Kitabı oku: «Praxiswissen für Kommunalpolitiker», sayfa 14

4.4.7Grenzen der interkommunalen Zusammenarbeit

So sinnvoll und kostensparend ein Denken und Handeln jenseits des Kirchturmes wäre, so schwierig ist allerdings die Realität. Sicher gibt es einige ermutigende Beispiele, vor allem im Bereich der integrierten ländlichen Entwicklung. Aber dauerhaft funktionierende und belastbare Partnerschaften im Sinne eines arbeitsteilig synergetischen Zusammenwirkens sind selten.

Woran liegt das?

Zum einen an der Tatsache, dass das Verlassen eintrainierter und überkommener Verhaltensweisen schwer ist. Zum anderen daran, dass in der politischen Wahrnehmung Zusammenarbeit oft als politische Unfähigkeit oder Schwäche fehlinterpretiert wird. Zum Dritten, dass keiner etwas aufgeben und als Verlierer dastehen will.

Zum Vierten, dass die Partner einer möglichen Zusammenarbeit wirtschaftlich oder finanziell zu unterschiedlich strukturiert sind.

In den aller meisten Fällen lässt sich ein Scheitern oder Nichtverfolgen kommunaler Partnerschaften aber immer darauf zurückführen, dass die politischen Akteure, seien es die Bürgermeister, die Stadträte oder die Bürger selbst nicht miteinander können oder wollen.

Das bedeutet aber keinesfalls, dass interkommunale Zusammenarbeit von vorneherein eine Todgeburt oder ein Placebo wäre, das sich auf den Bau von Radwegen oder gemeinsame Kulturveranstaltungen beschränkt! Kommunale Zusammenarbeit kann im Sinne der Bürger viel erreichen. Aber der Boden muss bereitet werden. Das ist schwer und braucht einen sehr langen Atem. Kommunale Zusammenarbeit funktioniert vor allem dort, wo die Akteure sie wollen. Kommunale Zusammenarbeit funktioniert, wo für die Beteiligten Win-win-Situationen entstehen.

Der Staat hat längst erkannt, dass Allianzen bestimmte Aufgaben schneller und besser und billiger für die Bürger erbringen können. Das ist auch der Grund, warum in vielen Förderprogrammen mittlerweile ein Sonderbonus, also mehr Geld gewährt wird, wenn ein Projekt als interkommunales umgesetzt wird.

4.5IT in der Kommunalverwaltung

Die digitale Gesellschaft macht nicht vor den Toren der Kommunalverwaltung halt. Es ist einer der herausragenden change management Prozesse, der den Gemeinden bevorsteht. Gemeint ist der Sprung ins digitale Zeitalter. Dabei geht es nicht um die Transformation analoger in digitale Arbeitsprozesse. Die digitale Verwaltung der Zukunft muss völlig neu gedacht und strukturiert werden und es wird zu Systembrüchen kommen, wenn Entscheidungsprozesse tatsächlich digital stattfinden.

Das beginnt bei so einfachen Dingen wie der eindeutigen Identifizierung von Antragstellern im elektronischen Verfahren, betrifft sichere Signaturen und sichere Datenverarbeitung. Einer der größten Fallstricke sind die höchst unterschiedlichen und z.T. inkompatiblen Verarbeitungssysteme, die aktuell genutzt werden. Die Kehrseite des Föderalismus ist unsere Vielteiligkeit, ist das Problem, dass es anders als in Dänemark oder Litauen eben keine einheitlich und zentral gesteuerten Vorgaben für eine landeseinheitliche DV-Struktur gibt. So erklärt sich auch, dass die Industrienation Deutschland im Bereich der digitalen Transformation einen schlechten Platz im hinteren Drittel der europäischen Länder einnimmt.

Im Bereich der Kommunalverwaltung ist es schwer, aktuell Empfehlungen auszusprechen, denn die Umstellungen sind teuer und auf das falsche Pferd ist mangels einheitlicher Normierung schnell gesetzt. Es bleibt daher strategisch abzuwarten, ob die Arbeitsergebnisse des E-Government-Pakts und Online-Zugangsgesetzes zu eindeutigen Handlungsempfehlungen führen.

Was jede Kommune allerdings tun kann, ist den Boden zu bereiten. Die Datenschutzgrundverordnung umzusetzen, die Mitarbeiter auf die anstehenden Veränderungen hinzuweisen, sie zu ertüchtigen, mit den neuen Prozessen umgehen zu können.

E-Government, also die elektronische Verwaltung, die zur Beschleunigung und Rationalisierung komplexer Abläufe beitragen soll, aber auch dem Bürger Wege ersparen möchte, verlangt z. T. nach neuen Strukturen überörtlicher Zusammenarbeit.

So wurde gerade im kreisangehörigen Bereich erkannt, dass in vielen Fällen eine auf die eigene Kommune beschränkte „Insellösung“ wenig Sinn ergibt und ein erhebliches Kostenpotenzial vermieden werden kann, wenn eine einheitliche DV-Struktur auf Landkreisebene unter Einbeziehung aller Kommunen angestrebt wird.

Beispiel:

In den Landkreisen Kelheim und Cham wurden in Zusammenarbeit mit allen Gemeinden am Landratsamt EDV-Stabsstellen eingerichtet und eine Intranetplattform für unterschiedlichste Bereiche geschaffen. Gerade im Bereich der Geo-Informationssysteme (GIS) hat sich diese Struktur bewährt. Ein einheitliches Zugangsportal für künftige Nutzer wird zudem sicherstellen, dass die notwendige Einheitlichkeit interener Prozessabläufe und die erforderliche Datensicherheit gewährleistet sind. Ein Zentralrechner, eine zentrale Firewall, ein Administrator, ein einheitliches Anwendungssystem garantiert die gemeinde- und landkreisübergreifende funktionierende DV-Struktur. Die Kosten werden im Verhältnis der Einwohner nach Vorabzug des Landkreisanteils von den Kommunen aufgebracht bzw. über die Kreisumlage gedeckt.

Derzeit wird intensiv über eine Verschlankung verschiedener Verwaltungsbereiche diskutiert. Zentrales Personenstandswesen und Standesamt, zentrale Realsteuer- oder Personalstellen sind in der Lage, personelle und damit kostentechnische Synergien zu heben. Voraussetzung ist aber auch hier eine überörtliche funktionierende EDV-Plattform, die im modernen Informationszeitalter – leider – noch nicht überall vorhanden ist.

5.Das Verhältnis Staat – Kommunen

Staat und Kommune als Gebietskörperschaften haben wir bereits kennen gelernt. Im Folgenden erklären wir, welche genaue Rolle die Kommunen im Staatsgefüge spielen.

Beispiel:

Bürgerin Meier geht ins Einwohnermeldeamt und holt dort den von ihr bestellten Pass ab.

In Art. 73 I Nr. 3 Grundgesetz finden wir, dass für das Passwesen ausschließlich der Bund (= die Bundesrepublik Deutschland) als Gesetzgeber zuständig ist. Aber dennoch wird die Gemeinde tätig. Dies rührt daher, dass die Verfassung (das Grundgesetz) eine Aufgabenverteilung zwischen Bund, Land und Gemeinde vorsieht.

5.1Bund, Länder und Kommunen im System der Gewaltenteilung

Die deutsche Verfassung sichert – ebenso wie die bayerische – die Funktionsfähigkeit unseres demokratischen Staatssystems u. a. durch die sog. Gewaltenteilung. Legislative (= Gesetzgebung), Exekutive (= Verwaltung) und Judikative (= Rechtsprechung) sind verschiedenen Zuständigkeiten zugeordnet, mit dem Ziel, dass sich die jeweiligen Träger der Staatsgewalt gegenseitig kontrollieren. So überwachen die Gerichte die Rechtmäßigkeit von Gesetzen, die das Parlament erlässt. Das Parlament wiederum überwacht kraft Petitionsrecht, ob die Regierung und Verwaltung rechtmäßig handelt usw.

Kommunen und Gewaltenteilung

Wohin gehören die Kommunen in diesem Gefüge der Gewalten?

Kommunen erlassen Satzungen, etwa Gebührensatzungen oder Bauleitpläne. Dies spricht für eine Einordnung in den Bereich der Gesetzgebung. Andererseits kann etwa der Bürgermeister Ordnungsverfahren durchführen und dabei Geldbußen verhängen. Ist die Gemeinde deshalb Teil der Rechtsprechung?

Die überwiegende Tätigkeit der Kommune und ihrer Entscheidungsorgane (z. B. Bürgermeister und Gemeinderat) ist Anwendung und Vollzug von Gesetzen. Die Kommunen und auch ihre Organe sind deshalb wesentlicher Teil der vollziehenden Gewalt, d. h. Teil der Exekutive.

Dabei werden die Kommunen sowohl aus eigener Kompetenz oder Zuständigkeit tätig (insbesondere im angestammten Selbstverwaltungsbereich) oder kraft gesetzlich übertragener Kompetenz, wie z. B. im Passwesen: Hier wird die Gemeinde für Bund und Land zur Erfüllung einer bundesgesetzlich geregelten Aufgabe tätig. Die Kommunen sind also mehr als bloße Erfüllungsgehilfen des Staates, sie sind wesentliche und selbstständige Fundamente unserer demokratischen Staatsform.

Das Recht auf Selbstverwaltung unterstreicht diese elementare Aufgabe. Dies bekräftigt auch Art. 11 Abs. 4 BV:

Art. 11 Abs. 4 BV

Die Selbstverwaltung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben.

5.2Wo steht was?

Grundgesetz und Bayer. Verfassung enthalten wesentliche Regelungen zur Gewaltenteilung und Aufgabenverteilung zwischen den Staatsebenen. Daneben finden sich Zuständigkeitsregelungen in Bundes- und Landesgesetzen, durch die Verwaltungsaufgaben auf die Kommunen übertragen werden.

Wichtig!

Es gibt Bereiche, in denen die Kommunen von vorneherein – man nennt das auch originär – zuständig sind und Bereiche, in denen die Kommunen kraft eines gesetzlichen Auftrags tätig werden.

Diese Unterscheidung ist deshalb wichtig, weil die Handlungsmöglichkeiten, die Spielräume und die Überprüfung des gemeindlichen Verwaltungshandelns unterschiedlich ausgeprägt sind.

Beispiel Gemeinde:

Eigentlich hat die Gemeinde alle öffentlichen Aufgaben auf ihrem Gebiet zu erfüllen. Dies ergibt sich aus Art. 6 GO. Man spricht auch von der Allzuständigkeit der oder einer Zuständigkeitsvermutung für die Gemeinden.

Art. 6 GO

(1) Den Gemeinden steht in ihrem Gebiet die Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben zu. Ausnahmen bedürfen eines Gesetzes.

(2) Die Gemeindeaufgaben sind eigene oder übertragene Angelegenheiten.

5.3Der eigene Wirkungskreis

Die dem eigenen Wirkungskreis der Kommunen zugehörigen Aufgaben nimmt sie weisungsfrei nach pflichtgemäßem Ermessen wahr. Die Kommune und ihre Organe müssen dabei die allgemeinen Gesetze beachten. Der eigene Wirkungskreis umfasst Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben und ist der Bereich der kommunalen Selbstverwaltung. Welche Aufgaben konkret hierzu gehören, ist nicht abschließend und ausdrücklich geregelt. Aus den Art. 7, 57 GO; 5, 51 LKrO; 5, 48 BezO sowie Art. 83 BV ergeben sich aber konkrete Anhaltspunkte. Vgl. hierzu Teil 4 Kapitel 1.

Beispiele:

Zum eigenen Wirkungskreis kreisangehöriger Kommunen gehört u. a.

 das Personalwesen (Art. 42, 43 GO),

 das Finanzwesen (Art. 22 Abs. 2, 62 Abs. 2 GO i. V. m. dem KAG),

 das Haushaltswesen (Art. 83 Abs. 2 BV, 63 Abs. 1 GO),

 die Sicherstellung einer Verwaltung (Art. 56 Abs. 2 GO),

 der Erlass einer Geschäftsordnung (Art. 45 GO),

 die Geschäftsverteilung (Art. 46 GO),

 das Satzungsrecht (Art. 23 GO),

 Veranstaltungserlaubnisse (Art. 19 Abs. 3 LStVG).

Eigener Wirkungskreis

Wichtig!

Bei den Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis (Wasser/Abwasser etc.) hat die Kommune kein Ermessen, ob sie tätig wird. Sie muss die Aufgaben erfüllen. Sie kann allerdings entscheiden, wie sie es macht und ob sie die Aufgabe zur Erfüllung ggf. auch einem anderen überträgt.

5.4Der übertragene Wirkungskreis

Dazu gehören Aufgaben, die durch Gesetz ausdrücklich zur Erledigung übertragen sind. Ein besonderer, wesensnotwendiger Ortsbezug liegt nicht vor. Der Selbstverwaltungsbereich ist nicht betroffen. Bei Erfüllung dieser Aufgaben unterstehen die Kommunen einer besonderen Kontrolle durch den Staat und haben auch Weisungen zu befolgen (Art. 8, 58 GO; 6, 53 LKrO; 6, 50 BezO).

Beispiele:

 Hilfe bei Verwaltungsverfahren, Vorhalten von Vordrucken (Art. 58 Abs. 2 GO)

 Mitwirken bei Wahlangelegenheiten, z. B. § 17 Abs. 1 BWahlG

 Personenstandswesen – Meldewesen (Art. 8 Meldegesetz)

 Erfassung von Wehrpflichtigen

 Anordnung von Verkehrszeichen

 Ausstellen von Lohnsteuerkarten u. v. m.

Übertragener Wirkungskreis

5.5Finanzierung der Aufgaben

Die Einrichtung eines Computerraums an der Hauptschule kostet 90.000 €. Die Anstellung einer Erzieherin für den städtischen Kindergarten verursacht Personalkosten in Höhe von 40.000 € pro Jahr. Der Bau der Kläranlage schlägt mit 4 Mio. € zu Buche. Selbstverwaltung ist schön und gut – aber die zu erledigenden Aufgaben müssen auch finanziert werden.

Den Kommunen stehen eigene und fremde Einnahmequellen zur Verfügung. Ohne im Detail auf die komplizierte Finanzierungssystematik einzugehen, die GG und BV vorgeben, so viel:

Statistisch haben die Einnahmen der kommunalen Ebene zwar bundesweit dank der hervorragenden Konjunktur zugenommen, gleichzeitig sind aber auch die Aufgaben und die damit verbundenen Ausgaben dramatisch nach oben gegangen. Auch wenn die Statistik der kommunalen Ebene einen Einahmenüberschuss attestiert bleibt dennoch festzustellen, dass die Schere zwischen armen und reichen Kommunen immer weiter auseinanderklafft. Es lohnt also immer der Blick auf das Detail. Dabei stellen wir fest, dass die Frage arm und reich durchaus keine Frage Ost-West oder Nord-Süd ist. Nicht wenige Kommunen leiden unter strukturellen Defiziten. In NRW und im Saarland sind viele Städte hoch verschuldet. Die politisch verordneten Umsteuerungen im Kohlebergbau wird viele ehemals reiche Standorte vor große Herausfoderungen stellen. Eine ausufernde Sozialgesetzgebung mit immer mehr Leistungen setzt den kommunalen Kassen zu.

Die Aufgabenzuweisungen durch Bund und Land steigen beständig. Viele Kommunen sind längst am Ende der Belastbarkeit angelangt. Vom echten Gestalten im Rahmen der Selbstverwaltung kann in weiten Teilen nicht mehr die Rede sein. Bundes- und landesrechtliche Vorgaben greifen in den Selbstverantwortungsbereich der Kommunen ein und definieren „rechtmäßiges Handeln“. So wird die kostenträchtige Computeranlage an den Schulen, obschon eigene Aufgabe, zum „Muss“!

So wird die Einrichtung eines Jugendtreffs mit Fachpersonal zur unausweichlichen Infrastruktureinrichtung. All das ohne einen angemessenen Finanzausgleich durch den „anordnenden“ Staat.

Welche eigenen Einnahmequellen haben die Kommunen?

Einnahmequellen

 Einnahmen aus fiskalischem Handeln:Kommunen erzielen sie bei der Beteiligung am Wirtschaftsverkehr, z. B. durch den Verkauf von Grundstücken, durch Miet- und Pachteinnahmen, Zinseinnahmen.

 Steuern:Steuern dürfen nur in engen Grenzen erhoben werden (siehe Teil 4 Kapitel 2.3).

 Beiträge für Wasser- und Abwassereinrichtungen oder Straßen.Beiträge dienen zur Deckung des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung oder Verbesserung öffentlicher Einrichtungen. Zur Erhebung eines Beitrages ist eine Grundlagensatzung notwendig, die der Gemeinderat durch Beschluss erlässt. Auf der Grundlage dieser Satzung hat die Verwaltung die Möglichkeit, einen Beitragsbescheid zu fertigen (= Verwaltungsakt), der letztlich die Zahlungspflicht des Bürgers begründet.

 Gebühren:Gebühren werden aufgrund besonderer Regelungen oder Satzungen für behördliche Leistungen erhoben (Trauungen, Beurkundungen etc.). Gebühren werden auch für tatsächliche Benutzungen öffentlicher Einrichtungen wie Kindergärten, Wasserbezug, Abwasserbeseitigung in Rechnung gestellt. Der Bescheid, mit dem die Höhe der Gebühr mitgeteilt wird, ist ein Verwaltungsakt.

Wichtig!

Die Gemeinde darf mit Beiträgen und Gebühren nur ihren tatsächlichen Aufwand abdecken, also nichts verdienen. Aber es ist auch notwendig, bei den Gebührenfestsetzungen den Kostendeckungsgrundsatz zu beachten. Die politisch beliebte Festsetzung von Gebühren weit unter dem Deckungssatz ist nicht nur deshalb bedenklich, weil der Fehlbetrag aus dem sonstigen Finanzaufkommen der Kommune bestritten werden muss! Es ist vielmehr auch eine Frage der Gerechtigkeit, ob die Allgemeinheit für Kosten aufkommen soll, die eindeutigen Verursachern zuzurechnen sind.

Anders gefragt: Warum sollen die Grund- und Gewerbesteuerzahlungen des Bürgers Huber aus dem Ortsteil Berghausen, der durch einen Zweckverband mit Wasser versorgt wird und dafür kostendeckende Gebühren zahlt, zur Deckung des Restaufwandes des gemeindeeigenen Wasserversorgungsnetzes Aufhausen herangezogen werden? Der ungedeckte Aufwand hätte ebenso gut von den Bürgern, die unmittelbare Nutznießer dieser Wasserversorgung sind, erhoben werden können.

5.6Finanzen … ein ewiges Thema

Die finanzielle Stärke der Kommunen ist aus verschiedenen Gründen sehr unterschiedlich. In allen Ländern gibt es deshalb das Instrument des Finanzausgleiches, das diese Ungleichgewichte abmildern soll. Die Systeme die dabei zur Anwendung kommen sind sehr verschieden und immer komplex und kompliziert. Unter dem Thema Verteilungsgerechtigkeit wird immer wieder versucht Nachbesserungen durchzusetzen. Ein kleiner Abriss der Entwicklung der Schlüsselzuweisungssysteme in Bayern soll für das generelle Thema sensibleren.

5.6.1Kommunaler Finanzausgleich und Verteilungsgerechtigkeit

Auch wenn es aktuell den Kommunen in Summe dank der guten Wirtschaftslage gut geht, liegen andere Zeiten nicht so lange zurück. Vor allem die kleineren, in der Regel auch wirtschaftlich schwächeren Kommunen hatten im Zeitraum 2000 bis 2005 erhebliche Finanzprobleme. Die Gewerbesteuer brach nahezu vollständig weg, die Einkommensteuer entwickelte sich rückläufig und die Kreisumlagenbelastungen erhöhten sich. Mit Sparmaßnahmen alleine war da nichts mehr zu wollen. Der Umstand, dass 50 % des gesamten kommunalen Steueraufkommens von den 25 kreisfreien bayerischen Kommunen erwirtschaftet wurde und die verbleibenden 50 % ebenfalls höchst unterschiedlich auf die 2.031 kreisangehörigen Kommunen Bayerns verteilt sind, zeigt, dass eine Korrektur der Finanzverfassung zugunsten der wirtschaftsschwächeren Kommunen angezeigt war.

Die Tatsache, dass die Einwohner im Rahmen der Verteilung von Staatsmitteln unterschiedlich bewertet werden oder gar gewisse Einnahmen bei der maßgeblichen Berechnung der Finanzkraft außen vor bleiben, wurde und wird zunehmend als ungerecht empfunden. Eine Arbeitsgruppe am Bayerischen Finanzministerium versuchte mit wissenschaftlicher Begleitung eine methodische Aufarbeitung. Dennoch, die Frage ob mehr staatliches Geld in die Verdichtungs- und Großstadtbereiche oder stattdessen in die sog. ländlichen Räume fließen soll, ist weniger eine Frage der exakten Wissenschaft, denn des politischen Ermessens und damit der Ordnungspolitik.

Im Rahmen der Verhandlungen zum Doppelhaushalt 2012/2013 kam es in der Folge erstmals zu einer Korrektur der sogenannten Einwohnergewichtungen. Damit verbunden gelang eine gewisse Umverteilung der Schlüsselmasse zugunsten der Landkreise und der Kommunen außerhalb der Ballungsräume.

Ein 2013 in Auftrag gegebenes Gutachten hatte leider nicht das Ergebnis, das sich die Vertreter des kreisangehörigen Bereiches gewünscht hätten. Fakt bleibt, dass sich die Politik lieber hinter Gutachten versteckt, statt selbst mutig zu entscheiden. Ob die Ergebnisse der wissenschaftlichen Expertise dabei vorbestellt sind oder nicht kann dahinstehen. Bei nüchterner Betrachtung werden nahezu in allen Bundesländern eher die Größstädte und Ballungsräume überproportional gefördert. Ob die heraufbeschworene Renaissance der Gleichwertigkeit die stabile flächige Struktur Bayerns mit der erforderlichen finanziellen Ausstattung am Leben erhalten wird, muss sich erst zeigen.