde verletzt.

„Das ist unsere eigene Sache, hier entscheiden wir alleine, das betrifft unsere Hoheit oder Autonomie“, sind die Schlagworte.

Nicht alles was nach dem ersten Anschein rein örtlichen Bezug hat ist damit automatisch ureigene und damit selbstverantwortbare Angelegenheit einer Kommune. Eine Grundüberlegung bei der Abgrenzung ob wir uns tatsächlich im Bereich der Selbstverwaltung bewegen ist immer, ob es wirklich um eine rein örtliche Angelegenheit geht oder eher um eine Aufgabe die die Gemeinden für den Staat erledigen.

In unserem Fall geht es um die Umsetzung der bundesrechtlich geregelten Straßenverkehrsordnung. Die Umsetzung dieser Verordnung wird zwar kommunal gemanagt, ist aber auf die Gemeinden gesetzlich übertragen und damit nicht Teil der Selbstverwaltung! Das ist auch gut so. Stellen sie sich vor jede Gemeinde würde eigene Verkehrsregeln erlassen.

Was aber ist dann Selbstverwaltung?

Im Kontext der französischen Revolution finden wir den Begriff „Pouvoir Municipal“. Übersetzt: kommunale Gewalt. Das begründet eine Eigenständigkeit der Gemeinde gegenüber dem Staat. Im deutschsprachigen Raum prägte Freiherr vom Stein das Verständnis der Selbstverwaltung im Sinne einer bürgerschaftlich orientierten, staatsergänzenden Verwaltung. Aber erst die liberale Bewegung Mitte des 19. Jahrhunderts führt zum Selbstverwaltungsverständnis der Neuzeit, das bis heute gilt.

Das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen ist demnach das verfassungsrechtlich eingeräumte Recht auf eigenständige, d. h. staatsunabhängige Organisation und Regelung der eigenen Angelegenheiten. Wesentlich und zum Kern der Selbstverwaltung gehören

 die Gebietshoheit, verstanden als der räumliche Wirkungsbereich

 die Organisationshoheit, verstanden als das Recht, die Organisation der Kommune im Inneren zu regeln, z. B. welche Abteilungen und Sachgebiete gebildet werden, wer in der Kommune wofür zuständig ist

 die Satzungshoheit, verstanden als das Recht, durch das zuständige Gremium (in der Regel Gemeinderat etc.) Satzungen als Ortsrecht zu erlassen

 die Personalhoheit, verstanden als das Recht, eigenes Personal einzustellen und entsprechend einzusetzen sowie die dafür notwendigen Entscheidungen zu treffen

 die Finanz- und Abgabenhoheit, verstanden als das Recht, im Rahmen der Gesetze die Finanzen der Kommune eigenverantwortlich zu regeln und einen Haushalt zu bilden und