Kitabı oku: «Ius Publicum Europaeum», sayfa 32

b) Verhältnis zu den politischen Staatsorganen und zur Verwaltung

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Französische Verwaltungsrichter – besonders die Mitglieder des CE – stehen Verwaltung und Politik zwar nahe;[70] ihre materielle und intellektuelle Unabhängigkeit wird jedoch nicht bezweifelt, auch wenn in der Öffentlichkeit Auseinandersetzungen mit der „ordentlichen“ Gerichtsbarkeit thematisiert werden, wie etwa nach den Attentaten vom 13. November 2015 in Paris mit Blick auf die Anwendung des Notstandsgesetzes vom 3. April 1955.[71] Die Vorlage der Regierung zur Einfügung von Notstandsregelungen in den Text der Verfassung – die letztlich nicht umgesetzt wurde – wurde von den Ersten Vorsitzenden und den Ersten Staatsanwälten der CCass sowie des Tribunal de grande instance (Erstinstanzliches Gericht für Zivilsachen) von Paris heftig kritisiert, u.a. weil der ursprünglichen Formulierung zufolge verwaltungspolizeiliche Maßnahmen von Zivilbehörden „unter der Kontrolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit“ getroffen werden sollten. Das war an sich jedoch grundsätzlich nichts Neues und auch keine Abweichung von der gewöhnlichen Rechtslage, weswegen der CE empfahl, den Hinweis auf die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu streichen.[72] Die Zuständigkeitsverteilung zwischen den „ordentlichen“ und den Verwaltungsgerichten für den Schutz der persönlichen Freiheit (liberté individuelle) war Ausgangspunkt einer etwas scheinheiligen Auseinandersetzung, die mehr Ausdruck des Neids manch ordentlicher Richter gegenüber Mitgliedern des CE war, als Kritik an deren Unabhängigkeit. Dieser Neid resultiert wohl daraus, dass die École nationale de la magistrature – 1958 als Centre national d’études judiciaires gegründet und seit 1970 umbenannt –, an der die „ordentlichen“ Richter ausgebildet werden, niemals ein ähnliches Prestige hatte wie die ENA.[73] Letztlich spiegelte diese Auseinandersetzung die unterschiedlichen Einstellungen von ordentlicher, Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit in der Sache Melki und Abdeli[74] wider,[75] in der es um das verfassungsändernde Gesetz ging, durch welches die „question prioritaire de constitutionnalité“ eingeführt wurde.[76] Sowohl in Rechtslehre wie auch in der Öffentlichkeit ist die vollständige Unabhängigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit zwar unbestritten; es wird jedoch diskutiert, ob die Nähe des CE zu Verwaltung und Politik insoweit nachteilig ist, da Verwaltungsrichter hierdurch den gleichen Korpsgeist wie die Verwaltung aufweisen könnten, oder ob diese Nähe eher einen Vorteil darstellt, da die Richter so über ein Fachwissen und ein Verständnis für die Arbeitsweise von Verwaltung und Politik verfügen, das es ihnen ermöglicht, bürokratischen Argumentationen besser entgegen zu wirken. Beide Standpunkte können mit etlichen Beispielen aus der Praxis aufwarten, ohne dass sich eine Ansicht durchgesetzt hätte.

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Die Auswahl der Verwaltungsrichter geschieht in der Regel durch öffentliche Wettbewerbsprüfungen, sog. Concours.[77] Richter am CE und Richter der Corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sind zwei unterschiedliche Beamtenlaufbahnen, obwohl deren statuts, d.h. die gesetzlichen Regelungen, die die Ernennung und Laufbahn eines corps[78] regeln und im CJA niedergelegt sind, sehr ähnlich sind. Unterschiede bestehen hinsichtlich der Gehälter und insoweit, als gewisse Ämter in der Staatsverwaltung und in öffentlichen Anstalten regelmäßig Mitgliedern des CE vorbehalten sind. Hinzu kommt, dass der CE seinen Sitz im Palais Royal im Zentrum von Paris hat, wohingegen die Laufbahn der TA und CAA üblicherweise eine Reihe von Versetzungen mit sich bringt. Die Mitglieder beider corps werden allerdings aus Absolventen der ENA ernannt. Dabei hat die Regierung keinerlei Ermessensspielraum: Die Absolventen der ENA wählen ihr corps selbst, und zwar in der Reihenfolge der Prüfungsergebnisse und Ausbildungsbewertung. Im Regelfall wählen die bestplatzierten Absolventen den CE (bzw. die Cour des comptes oder die Inspection des finances); die Wahl eines Postens an einem TA erfolgt hingegen üblicherweise erst, nachdem bereits die Stellen im Außenministerium und einer Reihe anderer Ministerien (etwa im Finanzministerium) vergeben wurden. Außer in seltenen Einzelfällen spielen weder die Bewertungen der einzelnen rechtlichen Prüfungen noch die persönlichen Vorlieben der Kandidaten für einzelne juristische Fächer eine Rolle. Ein Teil der Stellen beider corps wird jedes Jahr ausschließlich für Kandidaten, die bereits Beamte bzw. ordentliche Richter sind, ausgeschrieben (recrutement au tour extérieur). Die Auswahl wird in diesen Fällen vom Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, einem dem Conseil supérieur de la magistrature ähnlichen, unabhängigen Gremium der richterlichen Selbstverwaltung vorgenommen. Was den CE betrifft, werden die Auditeurs (niedrigste Stufe der Laufbahn, i.d.R. die jüngsten Mitglieder) ausschließlich unter ENA-Absolventen ausgewählt. Drei Viertel der Maîtres des requêtes (mittlere Laufbahnstufe) werden unter den Auditeurs mit drei bis vier Jahren Dienstalter, ein Viertel „au tour extérieur“ unter Kandidaten, die mindestens 30 Jahre alt sein und mindestens zehn Jahre im öffentlichen Dienst verbracht haben müssen, ernannt. Zwei Drittel der Conseillers d’État (höhere Laufbahnstufe) werden unter Maîtres des requêtes entsprechend dem Dienstalter ernannt, ein Drittel „au tour extérieur“; in beiden Fällen müssen die Kandidaten mindestens 45 Jahre alt sein. Hinzu kommt beim CE auch noch eine geringe Zahl – zwölf für die Conseillers d’État – sog. „außerordentlicher Mitglieder“ (membres extraordinaires), die von der Regierung für eine begrenzte Zeit ernannt werden und die nur an den beratenden Funktionen des CE, nicht aber an seiner Rechtsprechungsfunktion teilnehmen.

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Beförderungen und Versetzungen der Mitglieder beider corps erfolgen nach Dienstalter und werden vom Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel vorgenommen. Kein Verwaltungsrichter darf dabei gegen seinen Willen versetzt werden. Die Gehälter werden nach den allgemeinen Bestimmungen für Staatsbeamte festgesetzt, wobei Mitglieder des CE in die höchste Gehaltsstufe eingeordnet werden. Mitglieder dieser beiden corps (mit Ausnahme der membres extraordinaires des CE) heißen seit 1986 (wie die ordentlichen Richter und Richter der Cour de comptes) magistrats,[79] was vor allem symbolpolitisch von Bedeutung ist: Zwar gehören sie nicht der Judikative (autorité judiciaire) an, sind aber in jeder Beziehung unabhängige Berufsrichter. Wie auf die ordentlichen Richter sind die allgemeinen beamtenrechtlichen Regeln des Statut de la fonction publique (Beamtengesetz) nur insofern auf sie anwendbar, als der CJA keine Sonderregelungen enthält.

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Was die Kontrolle politischer Akteure angeht, so hat der CE seine anfängliche Zurückhaltung im 19. Jahrhundert nach und nach aufgegeben und langsam aber sicher seine Kontrolle über die Exekutive ausgedehnt. Es lässt sich allerdings nicht immer leicht bestimmen, welche Entscheidungen in diesem Zusammenhang noch aktuell sind. Dies trifft insbesondere auf die Theorie der sog. actes de gouvernement (Regierungsakte)[80] zu, deren Anwendungsbereich zwar zunehmend geringer wurde, in der Sache aber fortbesteht.[81] Die Theorie der actes de gouvernement versteht den Ausdruck gouvernement nicht im formal-organisatorischen Sinne, sondern funktional. Weil „Regierung“ insoweit als Ausdruck der Souveränität verstanden wird, weigert sich der CE Entscheidungen des Staatsoberhauptes oder des Regierungschefs, in manchen Fällen auch der Regierung, zu kontrollieren, obwohl er grundsätzlich hierfür zuständig wäre. In seinem Urteil Prince Napoléon[82] aus dem Jahr 1875 hat der CE jedoch die ursprüngliche Begründung für diese Weigerung – der politische Charakter der Entscheidung – aufgegeben und ist CdG David gefolgt. Dieser hatte in seinen Schlussfolgerungen ausgeführt, „für den außergewöhnlichen Charakter, außerhalb und über jeglicher gerichtlichen Kontrolle zu stehen, genüg[e] es nicht allein, dass eine Entscheidung der Regierung oder eines deren Vertreter im Ministerrat verabschiedet wurde oder von politischen Interessen diktiert sei“,[83] ohne aber ein eindeutiges Kriterium festzulegen, mit dem von vorneherein bestimmt werden kann, welche Entscheidungen keiner Kontrolle unterliegen. Entscheidungen, die auch heute noch als actes du gouvernement gelten, werden typischerweise in drei Kategorien eingeteilt: (1) Entscheidungen der Exekutive gegenüber dem Parlament,[84] (2) sog. pouvoirs propres des Staatsoberhauptes, die keiner Gegenzeichnung vom Regierungschef bedürfen, wie die Ausübung der Sonderrechte gem. Art. 16 CF,[85] die Auflösung der Nationalversammlung gem. Art. 12 CF,[86] die Anordnung eines Volksentscheids gem. Art. 11 CF[87] oder die Ernennung eines Mitglieds des CC gem. Art. 56 Abs. 1 S. 3 CF[88] sowie (3) außenpolitische Entscheidungen wie die Wiedereinführung von Nukleartests,[89] den Einsatz der Armee im Kosovo,[90] die Öffnung des französischen Luftraums für amerikanische und britische Militärflugzeuge[91] oder auch die Abstimmung des französischen Vertreters im Rat der EU.[92] Der CE kontrolliert in solchen Fällen zwar nicht die angefochtene Entscheidung selbst, er überprüft aber sehr wohl alle damit verbundenen Entscheidungen, die sich auf Einzelne besonders auswirken. Dies geschieht entweder auf der Grundlage der sog. théorie des actes détachables (Theorie der abtrennbaren Entscheidungen)[93] oder wegen Verletzung der Gleichheit vor den öffentlichen Lasten (rupture de l’égalité devant les charges publiques).[94] Seit 1990 legt der CE völkerrechtliche Verträge selbst aus, anstatt wie früher das Außenministerium zu befragen.[95]

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Grundsätzlich unterliegen alle Verwaltungsbehörden Frankreichs der gerichtlichen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Hierunter fallen der Staatspräsident, die Regierung, alle Stellen der Staatsverwaltung, die Gebietskörperschaften (35.400 Kommunen; 100 Départements; 18 Regionen, davon 13 in Europa[96] und fünf Übersee-Gebiete[97]; besondere Übersee-Gebietskörperschaften[98] und Neukaledonien) und die etwa 2.000 öffentlichen Anstalten des Staates und der Gebietskörperschaften (Sekundarschulen, Gymnasien und Universitäten, Spitale, Museen, usw.). Auch die sog. Autorités administratives indépendantes (Unabhängige Verwaltungsbehörden) unterliegen verwaltungsgerichtlicher Kontrolle, mit Ausnahme des Conseil de la concurrence (Wettbewerbsrat), der von der Cour d’appel de Paris überwacht wird.[99] Eine nicht unwesentliche Anzahl von Mitgliedern des CE, der TA und der CAA sind darüber hinaus an öffentliche Anstalten, Autorités administratives indépendantes oder Gebietskörperschaften abgeordnet (en détachement).