Kitabı oku: «Praxiswissen für Kommunalpolitiker», sayfa 15

5.6.2Die bayerische Konnexität

Jahrzehnte hatten die Kommunen gefordert, dass der Satz gelten müsse: „Wer die Musik bestellt, hat sie zu bezahlen“. Seit 2003 ist das in Bayern Verfassungsrealität geworden.

Art. 83 Abs. 3 BV formuliert: „Überträgt der Staat den Gemeinden Aufgaben, verpflichtet er sie zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt er besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat er gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt die Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen“.

Art. 83 Abs. 7 BV: „Die kommunalen Spitzenverbände sollen rechtzeitig gehört werden, bevor durch Gesetz- oder Rechtsverordnung Angelegenheiten geregelt werden, welche die Gemeinden oder die Gemeindeverbände berühren. Die Staatsregierung vereinbart zur Umsetzung des Konnexitätsprinzips (Abs. 3) ein Konsultationsverfahren mit den kommunalen Spitzenverbänden“.

Konnexität und Konsultation führen dazu, dass die Legislative seither bei jeder Initiative genau erwägt, was eine beabsichtigte Regelung an Kosten und Verwaltungsaufwand auslöst und wen sie letztendlich kostenmäßig belastet. Sind das die Kommunen, hat der Staat als Verursacher die bestellte Zeche auch zu zahlen. In welcher Form und in welcher Höhe die Erstattung und der Ausgleich erfolgen wird, soll in einem wechselseitigen Beteiligungsverfahren entschieden werden. Dabei kommt den Spitzenverbänden kraft Verfassung eine herausragende Verantwortung zu.

Beispiel:

Mit der Entscheidung, ein achtstufiges Gymnasium einzuführen, wurden Baulasten für die zuständigen Schulträger (in der Regel kreisfreie Städte und Landkreise) ausgelöst. Ob der Staat allerdings im Rahmen der Konnexität verpflichtet werden kann, jede architektonisch aufwändige und jede künstlerische Gestaltung und den dadurch bedingten Mehraufwand zu tragen, ist eine der Fragen, mit denen sich die Verwaltungsgerichte derzeit auseinandersetzen müssen.

Tatsache bleibt allerdings auch, dass Bund und Land sehr findig sind, wenn Umgehungstatbestände zu definieren sind, um die Kostenverantwortung des Gesetzgebers auszuhebeln. Da werden Leistungen im Bereich der Digitalisierung der Schulen als freiwillige Aufwände definiert, bei denen der Staat dann großzügig Zuschüsse gibt. Der Bund regelt den Betreuungsanspruch der Kinder und die Länder, verweisen darauf, dass es ein Bundesgesetz ist, das die Gemeinden verpflichtend umzusetzen hätten. Nicht sie die Länder seien diejenigen, die den neuen Standard setzen. Der Bund wiederum verweist auf die Verfassung und zu Recht darauf, dass unser GG keine unmittelbare Beziehung zwischen der Bundes- und der kommunalen Ebene vorsieht. Ein Verschiebebahnhof der Verantwortlichkeiten, der letzlich die Kommunen in die Pflicht nimmt und gleichzeitig die Zeche zahlen lässt.

5.6.3Die Gewerbesteuer

Nach langem Hin und Her zwischen Abschaffung und Verbreitung der sogenannten Gewerbesteuer schien im Jahr 2007 ein Kompromiss gefunden zu sein. Dieser sah vor, die Gewerbesteuer als wichtigste kommunale Steuerquelle mit einem damaligen Aufkommen von rund 30 Mrd. € zu erhalten.

Bereits im Jahr 2010 brandeten aber erneute Diskussionen auf, weil die Koalition die Absicht hatte, Entlastungen für die Unternehmer zu schaffen. Mit einem Gesamtaufkommen von 4,7 Mrd. € im Jahr 2009 für Bayern macht die Gewerbesteuer netto knapp 40 % aller kommunalen Steuereinnahmen aus. Insoweit ist diese Steuer als unmittelbar kommunal selbstverwaltete Steuer unabdingbar für ein Kommunalverständnis, wie wir es in der Bundesrepublik Deutschland kennen und wie es durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes garantiert wird. Auch 2019 flammte die Diskussion, getrieben von den Industrie- und Gewerbeverbänden, neu auf. Wie die mittlerweile über 50 Mrd. € starke unmittelbare Einnahmequelle freilich kompensiert werden soll bleibt unbeantwortet. Die nötige Wachsamkeit ist in diesem Bereich immer angezeigt.

Im Übrigen raten wir intensiv zu überlegen, wie der örtliche Hebesatz festgelegt wird. Bis zu 390 Punkten Hebesatz sind für Personengesellschaften aufkommensneutral, weil die Gewerbesteuer insoweit vollumfänglich von der Einkommensteuerschuld abgesetzt werden kann.

5.6.4Das kommunale Haushaltsrecht

Wie sehen unsere Haushalte künftig aus? Doppisch oder kameral? Zwischen den Anhängern der reinen Lehren ist ein heftiger Theorienstreit entbrannt. In Bayern wird es auf lange Sicht ein Nebeneinander der Systeme geben. Das ist nicht unproblematisch, weil vieles auf der Vergleichbarkeit wesentlicher Kennzahlen beruht. Fest steht, dass die kaufmännische Buchung und Rechnungslegung mehr Transparenz vermitteln kann und den tatsächlichen Vermögensbestand einer Kommune besser darstellt.

Fakt ist aber ebenso, dass die Doppik weder zu mehr Geld noch zu einer anderen Art von Politik führt, die in vielen Bereichen mehr sozialen Verpflichtungen denn der Kostendeckung um jeden Preis zu entsprechen hat. Wer verantwortungsbewusst entscheiden will, muss unabhängig von der Frage der rechnerischen Darstellung jenseits des einmaligen Investitionsbedarfs auch die laufenden Kosten und deren Deckung in seine Entscheidung einbeziehen. Das ist freilich nicht immer populär!

Beispiel:

Wie würden Sie entscheiden?

Die Stadt A hat neben der Kernstadt sechs Ortsteile zu verwalten. In einem der Ortsteile, der bis zur Gebietsreform selbstständig war, möchte der Sportverein eine größere Sporthalle haben. Die bisherige Schulsporthalle soll dazu mit einem Kostenaufwand von 1,2 Mio. € neu errichtet werden. Der Raumgewinn beträgt gerade einmal 75 qm. Die Sanierung der Schulsporthalle wäre mit einem Aufwand von 200.000 € zu finanzieren. In der vier Kilometer entfernten Kernstadt betreibt ein anderer Sportverein eine sanierungsbedürftige Zweifachhalle. Der Neubau einer Dreifachhalle mit rd. 3 Mio. € ließe auch die Nutzung durch den Sportverein des Ortsteils zu. Dennoch bestehen die Sportvertreter beider Ortsteile auf ihrer eigenen Lösung und das neun Monate vor den Kommunalwahlen. Wie wird wohl hier entschieden?

Über die eigenen Einnahmen hinaus muss auch der Staat zuschießen. Dies geschieht durch das System des dringend reformbedürftigen Finanzausgleichs.

Die Kommunen erhalten Einkommensteuerbeteiligungen, Finanzzuweisungen, Zahlungen aus dem Grunderwerbsteueraufkommen, Schülerbeförderungsausgleich und vieles andere mehr, vgl. Art. 106 GG, Finanzausgleichsgesetz (FAG).

Erwähnenswert scheint in diesem Kontext die Schlüsselzuweisung. Kommunen mit unterdurchschnittlicher Finanzausstattung erhalten nach dem FAG Schlüsselzuweisungen. Dieses System soll allen Kommunen eine angemessene Finanzausstattung gewährleisten. Hohe Schlüsselzuweisungen stehen nicht für den besonderen Reichtum einer Kommune, sondern im Gegenteil für deren unterdurchschnittliche Finanzausstattung.

Zwischen den Einnahmearten gibt es eine verbindliche, gesetzlich vorgegebene Rangfolge (Art. 62 GO; Art. 56 LKrO; Art. 53 BezO). Danach steht die Erhebung von Steuern an letzter Stelle. Vorrangig sind die sonstigen Einnahmequellen sowie die Erhebung von Beiträgen und Gebühren auszuschöpfen.

Selbstverwaltung funktioniert nur so lange und insoweit, als die Kommunen auch über eine angemessene Finanzausstattung verfügen. Bei den kommunalen Mandatsträgern steht längst außer Frage, dass der Staat die Kommunen für die Erfüllung der ihnen übertragenen Angelegenheiten finanziell nicht angemessen ausstattet. Um das ungeschriebene Prinzip des „wer anschafft, der zahlt“ sicherzustellen, forderten die Kommunen jahrelang ein umfassendes Konnexitätsprinzip.

Diesem Gedanken der Konnexität wurde im Jahr 2003 durch die Änderung des Art. 83 Abs. 3 und Abs. 7 der Bayerischen Verfassung Rechnung getragen. In Bayern gilt seither ein striktes Konnexitätsprinzip mit der Folge, dass der Staat dann, wenn er die Kommunen mit neuen Aufgaben betraut, auch die damit verbundenen Kosten zu tragen hat. Gleichzeitig dem Gesetzgebungsverfahren ist ein sog. Konsultationsverfahren obligatorisch geworden, in dem sich die Vertreter der Legislative mit den kommunalen Spitzenverbänden über Art und Höhe der zu erwartenden Kosten sowie deren Ausgleich zu einigen haben.

Aus bestimmten Kreisen wird ab und an die Kritik laut, dass das kamerale Rechnungswesen den Ressourcenverbrauch nicht vollständig abbilden kann.

Deshalb wird lautstark die Einführung doppischer Systeme gefordert.

Mit Blick auf die aktuelle Schuldendiskussion in den europäischen Ländern besteht ein gewisses Interesse an einer harmonisierten Haushalts- und Rechnungslegung in ganz Europa.

Es ist einzuräumen, dass einige Mitgliedstaaten ihr Haushaltswesen bereits auf doppische Systeme umgestellt haben. Nach wie vor bleibt aber das europäische Haushalts- und Rechnungswesen sehr heterogen. Eine Vergleichbarkeit ist nur in sehr eingeschränktem Umfang möglich.

Deshalb gibt es Bestrebungen, harmonisierte doppische European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) einzuführen.

Ein erster Ansatz für die Entwicklung dieser Standards kann in den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) gesehen werden.

Diese sind umwandelbar und zusammen mit doppischen Standards für das Haushaltswesen würden diese IPSAS damit eine Grundlage für ein neues europäisches Rechnungssystem darstellen.

Man verspricht sich damit mehr Transparenz, Generationengerechtigkeit und höhere Steuerungsmöglichkeiten sowie Vergleichbarkeiten, Effizienz und Effektivität.

Vergleiche hierzu: www.epsas.eu

5.6.5Die neue Politik der vollen Hände

Mit großer Sorge verfolgen wir aktuell die höchst emotionalen Diskussionen um vermeintliche Bürgerentlastungen. Da werden im Zusammenhang mit Wahlen Plebiszite angezettelt um Bürgern Kostenbeteiligungen zu ersparen. Wer will, wer kann sich gegen eine derart „bürgerfreundliche“ Politik wehren?

Da werden Straßenausbaubeiträge erlassen, Kindergartengebühren gestrichen und damit der Bevölkerung suggeriert, dass es da schon jemanden gibt, der die ausgefallenen Einnahmen ersetzt. Dieser Jemand ist aber nicht ein deus ex machina; dieser Jemand ist niemand anderer als die Gesamtheit der Steuerzahler einer Kommune.

Alle zahlen plötzlich für die Kindergärten und jeder zahlt für die Sanierung der Wohnstraße, auch wenn nicht jeder den Kindergarten oder die Straße nutzt. Ein ehernes Prinzip der deutschen Finanzautonomie ist, dass diejenigen, die eine Sonderleistung der öffentlichen Hand, wie eine Erschließungsstraße oder einen Kindergartenplatz erhalten, sich sozial angemessen und nach ihrem Vermögen an den damit verbundenen Kosten beteiligen (Vorteilsprinzip). Dieser Ansatz wird durch einen neuen Politikstil, der versucht Wählerstimmen durch Geldgeschenke zu Lasten Dritter zu binden konterkariert. Das kann konsequent zu Ende gedacht schnell zum Aus der kommunalen Finanzautonomie führen.

5.7Der Staat als Kontrolleur

Wenn eine Kommune handelt, steht sie nicht nur unter der Kontrolle und der Aufsicht des Gemeinwesens, also der Bürgerinnen und Bürger selbst. Neben Politik, Verwaltung, Entscheidungsgremien und den Gerichten bestehen weitere Kontrollorgane, die in die vertikale Gewaltenteilung des Staates eingebaut sind und über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns wachen.

5.7.1Die Rechtmäßigkeit der Verwaltung

Ein tragendes Prinzip unserer demokratischen Grundordnung ist die Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz. Damit verbunden ist die Kontrolle dieser Gesetzmäßigkeitsregel durch Bürger, Staat und Gerichte.

Die Kommunen sind weitgehend verselbstständigte Verwaltungseinheiten, denen die Selbstverwaltungshoheit ein besonderes Gepräge und eigene Aufgaben verleiht. Durch die zusätzliche Einbindung in die staatliche Aufgabenerfüllung sind die Kommunen aber auch Teil des ganzen Staatswesens. Die staatliche Aufsicht soll gewährleisten, die Kommunen in dieses Gesamtsystem einzubinden. So verstanden ist die Staatsaufsicht das Gegengewicht zur kommunalen Eigenverantwortlichkeit (Art. 83 Abs. 4 BV, Art. 5 BV; Art. 20 Abs. 3 GG).

Der Staat bevormundet die Kommunen nicht, sondern er übt eine besondere Schutzfunktion aus. Gerade in kleineren Verwaltungen ist oft bei Spezialmaterien nicht das notwendige Personal vorhanden. Im Rahmen der Informations- und Beratungsobliegenheiten stehen hier die Aufsichtsbehörden hilfreich zur Seite (Art. 108 GO).

Neben Information und Beratung durch die staatlichen Aufsichtsbehörden, der Informations- und Unterrichtungspflicht durch die Kommunen besteht ein Netz von Kontrollmechanismen, deren Inhalt und Befugnisse abhängig von der betroffenen Aufgabe sind.

Rechts- und Fachaufsicht

5.7.2Die Rechtsaufsicht

Art. 109 Abs. 1 GO (Art. 94 Abs. 1 LKrO, Art. 91 Abs. 1 BezO) enthält eine Legaldefinition dessen, was unter Rechtsaufsicht zu verstehen ist. Die Staatsaufsicht im eigenen Wirkungskreis (z. B. Art. 57, 7 GO) beschränkt sich auf die Kontrolle des Gesetzmäßigkeitsprinzips. Ob die Kommune ein ihr eingeräumtes Ermessen rechtmäßig ausgeübt hat, wird nicht kontrolliert.

Art. 109 Abs. 1 GO

In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (Art. 7) beschränkt sich die staatliche Aufsicht darauf, die Erfüllung der gesetzlich festgelegten und übernommenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben und Verpflichtungen der Gemeinden und die Gesetzmäßigkeit ihrer Verwaltungstätigkeit zu überwachen (Rechtsaufsicht).

Rechtsaufsichtsbehörde bei kreisangehörigen Gemeinden und großen Kreisstädten (Art. 5, 5a GO) ist das Landratsamt als untere Staatsbehörde (Art. 37 Abs. 1, 2 LKrO). Für kreisfreie Gemeinden und Landkreise führt die Regierung die Rechtsaufsicht (Art. 96 LKrO), für die Bezirke das Staatsministerium des Innern (Art. 92 BezO).

Rechtswidrige Beschlüsse kann die Rechtsaufsichtsbehörde im Rahmen ihres Ermessens beanstanden und deren Aufhebung und Änderung verlangen (= Beanstandungsrecht, Art. 112 GO, Art. 98 LKrO, Art. 94 BezO). Kommt die Gemeinde einem Aufhebungsverlangen innerhalb einer gesetzten Frist nicht nach, so muss die Rechtsaufsichtsbehörde anstelle und auf Kosten der Gemeinde tätig werden (Art. 113 GO, Art. 99 LKrO, Art. 95 BezO). Weitere Befugnisse der Rechtsaufsichtsbehörde sind das Recht, Beauftragte zu benennen bzw. den Gemeinderat aufzulösen und Neuwahlen anzuordnen (Art. 114 GO, Art. 100 LKrO, Art. 96 BezO).

5.7.3Die Fachaufsicht

Art. 109 Abs. 2 GO (Art. 94 Abs. 2 LKrO, Art. 91 Abs. 2 BezO) bestimmt, was unter Fachaufsicht zu verstehen ist. Sie gilt für alle Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (z. B. Art. 58, 8 GO). Dabei ist die Kontrolle über Gesetzmäßigkeit und Verwaltungsermessen eröffnet. Allerdings sind der Ermessenskontrolle ebenfalls Grenzen gesetzt. Die Fachaufsichtsbehörde ist für kreisangehörige Gemeinden das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde, für große Kreisstädte und kreisfreie Städte die Regierung. Die Fachaufsicht hat ein Informations- und Weisungsrecht. Wird eine Ersatzvornahme oder werden sonstige Maßnahmen nötig, hat die Rechtsaufsicht die Fachaufsicht zu unterstützen (Art. 116 GO, Art. 102 LKrO, Art. 98 BezO).

Art. 109 Abs. 2 GO

In den Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 8) erstreckt sich die staatliche Aufsicht auch auf die Handhabung des gemeindlichen Verwaltungsermessens (Fachaufsicht). Eingriffe in das Verwaltungsermessen sind auf die Fälle zu beschränken, in denen

1.

das Gemeinwohl oder öffentlich-rechtliche Ansprüche Einzelner eine Weisung oder Entscheidung erfordern oder

2.

die Bundesregierung nach Art. 84 Abs. 5 oder Art. 85 Abs. 3 des Grundgesetzes eine Weisung erteilt.

5.7.4Checkliste – Aufsichtliche Maßnahmen

Falls eine Aufsichtsbehörde gegen eine Kommune vorgeht oder falls Sie als Mandatsträger meinen, die Hilfe einer Aufsichtsbehörde zu benötigen, stellen Sie zunächst Folgendes fest:

Welche Aufgabe ist betroffen?

Eigener Wirkungskreis?

Dann Rechtsaufsicht.

Wer ist zuständige Aufsichtsbehörde (Landratsamt, Regierung, Staatsministerium des Innern)?

Was kontrolliert die Rechtsaufsichtsbehörde?

Nur Gesetzmäßigkeitskontrolle!

Kein Eingriff in das Verwaltungsermessen!

Welche Handlungsmöglichkeiten hat die Rechtsaufsichtsbehörde?

 Information

 Beanstandung

 Ersatzvornahme erst nach Beanstandung mit Fristsetzung

Übertragener Wirkungskreis?

Dann Fachaufsicht.

Wer ist zuständige Aufsichtsbehörde?

Was kontrolliert die Fachaufsichtsbehörde?

Gesetzmäßigkeitskontrolle

Ermessenskontrolle in bestimmten Grenzen

Welche Handlungsmöglichkeiten hat die Fachaufsichtsbehörde?

 Information

 Weisung

 Ersatzvornahme im Zusammenwirken mit der Rechtsaufsichtsbehörde

5.8Sonstige Kontrolle kommunalen Handelns

Die Überprüfung kommunalen Handelns erschöpft sich nicht in Rechts- und Fachaufsicht. Als juristische Person des öffentlichen Rechts ist die Kommune rechtsfähig, prozess- und deliktsfähig. Sie kann Eigentum erwerben, Prozesse führen und strafbare Handlungen begehen. Je nachdem, ob das konkrete gemeindliche Handeln dem Zivilrecht, dem öffentlichen Recht und dem Strafrecht zuzuordnen ist, ergeben sich unterschiedliche Wege und Zuständigkeiten der Kontrolle.

5.8.1Die strafrechtliche, zivil- und verwaltungsrechtliche Verantwortung der Kommune

Dass die Akteure kommunalen Handelns nicht im rechtsfreien Raum stehen, ergibt sich schon aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, insbesondere aus der Bindung an Recht und Gesetz. Dies wird besonders dann deutlich, wenn das Handeln von Mandatsträgern oder gewählten Repräsentanten, aber auch das Handeln von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes Straftatbestände erfüllt.

Beispiele:

Durch vorsätzliche falsche Angaben in einem Förderantrag erhält die Kommune Witzlos 120.000 € Fördergelder. Die Überprüfung der abgerechneten Baumaßnahme ergibt eine wesentliche niedrigere Abrechnungssumme als angegeben. Der strafbare Vorwurf des Subventionsbetrugs richtet sich gegen diejenigen, die kraft Wissen, Organschaft etc. Verantwortung tragen. Zuständig sind die Strafgerichte.

Bei der Benutzung eines Kinderspielplatzes stürzt der kleine Benjamin von einer nicht ordnungsgemäß gewarteten Leiter und bricht sich das Bein. Seine kaputte Hose und das Schmerzensgeld wollen seine Eltern von der Kommune ersetzt wissen, in deren Zuständigkeit die Errichtung und die Unterhaltung des Spielplatzes fällt.

Zur Entscheidung berufen sind, weil es sich um eine zivilrechtliche Angelegenheit handelt, die Zivilgerichte (Amts- bzw. Landgericht).

Der Gebührenbescheid über den laufenden Bezug von Wasser wurde Herrn Wanhold zugestellt. Er ist der Meinung, dass die Kommune die Gebühr falsch berechnet hat. Es handelt sich um ein hoheitliches Tätigwerden der Kommune im eigenen Wirkungskreis. Zur Kontrolle stehen Herrn Wanhold formlose Rechtsbehelfe, aber auch förmliche Rechtsmittel, nämlich Widerspruch und verwaltungsgerichtliche Klage zur Verfügung.

Das Landratsamt „beanstandet“ die Anordnung einer Tempo-30-Zone, die der Gemeinderat von Witzig beschlossen hat. Der Gemeinderat ist der Auffassung, dass dies nicht in Ordnung sei. Auch dem Gemeinderat steht es zu, diese Verwaltungsmaßnahme der Aufsichtsbehörde durch Widerspruch, ggf. Klage, überprüfen zu lassen. Die Gerichte und die Literatur sind sich allerdings nicht einig, ob die im übertragenen Wirkungskreis handelnde Gemeinde (StVO) überhaupt in eigenen Rechten verletzt sein kann. Ob eine Gemeinde also gegen eine Anordnung etwa der Unteren Straßenverkehrsbehörde mit Widerspruch oder gar Klage eine Überprüfung der Anordnung durch die Gerichte erreichen kann, ist streitig.