Kitabı oku: «Praxiswissen für Kommunalpolitiker», sayfa 12

Bereiche der Selbstverwaltung

 die Planungshoheit: Dies ist das Recht, die wesentlichen Entwicklungsleitlinien der Gemeinde durch verbindliche Planungen festzulegen, insbesondere durch Flächennutzungsplan und Bauleitplan Baurecht zu schaffen oder zu versagen.

2.2Selbstverwaltung – wo steht was?

Auch im Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung finden sich wesentliche Bestimmungen zum Selbstverwaltungsrecht. Ergänzend zu beachten sind natürlich auch Bestimmungen der jeweiligen Kommunalgesetze.

Art. 28 Abs. 2 GG

Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände (Anm.: gemeint sind Landkreise und Bezirke) haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

In der Bayerischen Verfassung:

Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV

Die Gemeinden haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesondere ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.

Art. 10 BV

(1) Für das Gebiet jedes Kreises und jedes Bezirks besteht ein Gemeindeverband als Selbstverwaltungskörper.

(2) Der eigene Wirkungskreis der Gemeindeverbände wird durch die Gesetzgebung bestimmt.

(3) Den Gemeindeverbänden können durch Gesetz weitere Aufgaben übertragen werden, die sie namens des Staates zu erfüllen haben. Sie besorgen diese Aufgaben entweder nach den Weisungen der Staatsbehörden oder kraft besonderer Bestimmung selbständig.

(4) Das wirtschaftliche und kulturelle Eigenleben im Bereich der Gemeindeverbände ist vor Verödung zu schützen.

Art. 83 BV

(1) In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2) fallen insbesondere die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.

(2) Die Gemeinden sind verpflichtet, einen Haushaltsplan aufzustellen. Sie haben das Recht, ihren Bedarf durch öffentliche Abgaben zu decken.

(3) Überträgt der Staat den Gemeinden Aufgaben, verpflichtet er sie zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt er besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat er gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt die Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.

(4) Die Gemeinden unterstehen der Aufsicht der Staatsbehörden. In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden wacht der Staat nur über die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten und die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften durch die Gemeinden. In den Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises sind die Gemeinden überdies an die Weisung der übergeordneten Staatsbehörden gebunden. Der Staat schützt die Gemeinden bei Durchführung ihrer Aufgaben.

(5) Verwaltungsstreitigkeiten zwischen den Gemeinden und dem Staate werden von den Verwaltungsgerichten entschieden.

(6) Die Bestimmungen der Abs. 2 mit 5 gelten auch für die Gemeindeverbände.

(7) Die kommunalen Spitzenverbände sollen rechtzeitig gehört werden, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung Angelegenheiten geregelt werden, welche die Gemeinden oder die Gemeindeverbände berühren. Die Staatsregierung vereinbart zur Umsetzung des Konnexitätsprinzips (Abs. 3) ein Konsultationsverfahren mit den kommunalen Spitzenverbänden.

In der Gemeindeordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung:

Art. 1 GO

Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften mit dem Recht, die örtlichen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten. Sie bilden die Grundlagen des Staates und des demokratischen Lebens.

Art. 1 LKrO

Die Landkreise sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten. Ihr Gebiet bildet zugleich den Bereich der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde.

Art. 1 BezO

Die Bezirke sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, die über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Landkreise und kreisfreien Gemeinden hinausgehen und deren Bedeutung über das Gebiet des Bezirks nicht hinausreicht, im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten.

Zu beachten sind unter anderen auch Art. 3 Abs. 1 der Europäischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung aus dem Jahr 1985/87, die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Fragen des Selbstverwaltungsrechts, sowie die einschlägigen Regelungen des Vertrages von Lissabon vom 1.12.2009. Hier wird erstmals die kommunale Selbstverwaltung anerkannt. Zum Thema kommunale Selbstverwaltung und Europa sei verwiesen auf die gelungene und übersichtliche Dartellung von Dr. Andreas Gaß in BayGT 4/19 S. 112 ff.

Exkurs: Europa und Daseinsvorsorge

Das Kommunalrecht und auch das traditionell deutsch-österreichische Verständnis von Selbstverwaltung und Subsidiarität gerät mit Blick auf vorranginge europäische Normen immer häufiger unter Druck. Der europäische Binnenmarkt (Art. 14 EG) unterliegt einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 4 Absatz 6 EG). Daraus folgt eine Unterwerfung unter die 4 Marktregeln und die Wettbewerbsregeln (Art. 28 ff. EG; Art. 81 ff. EG).

Das gilt grundsätzlich auch, wenn Leistungen von Hoheitsträgern, erbracht werden, (Art. 86 Absatz 1 EG). Erst durch die von der Sorge um die services publics durch Frankreich vorgetragenen Bedenken, die öffentliche Daseinsvorsorge den strengen Wettbewerbsregelungen zu unterwerfen und die später ergänzende Remonstration Deutschlands führte zu einer Sensibilisierung der europäischen Gremien. Dadurch kam es für Unternehmen, die mit Dienstleistungen im allgemeinen Interesse betraut waren zu Ausnahmen (Art. 86 Absatz 2 EG; Art. 90 Absatz 2 EG) (Vertrag von Amsterdam).

Erst mit der Amsterdamer Vertragsregelung wurden mit Art. 16 EG, die Unternehmen, die Dienstleistungen im allgemeinen Interesse erbringen, besonders privilegiert.

Europa greift also in die Selbstverwaltung ein. Europäisches Recht beeinflusst die Selbstverwaltung nach deutschem Verständnis unmittelbar wie unter anderen auch die neuesten Urteile zum sogenannten Einheimischenmodell belegen. Europäische Normen gehen nationalen Normen, also dem Grundgesetz, der Bayerischen Verfassung und den kommunalrechtlichen Vorschriften vor.

Nur bestimmte Bereiche der Daseinsvorsorge sind in engen Grenzen nicht den strengen Wettbewerbsregeln Europas unterworfen.

Vergleiche weiterführend Teil 2 Kapitel 6.

2.3Selbstverwaltung – was ist das im Einzelnen?

Im Folgenden werden wir uns mit einigen konkreten Ausformungen des Selbstverwaltungsrechts näher befassen. Das Recht, die eigenen örtlichen Angelegenheiten zu regeln, entspricht konkreten Aufgaben, denen sich die Gemeinden zu widmen haben. Dazu gehören beispielsweise: Einrichtung und Unterhaltung von Schulen, Kindergärten, Wasserversorgungsanlagen, Schwimmbädern, Theatern, Mütterbetreuungsstellen, Sportstätten.

Aus Art. 6 GO leitet sich ab, dass die Gemeinden grundsätzlich für alles zuständig sind, was in ihren Ortsbereichen an öffentlichen Aufgaben anfällt.

Art. 6 GOAllseitiger Wirkungskreis

(1) Den Gemeinden steht in ihrem Gebiet die Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben zu. Ausnahmen bedürfen eines Gesetzes.

(2) Die Gemeindeaufgaben sind eigene oder übertragene Angelegenheiten.

Da die Finanzausstattung der Kommunen gemessen an den ständig zunehmenden Aufgaben (von einigen Kommunen abgesehen) nicht sehr üppig ist, gehört es zum täglichen Brot des Mandatsträgers zu entscheiden, welchen Aufgaben er welche Priorität zuordnet. Denn alles lässt sich in der Regel nicht finanzieren. Der Grundsatz lautet in diesem Zusammenhang Pflichtaufgaben sind vor freiwilligen Aufgaben zu erledigen. Vgl. hierzu Näheres in Teil 4 Kapitel 1.

2.3.1Selbstverwaltung und Pflichtaufgaben

Bestimmte, z. T. lebensnotwendige Aufgaben (Pflichtaufgaben) müssen von den Kommunen mit Vorrang erledigt und erfüllt werden.

Beispiel Gemeinden:

Pflicht auf Einrichtung und Unterhaltung einer hygienisch einwandfreien Trinkwasserversorgung, das Aufstellen von Bebauungsplänen, die Sicherung der Bestattung, die Unterhaltung der Grund- und Hauptschulen, die Herstellung und Erhaltung von Gemeindestraßen, die Pflicht zur Abwasserbeseitigung oder aber auch die Sicherstellung des Feuerschutzes.

Die einschlägigen Vorschriften benennen diese ausdrücklichen Pflichten der Kommunen.

Erst wenn alle notwendigen Pflichtaufgaben auch erfüllt sind, können die Kommunen im Rahmen einer selbst gewählten Reihenfolge andere Aufgaben erfüllen. Diese anderen Aufgaben nennt man freiwillige Aufgaben, vgl. hierzu Art. 57 GO.

2.3.2Selbstverwaltung und freiwillige Aufgaben

Sofern eine Kommune leistungsfähig ist, kann sie zusätzliche Aufgaben freiwillig erfüllen. Einige Beispiele, wie Schwimmbäder, Eislaufplätze, Altenheime, Büchereien sind in Art. 57 Abs. 1 GO (Art. 51 Abs. 1 LKrO, Art. 48 Abs. 1 BezO) genannt. Ob und welche freiwilligen Aufgaben die Kommune übernimmt und welchen finanziellen Aufwand sie dafür betreibt, steht im Ermessen der Kommune. Hier eröffnet sich das eigentliche Spielfeld der „Politik“ oder besser des Verwaltungshandelns für die Mandatsträger.

Kommunale Pflichtaufgaben

Wichtig!

Bei der Abwägung, in welcher Reihenfolge Aufgaben zu erledigen sind, gilt: Pflichtaufgaben, die die Rechtsordnung vorgibt, sind zuerst zu erfüllen. Kann es sich die Kommune dann noch leisten, so liegt es im Ermessen der Entscheidungsträger, welche Aufgaben und mit welchem Kostenaufwand diese freiwillig erfüllt werden.

Kommunale freiwillige Aufgaben

Pflichtaufgaben vor freiwilligen Aufgaben

Beispiel:

Im Wahlkampf wurde den Jungwählern die Errichtung einer modernen Kletterwand für 50.000 € versprochen. 14 Tage nach Installation des neuen Gemeinderats stellt sich heraus, dass die Trinkwasserversorgung mit einem Kostenaufwand von 150.000 € saniert werden muss, weil die einzuhaltenden Grenzwerte für das Trinkwasser nicht mehr erfüllt werden können. Der Kämmerer betont, dass mit Rücksicht auf die laufenden Projekte nur entweder die Kletterwand oder die Trinkwassersanierung erfolgen kann.

Lösung: Hier besteht keinerlei Entscheidungsermessen! Die Pflichtaufgabe Trinkwasser muss zwingend mit Vorrang erledigt werden.

2.4Selbstverwaltung – gibt es Grenzen?

Wenn eine Kommune auch die örtlichen Angelegenheiten selbst regeln darf, heißt das freilich nicht, dass der Gemeinderat kraft Mehrheitsentscheidung schalten und walten kann, wie er will.

Die Mandatsträger müssen sich bei ihren Entscheidungen trotz Selbstverwaltungsrechts (Art. 1 GO; Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) im Rahmen der Gesetze bewegen.

Die Grenzen des Selbstverwaltungsrechts werden vor allen Dingen in der kommunalen Bauleitplanung sehr deutlich, wo z. B. Schutzvorschriften, etwa zur Planung und Errichtung eines Lärmschutzwalls zwingen, auch wenn er hässlich ist.

Die Verpflichtung, die Rechtsordnung zu beachten, gilt im Übrigen generell und immer, also auch da, wo die Kommune übertragene Aufgaben wahrnimmt, z. B. im Pass- oder Meldewesen.

Insofern spricht man vom allgemein übergeordneten Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die in Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 56 BayGO niedergelegt ist.

Art. 20 Abs. 3 GG

Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

Art. 56 BayGOGesetzmäßigkeit; Geschäftsgang

(1) Die gemeindliche Verwaltungstätigkeit muss mit der Verfassung und den Gesetzen in Einklang stehen. Sie darf nur von sachlichen Gesichtspunkten geleitet sein.

(2) Die Gemeinden sind verpflichtet, für den ordnungsgemäßen Gang der Geschäfte zu sorgen und die dafür erforderlichen Einrichtungen zu schaffen.

(3) Jeder Gemeindeeinwohner kann sich mit Eingaben und Beschwerden an den Gemeinderat wenden.

2.4.1Selbstverwaltung – welche Handlungsformen gibt es?

Die Zulassung zum Kindergarten, das Erlauben der Badbenutzung, die Gestattung, Trinkwasser zu beziehen, die Abrechnung von Erschließungskosten, das Einheben von Erstattungsgebühren, der Erlass eines Bauleitplans, die Umsetzung eines Angestellten in ein anderes Sachgebiet usw. – all das sind Verwaltungshandlungen die in Ausübung des Kommunalen Selbstverwaltungsrechts geschehen.

Unabhängig davon, ob die Kommune nur nach innen, z. B. auf die Mandatsträger oder nach außen, d. h. besonders in Richtung Bürger einwirken, lassen sich vier folgende Grundhandlungsformen unterscheiden:

a)

Privatrechtliches Handeln, z. B. der Verkauf eines alten Feuerwehrautos

b)

Normsetzendes Handeln, z. B. Erlass einer Gebührensatzung oder Erlass einer Lärmschutzverordnung

c)

Hoheitliches Handeln durch Einzelfallregelung (Verwaltungsakt, Art. 35 BayVwVfG), z. B. Zulassung eines Bewerbers zu einem Jahrmarkt

d)

Hoheitliches Handeln durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, z. B. öffentlich-rechtlicher Erschließungsvertrag. (Art. 54 BayVwVfG).

Hinweis: Das kommunale Verwaltungshandeln ist grundsätzlich zweigeteilt. Die Willensbildung und Entscheidung erfolgt i. d. R. durch das kommunale Kollegialorgan per Beschluss. Der Vollzug und die Umsetzung dieser Entscheidungen obliegt dem Bürgermeister, Landrat bzw. Bezirkstagspräsident und seinen Mitarbeitern (= der Verwaltung im engeren Sinn). Gesetzmäßigkeit bedeutet, dass sowohl der Akt der Willensbildung als auch der des Vollzugs in Einklang mit der Rechtsordnung stehen müssen.

2.4.2Selbstverwaltung – welchen Rang haben die Handlungsformen in der Normenhierarchie?

Sie haben erfahren, dass das Selbstverwaltungsrecht nur im Rahmen der Gesetze besteht. Sie wissen, dass die öffentliche Verwaltung, deren Teil Sie als kommunaler Mandatsträger sind, an Gesetz und Recht gebunden sind. Was bedeutet das genau?

Beispiel:

Der Gemeinderat hat einen Bebauungsplan erlassen. Die dabei verwendete Handlungsform ist die kommunale Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB). Die Beachtung des Gesetzmäßigkeitsprinzips verlangt, dass diese Satzung mit der übrigen, insbesondere der höherrangigen Rechtsordnung in Einklang steht.

Wichtig!

Innerhalb der Rechtsordnung gibt es eine Hierarchie! Jeder Rechtsakt muss in Einklang mit höherrangigen Normen stehen.

Das höherrangige Recht ist

 das europäische Recht

 die Bundesverfassung (GG)

 das Bundesgesetz

 die Bundesrechtsverordnung

 die Bundessatzung,

dann erst

 Landesverfassung

 Landesgesetz

 Landesrechtsverordnung

 Landessatzung,

dann erst

 kommunale Rechtsverordnung

 kommunale Satzung

 sonstige kommunale Handlungsformen.

Normenpyramide

In unserem Beispiel muss die kommunale Satzung also mit der kommunalen Rechtsverordnung, Landesvorschriften und allen Bundesvorschriften bis hin zum Grundgesetz übereinstimmen, um rechtmäßig zu sein. Sie sollten allerdings auch beachten, dass eine hoheitliche Regelung zunächst immer gilt. Ihre Unwirksamkeit muss immer förmlich festgestellt werden.

Das hat zum Teil fatale Konsequenzen. Wird ein rechtswidriger Verwaltungsakt nicht form- und fristgerecht angefochten kann er nur mehr unter sehr engen Grenzen aus der Welt geschafft werden. Die Rechtsordnung akzeptiert sozusagen um der Rechtssicherheit und Verbindlichkeit Willen fehlerhafte Entscheidungen! Vgl. Art. 43 ff. BayVwVfG.

2.4.3Selbstverwaltung – wie wird sie kontrolliert?

Es gibt unterschiedliche und vielfältige Möglichkeiten der Kontrolle, ob die Grenzen der Selbstverwaltung beachtet sind bzw. ob sie zu Lasten der Kommune unzulässig eingeengt wird.

Beispiel Gemeinde:

Der Bürgermeister hat das Recht und die Pflicht, Entscheidungen des Gemeinderats zu beanstanden und deren Vollzug auszusetzen, wenn er sie für rechtswidrig hält. Er kann darüber auch eine Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde herbeiführen (Art. 59 Abs. 2 GO).

Die Gemeinderäte haben die Aufgabe, den Vollzug der Entscheidungen und deren Rechtmäßigkeit zu überwachen (Art. 59, 30 Abs. 3 GO).

Auch die Kommunen selbst haben die Möglichkeit, sich gegen Handlungen des Staates oder anderer Kommunen zu wehren, wenn sie der Meinung sind, in ihren Selbstverwaltungsrechten verletzt zu sein. Besonders erwähnt sei die kommunale Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) gegen bundesrechtliche Entscheidungen, die Popularklage (Art. 98, 4 BV) zum Bayer. Verfassungsgerichtshof bei landesrechtlichen Beschränkungen der Selbstverwaltungsgarantie.

Selbstverwaltungskontrolle

2.4.4Selbstverwaltung und die Rolle des Bürgers

Der Bürger, der von einem Bescheid oder einer Satzung betroffen ist, kann sich mit entsprechenden Rechtsmitteln zur Wehr setzen. Er hat auch die Möglichkeit, sich gegen Handlungen der Kommunalverwaltung an den Gemeinderat, den Bürgermeister oder die Aufsichtsbehörden zu wenden (Art. 56 Abs. 3 GO). In Bürgerversammlungen können Missstände angesprochen werden (Art. 18 GO) und letztlich kann durch Bürgerentscheide, Bürgerbegehren und Bürgeranträge aktiv in das Selbstverwaltungsgeschehen eingegriffen werden (Art. 18, 18a, 18b GO).

Am unmittelbarsten kontrolliert und beteiligt sich jeder Bürger durch die Wahrnehmung seines Wahlrechtes und durch die Ausübung eines kommunalen, repräsentativen Mandates.

Neben Bürgerversammlung und Bürgerentscheid haben sich auch andere Beteiligungsprozesse herausgebildet. So werden Bürger formlos und punktuell in Entscheidungsfindungen einbezogen. Im Rahmen von Dorferneuerungsprozessen werden Arbeitsgruppen gebildet, die nicht nur mit Mandatsträgern und Experten, sondern auch mit kompetenten und mitarbeitswilligen Bürgern besetzt sind.