Kitabı oku: «Praxiswissen für Kommunalpolitiker», sayfa 13
Tipp!
Es hat sich z. B. für komplexe Bauleitplanverfahren oder auch die Planung kommunaler Gebäude bewährt, Arbeitskreise zu bilden, an denen auch interessierte Bürgerinnen und Bürger teilnehmen können. Die örtlichen Agenda-Prozesse sind hervorragend geeignet, überparteilich und unbürokratisch engagierte Personen in das kommunale Geschehen einzubeziehen.
Wichtig!
Die Beteiligung der Bürgerschaft ist umso effektiver, je besser zu bestimmten Themen informiert wird. Dazu bieten sich gemeindeeigene Mitteilungsblätter, Bürgersprechstunden, spezifische Themenversammlungen, die Nutzung der neuen digitalen Plattformen ebenso an wie offene Fragestunden im Gemeinderat. Social Medias wie Facebook und Twitter nehmen auch bei der kommunalen Informationspolitik rasant an Bedeutung zu.
Der Bürger ist nicht nur Mitgestalter. Er kann auch Kontrolleur des kommunalen Handelns sein, indem er sich z. B. an Mitglieder des Gemeinderats wendet, indem er
sich förmlich oder formlos mit Rechtsmitteln zur Wehr setzt,
die Möglichkeiten des Petitionsrechtes nutzt und sich an die zuständigen Behörden wendet (Art. 17 GG, Art. 117 BV).
Die Petition verpflichtet die angerufene Institution, sich mit der Beschwerde sachlich auseinanderzusetzen und eine Antwort zu erteilen.
2.5Selbstverwaltung – was sind Kernbereiche?
Bei der Lektüre kommunaler Themen stößt man unvermeidlich auf den Begriff „Kernbereich der Selbstverwaltung“. Wir wissen: das kommunale Selbstverwaltungsrecht besteht „nur“ im Rahmen der Gesetze. Aber die Rechtsprechung hat klargestellt: Es ist der Bundes- und Landesgesetzgebung untersagt, den Selbstverwaltungsspielraum durch Gesetze so auszuhöhlen, dass die Selbstverwaltung praktisch nicht mehr existiert.
Das Recht, eigene Personalentscheidungen zu treffen, die bauliche Entwicklung der Gemeinde festzulegen, auch örtliches Recht zu schaffen, darf also nicht völlig beseitigt werden.
Als zunehmend problematisch – weil nicht justitiabel – wird die Beeinflussung der Kommunen durch die Zuschusspolitik des Staates angesehen. Das eingesetzte Steuerungsmedium „wer zahlt, schafft an“ steuert und überlagert Ermessensentscheidungen zunehmend. Die Meinungen und Überzeugungen der Mandatsträger weichen fremden, mit Zuwendung garnierten Argumenten. Zudem erzeugt diese „Politik des goldnen Zügels“ interkommunalen Druck. Wenn eine Gemeinde den staatlich subventionierten Kindergartenbus einsetzt wird die Bürgerschaft des Nachbarortes mit hoher Wahrscheinlichkeit Gleiches einfordern.
3.Gebietskörperschaften
Bund, Land, Gemeinden, Landkreise, Bezirke werden auch als Gebietskörperschaften bezeichnet. Bei den Gemeinden, Landkreisen und Bezirken spricht man auch von kommunalen Gebietskörperschaften.
3.1Kommunale Gebietskörperschaft – was ist das?
Eine Körperschaft ist mitgliedschaftlich organisiert und selbst Träger von Rechten und Pflichten, also eine juristische Person wie eine GmbH oder AG. Sie ist rechtsfähig, prozess- und deliktsfähig. Durch die Gebietsbezogenheit ensteht eine automatische Mitgliedschaft der Personen, die im betreffenden Gebiet leben. Der Wohnsitz einer Person macht diese zum Angehörigen der Gebietskörperschaft.
Gebietskörperschaften verfügen über ein Gebiet, Angehörige und entsprechende Hoheitsgewalt.
3.2Kommunale Gebietskörperschaft – wo steht was?
Art. 1 Abs. 1 GO(ähnlich Art. 1 Abs. 1 LKrO, Art. 1 Abs. 1 BezO)
Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften mit dem Recht, die örtlichen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten.
Art. 10 Abs. 1 BV
Für das Gebiet jedes Kreises und jedes Bezirks besteht ein Gemeindeverband (Anm.: gemeint sind Landkreise und Bezirke) als Selbstverwaltungskörper.
Art. 11 Abs. 2 BV
Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts. Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesondere ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen.
3.3Kommunale Gebietskörperschaft im Staatsaufbau
Die Gemeindeordnungen sprechen von „ursprünglicher Gebietskörperschaft“. Das heißt aber nicht, dass die Gemeinden eine dem Staat übergeordnete Stellung einnehmen.
Gemeint ist, dass die Gemeinden geografisch und politisch das Fundament des Staates bilden, der ihnen eine eigenständige Position und Funktion einräumen muss.
Kommunale Gebietskörperschaft im Verwaltungsaufbau
3.4Die kommunale Gebietskörperschaft: Gemeinden, Landkreise, Bezirke
Gemeinden, Landkreise und Bezirke sind kommunale Gebietskörperschaften. Die Gemeinden haben die örtliche Aufgabenerfüllung wahrzunehmen, während die Landkreise die überörtlich relevanten Bereich abzudecken haben.
Beispiel: Einrichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern
Die Bezirke haben gemäß Art. 1 BezO die Aufgabe, überörtliche Angelegenheiten, die über die Zuständigkeit und das Leistungsvermögen der Landkreise und kreisfreien Gemeinden hinausgehen und deren Bedeutung über das Gebiet des Bezirks nicht hinausreicht, selbst zu ordnen und zu verwalten.
Beispiel: Bezirkskrankenhäuser
Alle drei Gebietskörperschaften verfügen über demokratisch legitimierte Organe, haben aber im Vergleich zu Bund und Land keine Staatsqualität. Daraus folgt, dass die Tätigkeit der Gebietskörperschaften auf die vollziehende Gewalt beschränkt ist. Gemeinderat, Kreistag und Bezirkstag sind also keine Parlamente und keine Rechtsprechungsorgane, sondern Exekutivorgane! (vgl. Teil 3 Kapitel 3.1.3)
4.Die kommunale Zusammenarbeit
Sie werden sich in ihrer Arbeit zwangsläufig mit Effizienz und Benchmarking befassen müssen. So sehr ihre Tätigkeit auch ortsbezogen ist. Der Blick über den Tellerrrand ist hilfreich und wird Sie bald mit den verschiedensten Möglichkeiten interkommunaler Arbeit konfrontieren.
4.1Kommunale Zusammenarbeit – was ist das?
Jede Kommune kann frei entscheiden, wie sie ihre Aufgaben wahrnimmt. Ob sie mit einer kommunalen Gesellschaft privatrechtlich handelt oder sich Dritter bedient kann sie selbst entscheiden. Stichworte sind Privatisierung und Outsourcing. Auch Mischformen sind möglich.
Tipp!
Falls die Frage einer echten Privatisierung oder einer Aufgabenübertragung an Dritte wirklich ansteht, lohnt die Einschaltung eines Wirtschaftsprüfers. Der stellt die finanziellen Vor- und Nachteile zusammen und garantiert dadurch eine optimale Entscheidungsgrundlage.
Kommunale Zusammenarbeit bedeutet demgegenüber, dass sich mehrere Kommunen privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich zusammenschließen, um gemeinsam Aufgaben zu erfüllen.
Beispiel:
Gemeinsame Wasserversorgung, gemeinsamer Bauhof etc.
4.2Kommunale Zusammenarbeit – wo steht was?
Wer sich mit den Formen der kommunalen Zusammenarbeit befassen will, findet im Gesetz zur kommunalen Zusammenarbeit (KommZG) oder der Verwaltungsgemeinschaftsordnung (VwGemO) und der GO, LKrO und BezO die einschlägigen Regelungen. Maßgeblich können aber auch das BGB, das GmbH-Gesetz, das HGB oder andere privatrechtliche Vorschriften sein, wenn die Kooperation privatrechtlich organisiert wird.
4.3Kommunale Zusammenarbeit – wozu?
Motive für interkommunale Allianzen sind vor allem Effizienz und Wirtschaftlichkeit. Zusammen geht manches besser als alleine. Aber, auch wenn das nahe liegt, in vielen Fällen begrenzt der Kirchturm den Mut zur Kooperation. Denn Zusammenarbeit bedeutet Vertrauen und das gemeinsame Bestreben der Teilnehmer allen im wechselseitigen Respekt Win-win-Situationen einzuräumen und die Arbeitsgeschwindigkeit des neuen Konsortiums nicht am Langsamsten auszurichten.
Gerade für kleinere Kommunen oder solchen mit finanziellen Engpässen, bieten sich partnerschaftliche Aufgabenbewältigungsformen an. Die Möglichkeiten sind vielseitig. Gemeinsame Sportanlagen, gemeinsame Wassergewinnung oder Abwasserbeseitigung, gemeinsame Nahverkehrslösungen, gemeinsame Schulen, gemeinsame Müllverwertung usw. – all das ist möglich.
Gemeinsame Bürgermeister sind allerdings tabu! Auch hier ziehen Selbstverwaltungsrecht und Gesetze Grenzen.
Wichtig!
Kann eine Kommune eine Pflichtaufgabe nicht aus eigenen Mitteln sicherstellen, so hat sie sich der Formen der kommunalen Zusammenarbeit zu bedienen (Art. 57 Abs. 3 GO).
Man sollte wissen, dass sich ehemals rein örtlichen Aufgaben zu überörtlichen entwickelt haben und damit ein Zuständigkeitswechsel zur größeren Gebietseinheit eingetreten ist. Das gilt zum Beispiel im Bereich der Müllentsorgung. Vgl. auch Art. 4 Abs. 1 LKrO, Art. 4 Abs. 1 BezO.
Bund und Länder haben in den vergangenen Jahren ständig neue Aufgaben geschaffen, die von der kommunalen Ebene wahrzunehmen sind. Zu nennen sind unter vielen das Recht auf verpflichtende Betreuung der 0- bis 10-Jährigen, die permanente Erweiterung sozialer Leistungsrechte, die vielschichtige Aufgabe der Inklusion und Integration. All das lässt finanzielle Belastung explosionsartig wachsen und führt zu überproportionalen Steigerungen der Umlagen. Aufgabenmehrung und Umlagebelastung schmälern die freien Finanzspannen der kleineren Gemeinden, denn die Einnahmen stiegen in den vergangenen Jahren weit geringer als die Ausgaben.
Die Bürger sind heute sehr anspruchsvoll und immer mehr auf ihre eigenen subjektiven Belange fokussiert, die sie auch verstehen laut und nachhaltig zu artikulieren. Erwartet wird vor allem eine nachfrageorientierte, sich den wechselnden Bedürfnissen ständig anpassende Betreuungsinfrastruktur, angemessene Vorsorge und Betreuung der Senioren, bezahlbares Wohnen, ein modernes und leistungsfägiges Datennetz und moderne Online-Angebote. Dabei stehen die Kommunen auch aufgrund der vernetzten und jederzeit abrufbaren Daten unabhängig von ihrer individuellen Leistungsfähigkeit ständig im interkommunalen „Wettbewerb“, der eher ein Vergleichskampf ist.
Der Druck auf die Kommunen wächst. Wer in einer digitalen Gesellschaft im demokratischen Strukturwandels bestehen will, muss der vielfältigen Konkurrenz der anderen Standorte trotzen können. Dazu braucht es ausreichend Kapital, das in vielen Fällen aufgrund der wirtschaftlichen Standortstrukturen nicht zur Verfügung steht und auch künftig nicht zur Verfügung stehen wird.
Die Bundes- und Landes-Politik wird sich in diesem Kontext rechtzeitig die Frage stellen müssen, ob die Möglichkeiten der kommunalen Zusammenarbeit ausreichen um gerade in den kleinteilig strukturierten Ländern all das zur Verfügung zu stellen, was die Bürger erwarten. Das Bekenntnis zu gleichwertigen Lebensbedingungen allein wird jedenfalls nicht reichen, um diese Gleichwertigkeit auch tatsächlich herzustellen.
Es wundert nicht, dass Stimmen laut werden, die eine funktionale Reform für wahrscheinlich halten. Deutlich artikuliert wird das aufgrund der politisch sehr negativen Auswirkungen der Gebietsreform der 70er-Jahre allerdings nur unter vorgehaltener Hand.
Objektiv ist die Frage völlig berechtigt, ob kleinteilige Kommunalstrukturen und der damit verbundene organisatorische Aufwand zeitgemäß sind, und das abbilden können, was eine moderne Bürgergesellschaft verlangt.
Es wäre sicher auch interessant zu ergründen, ob sich die sozialpolitische Einstellung der Bürger nicht zwischenzeitlich grundlegend verändert hat. Was steht aus Sicht der Bürger wirklich an erster Stelle: Ist es die die lokalpatriotische, schollengebundene Identität, die die politische Eigenständigkeit einer Kommune über alles stellt? Oder ist es eher die Pluralität des Angebotes an Leistungen, der Wunsch nach modernem Lifestyle auch außerhalb der Metropole?
Wer nachhaltig, strategisch und zukunftsorientiert denkt und den Mut entwickelt, herkömmliche Denkprozesse zu sprengen, wer dabei die Formen der kommunalen Zusammenarbeit nutzt, der wird politisch Richtungsweisendes bewegen.
4.4Einzelne Formen der kommunalen Zusammenarbeit
Im Folgenden stellen wir ihnen verschiedene privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Konstruktionen vor. Grundlage jeder Zusammenarbeit ist immer ein Vertrag zwischen den beteiligten Kommunen.
4.4.1Privatrechtliche Formen
Gebräuchlich sind alle Rechtsformen, die das Privatrecht kennt: Von der BGB-Gesellschaft über die GmbH, die AG bis zum eingetragenen Verein, der Gesellschaft der OHG und KG. Zunehmend ist auch die GmbH und Co. KG gebräuchlich. Zu beachten ist insoweit, dass bei den privatrechtlichen Konstrukten eine eigenständige, von der Kameralistik abweichende kaufmännische Buchführung notwendig ist. Die intensive kosten-/nutzenorientierte Prüfung und Abklärung mit der zuständigen Aufsichtsbehörde ist vor jeder Entscheidung, in welcher Form man Aufgaben erfüllen möchte, zu empfehlen.
Natürlich geht die Übertragung von Aufgaben an eine Gesellschaft – wie diese auch immer konstruiert sein mag – mit der Abgabe von Kompetenzen, etwa des Gemeinderats, einher. Besonders wichtig ist deshalb gerade bei privatrechtlichen Organisationsformen, dass durch Gesellschafterversammlung und Aufsichtsrat die demokratische Legitimation erhalten bleibt. Dies kann durch Entsendung von Mandatsträgern sichergestellt werden. Vgl auch Art. 86 ff. BayGO.
4.4.2Die Arbeitsgemeinschaften
Wenn Aufgaben vorübergehend gemeinam erledigt werden sollen bietet sich die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft an. Sie sind die lockerste Form der kommunalen Zusammenarbeit. Nähere Regelungen finden sich in Art. 4–6 KommZG.
Die Arbeitsgemeinschaften sind besonders zur Koordination überörtlich wirksamer Infrastruktureinrichtungen geeignet. Die Anlage von Rad- und Wanderwegen seien als Beispiel genannt.
Durch Gründung einer „besonderen Arbeitsgemeinschaft“ kann vereinbart werden, dass die Beschlussgremien der Beteiligten an die Entscheidungen der Arbeitsgemeinschaft gebunden sind. Die Vereinbarung muss schriftlich abgefasst werden, die zuständige Aufsichtsbehörde ist hinzuzuziehen.
4.4.3Die Zweckvereinbarung
Die Zweckvereinbarung zielt unmittelbar auf eine gemeinsame Aufgabenerfüllung ab, z. B. werden Ruf- und Bereitschaftsdienste der Wasserwerksmitarbeiter zwischen drei Gemeinden koordiniert (Art. 7–16 KommZG). Es besteht Schriftformzwang. Der Abschluss der Vereinbarung ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Für bestimmte Fälle bedarf es einer Genehmigung.
4.4.4Zweckverband
Mit Bildung eines Zweckverbandes, z. B. zum Betrieb eines Kurbads oder zur Pflege von Gewässern entsteht eine neue Rechtspersönlichkeit als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Übertragen wird dem Zweckverband eine oder mehrere Aufgaben, z. B. die Wasserversorgung oder die Wasser- und Abwasserentsorgung. Alle Befugnisse und Pflichten gehen auf den Zweckverband über. Die Instandhaltungspflicht trifft dann den Zweckverband, ebenso die Gebührenerhebung, also alle Aufgaben, die mit der übertragenen Sache zusammenhängen.
Die Grundlage bildet die Verbandssatzung (Art. 17 f. KommZG).
Die Hauptorgane des Zweckverbandes sind Verbandsversammlung und Verbandsvorsitzender. Wird eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises auf einen Zweckverband übertragen, überträgt die Gemeinde damit auch einen Teil ihres Selbstverwaltungsrechts. Der Zweckverband kann selbst Beschäftigte haben.
Die Bildung eines Zweckverbandes kann auch durch die zuständige Aufsichtsbehörde erfolgen, wenn die Erfüllung einer Pflichtaufgabe aus Gemeinwohlgründen zwingend erforderlich ist (Art. 28 KommZG).
4.4.5Verwaltungsgemeinschaft
In den 70er-Jahren fand in Bayern die Gebietsreform statt. Ziel war es, leistungsfähige, finanziell abgesicherte Verwaltungseinheiten zu schaffen. Um den Gemeinden weitgehend ein „Überleben“ zu sichern, wurde die „Verwaltungsgemeinschaft“ eingeführt. In der Verwaltungsgemeinschaft werden benachbarte, selbstständige Gemeinden mit einer gemeinsamen Verwaltungsstelle ausgestattet, d. h., jede Gemeinde behält ihren Gemeinderat und Bürgermeister. Bei der Vorbereitung und dem Vollzug gefasster Beschlüsse bedient sich die jeweilige Gemeinde der personellen und sächlichen Ausstattung der Verwaltungsgemeinschaft. Bestimmte Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises, wie z. B. Passwesen werden vom Personal der Verwaltungsgemeinschaften erledigt.
Im Übrigen entscheidet für den eigenen Wirkungskreis die jeweilige Kommune. Nähere Regelungen finden sich in der Verwaltungsgemeinschaftsordnung (VwGemO).
Für Betrieb und Unterhalt sowie Verwaltungspersonal ist die Verwaltungsgemeinschaft zuständig. Als juristische Person des öffentlichen Rechts handelt die Verwaltungsgemeinschaft im Rahmen ihrer Zuständigkeit durch den Verbandsvorsitzenden und die Verbandsversammlung. Letztere setzt sich aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden und weiteren entsandten Gemeinderäten zusammen. Die Verwaltungsgemeinschaft finanziert sich aus Finanzzuweisungen und einer Umlage, die von den Mitgliedsgemeinden erhoben wird.
4.4.6PPP als Form der Zusammenarbeit zwischen privater und öffentlicher Hand
In den späten 90ern, aber auch oder gerade in der Zeit der wirtschaftlichen Rezession bis 2005 wurden – vor allem aus der Privatwirtschaft – sogenannte Public-Private-Partnership-Modelle als großer Befreiungsschlag und Wunderwaffe gegen jeden Liquiditätsengpass verkauft.
Vgl. hierzu auch Teil 7 Kapitel 5.
Beispiel:
Die Gemeinde Börberg muss die Kläranlage sanieren. Kosten ca. 8 Mio. €. Das Geld ist nicht vorhanden, die Bürger der finanzschwachen Kommune sind ohnehin schon arg belastet. Die Pflichtaufgabe der Sanierung muss sichergestellt werden. Da bietet ein Privatinvestor an, die Sanierung der Anlage auf eigene Kosten durchzuführen. Er würde dann die Anlage gegen eine laufende Entschädigung zur Verfügung stellen und sogar, wenn dies gewünscht sei, den Betrieb übernehmen. Das Ganze würde dann nicht 8 Mio., sondern nur 7,5 Mio. € kosten.
Warum, fragt der geneigte Leser, schlagen da die Gemeinderäte nicht sofort zu? 500.000 € weniger an Belastung ist ja kein Pappenstiel.
Verlockend, zugegeben, aber die Tücke liegt im Detail! Zunächst gilt der Grundsatz: Der Private will und muss verdienen, die öffentliche Hand muss „nur“ kostendeckend arbeiten. Aber wenn der Private verdienen muss und trotzdem billiger ist, dann gilt offenbar doch die Vermutung, dass die öffentliche Hand unfähig ist wirtschaftlich zu handeln! Diese Einschätzung ist schlicht falsch! Einzuräumen ist zunächst, dass die öffentliche Hand z. B. anders als private Bauherren strikt an Vergaberecht gebunden ist. Ein Nachverhandeln von Angeboten ist für einen Privaten üblich, der Gemeinde aber meist verwehrt. Allein darin liegt erhebliches Sparpotenzial, das die Gemeinde eben wegen der strikten Bindung an bestimmte Verfahrensweisen nicht verwirklichen kann.
Eine weitere, ja entscheidende Frage ist, ob das Angebot des Privaten auch tatsächlich das wirtschaftlichere ist. Bekommt die Gemeinde etwa keinen oder einen lediglich gekürzten Staatszuschuss für die Maßnahme, wenn sie einen Privaten beauftragt, kann das vermeintlich günstigere Geschäft schnell zum Bumerang werden. Was, wenn die Firma während des Baus insolvent wird?
Da die geschuldeten Vergütungen für die erbrachte Leistung in der Regel Betriebsausgaben, damit Teil des kommunalen Verwaltungshaushaltes sind, erweisen sich PPP-Modelle zudem für haushaltsschwache Kommunen von vornherein als untauglich. Denn damit wird der ohnehin schon angespannte Haushalt zusätzlich belastet und ggf. sogar die dauerhafte Leistungsfähigkeit gefährdet. Ein entsprechender Haushalt wäre also möglicherweise gar nicht genehmigungsfähig!
Fazit: Es gilt: Es prüfe genau, wer sich auf Dauer bindet. Die höchst komplexen Zusammenhänge und Vertragsgrundlagen für derartige Kooperationen bedingen grundsätzlich die Einschaltung von Experten. Sofern ein PPP-Angebot tatsächlich bei Abwägung aller relevanten Punkte wirtschaftlicher ist gilt allerdings: Zuschlagen und machen!
