Kitabı oku: «Una introducció a l'economia pública», sayfa 2

b) La coacció: en el sentit que l’estat disposa d’un poder coactiu sobre els ciutadans de què no disposen les altres organitzacions de la comunitat. Té, per exemple, poder coactiu per a exigir el pagament d’impostos als ciutadans, per a fer complir lleis, per a sancionar, per a expropiar, etc.

Ara bé, si volem ser una mica més precisos en la caracterització econòmica del sector públic, ens hem de plantejar qüestions com: quins són els subjectes implicats, quins són els comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic, com actua o quines tècniques d’intervenció utilitza el sector públic i quins són els seus objectius.

Subjectes implicats

En l’àmbit del sector públic, el primer subjecte implicat que ens ve al cap és l’administració pública. Dediquem un altre apartat a la composició o formes de classificar una institució d’aquestes dimensions –epígraf 1.4–, però òbviament també ens interessa estudiar el comportament dels administrats en la seua triple condició, és a dir, com a contribuents –que paguen els tributs públics–, com a usu-aris de serveis públics i com a beneficiaris dels programes de transferències.

Comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic

La nostra primera tasca pel que fa a la caracterització econòmica del sector públic consisteix a esbrinar quin tipus d’activitats duen a terme els ciutadans de cada comunitat en les distintes institucions que componen el sector públic i, més encara, observar les diferències respecte als altres sectors –bàsicament el sector privat i el tercer sector.

La literatura econòmica i política ha dedicat i dedica gran part dels seus esforços a la ja tradicional contraposició entre el comportament del sector privat i el del sector públic. Però, aquesta inevitable i, de vegades, abusiva comparació sol patir d’un problema propi de les mentalitats més conservadores: partint dels comportaments típics del sector privat s’espera, moltes vegades, que en l’àmbit del sector públic s’actue de la mateixa manera i en igualtat de condicions. En realitat, aquesta equiparació trau a la llum una qüestió molt important analítica-ment, que consisteix en la falta de rigor científic a l’hora d’aplicar unes mateixes categories a dos subjectes distints –com es veurà seguidament–: el sector privat i el sector públic.

Sembla evident que els comportaments en l’àmbit del sector privat són de tipus lucratiu i voluntari, almenys en allò que fa al mercat com a institució bàsica i principal dins aquest sector. A més, el mecanisme bàsic de funcionament d’aquest sector es basa principalment en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris. És a dir, l’objectiu bàsic dels agents és la maximització del benefici privat –expressat bàsicament en termes monetaris– i això s’ha d’aconseguir a través de comportaments voluntaris per part dels agents mitjançant el mecanisme de contraprestació. És el consumidor qui en maximitza la utilitat basant-se en les seues preferències i les seues restriccions econòmiques i decideix en el mercat si adquireix o no un determinat producte. El productor, el principal objectiu del qual és la maximització dels seus beneficis privats, utilitzarà, entre altres, mitjans com ara la persuasió a través d’una bona política de màrqueting comercial per a atraure l’interès del comprador, però no pot obligar-lo a comprar el seu producte. L’intercanvi es produeix de manera efectiva quan el comprador està disposat a pagar el preu que determina el mercat amb el joc de l’oferta i la demanda. És això el que succeeix en el sector públic? Evidentment, no. Els comportaments en aquest cas són de tipus no lucratiu i coactiu. L’objectiu ara no és la maximització del benefici privat en termes monetaris, sinó quelcom de ben distint que es podria resumir en el bé comú, interpretat des de l’economia com la maximització del benestar social de la col·lectivitat. Es tracta d’un interès col·lectiu –i no privat– i amb aquesta finalitat el sector públic s’encarrega de la provisió de béns i serveis públics –en alguns supòsits és fins i tot qui els produeix–, obté el finançament públic necessari per tal de complir els seus objectius i regula comportaments. Tot això, ho fa el sector públic, a diferència del que ocorre en el sector privat, a través de la coacció, encara que es tracta d’una coacció legitimada per un sistema polític democràtic. L’exemple que més clarament reflecteix aquesta idea és el pagament d’impostos exigit coactivament als ciutadans. El sector públic necessita obtenir liquiditat per a poder complir els seus objectius i, basant-se en una sèrie de criteris –per exemple, indicadors de renda, patrimoni o consum– exigeix als ciutadans que paguen impostos. Aquests impostos han estat prèviament apro-vats a través dels mecanismes de representació política pels quals es regeix la comunitat. En definitiva, s’ha decidit col·lectivament que els ciutadans han de pagar impostos i que aquells qui, estant obligat a fer-ho i no ho fa, s’ha d’atenir a les conseqüències legals. Una vegada obtinguda aquesta liquiditat, el sector públic la tornarà a transferir a la resta de sectors –bàsicament el sector privat– a través de diverses actuacions públiques, com és el cas de la provisió pública de béns i serveis. És a dir, així com els fluxos econòmics en el mercat estan basats, com s’ha dit, en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris, en el sector públic el mecanisme bàsic es el de les transferències bidireccionals i coactives entre el sector públic i la resta de sectors.

D’altra banda, i encara que la contraposició entre sectors ha tingut com a protagonistes tradicionals el sector públic i el sector privat, en els últims anys adquireix força un altre tipus de comportament i de relacions socials en què les notes bàsiques són el seu caràcter no lucratiu i voluntari. Aquest tipus de comportaments conformen el que avui en dia es coneix com el tercer sector, que estaria representat pels comportaments que tenen els individus en l’àmbit de les organitzacions, les associacions o les institucions sense ànim de lucre –per exemple, les conegudes organitzacions no governamentals. Els comportaments ciutadans, en aquest cas, estan motivats per sentiments, com ara la solidaritat, a fi també d’aconseguir l’objectiu de la maximització del benestar social, i tot això de forma voluntària, sense el component coactiu propi del sector públic. Ací, els fluxos econòmics també es basen en les transferències, encara que en aquest cas unidireccionals: l’individu que efectua una aportació monetària en favor d’alguna de les institucions del tercer sector no espera rebre’n cap contraprestació a canvi –com tampoc no l’espera l’ONG quan presta el servei–, excepte la satisfacció personal que li puga reportar saber que està col·laborant per aconseguir una societat millor, més justa, etc.

Per a acabar de caracteritzar el comportament del sector públic, no podem deixar de fer esment del tipus de decisions que predomina en aquest sector, es-pecialment davant els altres sectors. Si alguna cosa caracteritza el sector públic és el fet d’haver de prendre decisions que afecten una col·lectivitat a partir de multitud de preferències individuals. Aquesta característica, tot i no ser exclusiva del sector públic, marca una gran diferència respecte als altres sectors per les particularitats que aquests tipus de decisions tenen, com veurem en el capítol 6. Tot això es resumeix al quadre 1.1:

QUADRE 1.1

Característiques del comportament en els distints sectors

CARACTERÍSTIQUES COMPORTAMENT	Sector privat	Sector públic	Tercer sector
Objectiu	lucratiu	no lucratiu	no lucratiu
Caràcter	voluntari	coactiu	voluntari
Fluxos econòmics	intercanvi bilateral –preus–	transferències bidireccionals	transferències unidireccionals
Tipus de decisions	individuals	col·lectives	individuals

Actuacions o tècniques d’intervenció del sector públic

Per a complir els seus objectius, el sector públic utilitza diferents mecanis-mes d’intervenció o ordenació del comportament dels ciutadans. Aquestes actu-acions o tècniques d’intervenció són dutes a terme per les distintes institucions del sector públic i s’agrupen en (Musgrave i Musgrave 1973):

a) Actuacions públiques pressupostàries, que es reflecteixen fonamen-talment, quant a nivell i composició, en el pressupost públic: provisió pública i finançament públic.

b) Actuacions públiques no pressupostàries, que no apareixen, quant a nivell i composició, en el document pressupostari: producció pública i regulació pública.

Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes actuacions.

Producció pública

Es refereix a les actuacions per les quals és el sector públic mateix qui realitza el procés de transformació de béns i serveis en uns altres d’ordre su-perior –amb més valor afegit. El sector públic pot ser titular dels inputs o pot adquirir-los al sector privat a través del mecanisme de preus. Aquesta producció pública pot ser distribuïda a través de preus de mercat –cosa que donarà lloc a ingressos públics– o de preus diferents dels del mercat –si és inferior, donarà lloc a despeses públiques de transferència. En aquest últim cas, una opció és la posada a disposició mitjançant el mecanisme pressupostari, la qual cosa dóna lloc a la provisió pública.

Provisió pública

Fa referència únicament al sistema per posar a disposició dels ciutadans béns i serveis al marge del mecanisme dels preus. Per tant, es tracta d’un mecanis-me pressupostari. Per exemple, el sector públic posa a disposició dels ciutadans els serveis d’educació o sanitat i els usuaris d’aquests serveis no paguen un preu per la prestació del servei, ja que hi ha un pressupost públic destinat a cada una d’aquestes partides. S’ha de tenir en compte que la provisió pública no implica necessàriament producció pública. L’origen dels béns i serveis es pot trobar en la producció pública o en la producció privada. La combinació de producció –pública o privada– i de provisió –pública o a través de preus– dóna lloc a quatre possibles casos:

QUADRE 1.2

Combinacions possibles entre producció i provisió

Provisió
Producció
	Pública	A través dels preus
Pública	1	2
Privada	3	4

Cas 1) Producció pública i provisió pública: Són béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en costos de producció– i oferts –al marge dels preus– per mitjà del principi pressupostari, amb la qual cosa cal buscar fi-nançament –ja que no se’n produeixen impostos– i calcular i distribuir el cost de l’oferta pública entre els potencials destinataris dels béns i serveis. Per exemple, la defensa nacional, l’educació pública obligatòria, etc.

Cas 2) Producció pública i provisió a través dels preus: Es tracta de béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en forma de compres públiques d’inputs– i oferts en el mercat per mitjà de preus –ingressos públics en forma de vendes públiques. Aquest seria el cas dels béns i serveis oferts per les empreses públiques.

Cas 3) Producció privada i provisió pública: Són béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts pressupostàriament. En aquest cas, cal obtenir finançament i determinar la dis-tribució del cost. Per exemple, obres públiques –carreteres, etc.–, medicaments per a pensionistes, etc.

Cas 4) Producció privada i provisió a través dels preus:⁷ Aquest és el cas dels béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts al mercat per mitjà de preus. La raó que pot justi-ficar aquest tipus d’actuacions és que el mercat falle en la distribució o que es vulga establir una política de preus diferent de la del mercat. Per exemple, la restauració d’edificis antics –els adquireix un ajuntament, els restaura i els ven a preus assequibles–, els preus de transferència en alguns productes agrícoles –el sector públic els adquireix a un preu mínim i els ven per sota d’aquest preu–, els medicaments, etc.

Finançament públic

Està constituït per la sèrie d’actuacions públiques que tenen com a camp de referència la liquiditat o el poder adquisitiu de la comunitat. Cal distingir dues operacions distintes: 1) les actuacions d’obtenció de liquiditat –bàsicament a través d’impostos– i 2) les actuacions d’assignació o distribució de la liquiditat obtinguda –per exemple, a través de transferències. La primera implica decisions com la determinació del volum de liquiditat que s’ha d’obtenir públicament, per quin nivell de l’administració pública, de quins subjectes passius i per mitjà de quins instruments. Mitjançant la segona, es determina el nivell de liquiditat que s’ha de distribuir, el qual pot ser igual, inferior o superior al volum de liquiditat obtingut.

Regulació pública

La formen el conjunt d’activitats del sector públic encaminades a estimular o desestimular, prohibir o obligar determinats comportaments dels agents –ciu-tadans, empreses, etc. Es tracta de l’actuació pública que més afecta el comportament del sector privat, la que més ha crescut en els últims anys, la que menys es reflecteix relativament en el pressupost públic, la més difícil de mesurar i la que té un desenvolupament formal i analític més dèbil. Al seu torn, és l’actuació pública que presenta més dificultats de justificació davant l’opinió pública, com passa en les actuacions destinades a satisfer necessitats que el sector públic con-sidera d’interès per a l’individu, tant perquè les considera positives –per exemple, l’obligatorietat d’utilitzar el cinturó de seguretat als vehicles– com condemnables –per exemple, la prohibició de fumar als centres de treball. També constitueixen mesures de regulació les distintes formes de correcció de fallades del mercat, com ara els estímuls fiscals i d’altres. Per ser més precisos, la regulació pública es pot classificar en funció de l’activitat regulada –regulació pública econòmica i regulació pública social–, de l’instrument regulador –regulació pública impera-tiva i regulació pública per incentius– i del nivell de l’administració reguladora –regulació pública supranacional, federal o central, autonòmica i local. Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes modalitats:

Regulació pública econòmica / regulació pública social

Parlem de regulació pública econòmica en aquelles situacions en què el sector públic imposa a les empreses determinats comportaments relacionats amb la seua actuació en el mercat. És a dir, es tracta d’una regulació sobre empreses i el comportament que regula fa referència a la competència en el mercat. Dins la regulació pública econòmica, en trobem dos tipus bàsics:

– Regulació antimonopoli o antitrust: pretén assegurar la competència en els mercats –per exemple, eliminant barreres d’entrada, controlant les fusions i absorcions d’empreses, etc.

– Regulació dels monopolis naturals –s’analitzarà en el capítol 3.

La regulació pública social està integrada per totes les altres regulacions públiques. Ens referim a la correcció de les restants fallades de mercat que pre-sentem al final del capítol 2, com ara les necessitats tutelars, els efectes externs, la imperfecció de la informació o les deficiències distributives.

Regulació pública imperativa / regulació pública per incentius

La regulació pública imperativa és un tipus de regulació forta –obliga-cions o prohibicions–, atès que es contraposa directament a les preferències ma-nifestades pels ciutadans i necessita tenir el suport del corresponent règim ins-pector i sancionador.

La regulació pública per incentius és més respectuosa amb les preferèn-cies individuals i, en conseqüència, menys coactiva i més dèbil –estímuls o desestímuls. Els instruments més utilitzats són les subvencions –per estimular comportaments– i els impostos –per desestimular comportaments.

Regulació pública supranacional / central / autonòmica / local

La distinció en aquest cas depèn del nivell del sector públic del qual prové la norma reguladora. Històricament, en la majoria de països la regulació ha co-mençat al nivell central –federal o estatal–, i més endavant s’ha estès a nivells més descentralitzats de govern –autonòmic i local. En els últims anys també està adquirint protagonisme i importància la regulació supranacional –per exemple, la que prové de la Unió Europea.

Les actuacions públiques són de quatre tipus: dues de pressupostàries –provisió i finançament– i dues de no pressupostàries –producció i regu-lació. La provisió pública no implica necessàriament producció pública. Els impostos constitueixen la principal font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.

Funcions o objectius del sector públic

En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):

Funció o branca assignativa: aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.

Funció o branca redistributiva: modificar l’estat de la distribució de la renda i la riquesa d’un país, per assegurar la conformitat amb allò que la societat considera un estat correcte o just de distribució. En absència de mesures polítiques que ajusten l’estat de distribució, el repartiment de la renda i la riquesa depèn, en primer lloc, de la distribució inicial de les dotacions de factors i, en segon lloc, dels preus que els seus posseïdors obtinguen en un mercat competitiu. Però, aquesta distribució de la renda i la riquesa potser no s’ajuste a allò que la societat considera com un estat correcte o just de distribució –per exemple, perquè hi haja grans desigualtats o acumulacions de renda i riquesa en mans d’uns pocs privilegiats– i és llavors que pot resultar aconsellable la intervenció pública. Les actuacions de provisió pública de béns i serveis i el finançament públic són vitals en aquest sentit –facilitar l’educació pública als pobres o exigir que els rics paguen més impostos que no els pobres són mesures encaminades a aconseguir l’objectiu redistributiu.

Funció o branca d’estabilització: utilitzar la política pressupostària com un mitjà per actuar sobre l’ocupació, la inflació i la taxa de creixement de l’eco-nomia, atès que ni la plena ocupació ni l’estabilitat de preus s’aconsegueixen de forma automàtica en l’economia de mercat. Sense les polítiques públiques adequades, l’economia sol estar subjecta a fluctuacions importants i pot patir períodes sostinguts de desocupació i inflació. Totes les actuacions públiques –provisió, finançament, producció i regulació– poden ajudar en aquest sentit, encara que els instruments fiscals –finançament públic– i monetaris –regulació pública–, com també una eficaç política de despesa pública –provisió pública–, solen ser els més utilitzats, molt sovint de forma combinada.

Funció o branca de creixement: el sector públic tracta també de modificar la senda de creixement econòmic que determina el mercat fixant-se un objectiu de creixement. Cada vegada més, els sectors públics expliciten un objectiu de creixement a l’hora d’elaborar els pressupostos i moltes de les actuacions públi-ques van encaminades a assolir-lo. A més, la visibilitat de l’èxit o del fracàs en aquest objectiu fa que tinga una alta prioritat en l’agenda política.

Tota aquesta declaració de bones intencions per part del sector públic, tanmateix, no garanteix necessàriament un millor estat final de les coses, ja que una mala conducció de les polítiques públiques pot resultar per si mateixa desestabilitzadora, ineficient o contribuir a la desigualtat. És a dir, com es veurà en el capítol següent, la intervenció pública pot no ser condició suficient per a la consecució dels objectius marcats. També, de vegades, el desencadenant del fracàs pot estar originat en un simple i alhora complex conflicte d’objectius –la consecució d’un objectiu es fa sovint a costa d’un altre–, entre els qual s’ha de destacar la tradicional disputa entre l’eficiència i l’equitat; és a dir, el conflicte entre les funcions d’assignació i distribució. No és aquest, però, l’únic cas, perquè l’enfrontament admet quasi totes les restants combinacions possibles: assignació i estabilització, distribució i estabilització o distribució i creixement.

Les funcions bàsiques del sector públic són: l’assignació eficient dels re-cursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvo-lupament econòmic. De vegades, es produeix un conflicte d’objectius.

1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic

Encara que hi ha moltes maneres i/o criteris per a delimitar el sector pú-blic,⁸ a l’hora d’identificar qui hi ha al darrere del que denominem sector públic resulta clarificador observar i ordenar el conjunt heterogeni d’institucions, entitats i agents que el conformen. És el que es coneix com a «sectorització del sector públic», que organitza aquestes institucions, entitats o agents basant-se en tres criteris generals: el territori de la seua competència, la principal funció que de-senvolupen i la seua naturalesa jurídica (Giménez 2003).

a) El criteri espacial o territorial divideix el sector públic en funció del territori sobre el qual té poder cada institució, entitat o agent. El nombre i la de-nominació de les divisions resultants depèn de l’estructura politicoadministrativa de cada país, encara que en general se solen distingir tres nivells principals de govern:

– Sector públic central: comprèn tot el territori nacional i, segons països, pot anomenar-se també nivell federal, estatal o nacional.

– Sector públic regional: comprèn els territoris en què està dividit un país i, depenent de cada cas concret, pot denominar-se autonòmic, estatal, provincial o departamental.

– Sector públic local: comprèn els territoris en què es divideix cada regió i, depenent també de cada cas concret, pot denominar-se comarcal, de comtat, provincial o municipal.⁹

Com s’ha dit, les denominacions concretes de cada un d’aquests tres ni-vells són distintes segons el país a què es refereixen. Moltes vegades aquestes diferències entre països impliquen àmbits territorials distints i no equiparables. Per exemple, el nivell estatal als Estats Units no és comparable al nivell estatal d’Espanya, de la mateixa manera que les províncies canadenques són un nivell de govern molt diferent del de les províncies espanyoles.

b) El criteri de funció econòmica principal divideix el sector públic segons el que fa cada institució, entitat o agent i quina és la seua principal font de finan-çament, i dóna lloc a:

– Administracions públiques: comprenen totes les unitats institucionals que, a títol de funció principal, subministren béns i serveis sense contraprestació monetària directa; efectuen operacions de redistribució de la renda i la riquesa nacional i els seus recursos provenen de pagaments realitzats per unitats perta-nyents a uns altres sectors.

– Seguretat social: desenvolupa una funció molt concreta que consisteix bàsicament en el pagament de pensions. Per això, pot tractar-se com un subsec-tor independent de les administracions públiques, encara que alguns criteris de delimitació del sector públic la consideren part de l’administració pública central –per exemple, el Sistema Europeu de Comptes. Posseeix un sistema propi de finançament per mitjà de cotitzacions.

– Empreses públiques: comprèn aquelles unitats que produeixen béns i serveis que, o bé són monopolis naturals, o bé, per diferents raons, es considera que han d’estar sota tutela pública. Es classifiquen en empreses i institucions fi-nanceres públiques –les que operen en els mercats financers– i empreses públiques no financeres –les que no actuen en aquests mercats. El seu finançament prové bàsicament dels ingressos derivats de la venda dels seus productes, i també de subvencions de les administracions públiques.

c) El criteri de les normes jurídiques que regulen cada institució o entitat dóna lloc a una diferenciació particular segons l’organització administrativa i l’ordenament jurídic de cada país, encara que solen distingir-se:

– Institucions fonamentals: s’hi inclouen els òrgans constitucionals –Tri-bunal Constitucional, Tribunal de Comptes–, les cambres legislatives, els òrgans judicials i, en general, totes les entitats de rang constitucional que no formen part del poder executiu. Solen disposar de lleis especials que en regulen la composiciói el funcionament.

– Administració general: s’hi inclouen els ministeris, les agències, els de-partaments o les secretaries i constitueixen el pilar fonamental de l’administració pública, a través del qual l’executiu exerceix el seu poder. Està sotmesa a lleis administratives comunes.

– Ens instrumentals: són els organismes, els instituts, les agències i la resta d’ens que serveixen de suport a l’administració general per al desenvolupament de les seues tasques. Solen disposar d’una normativa especial que els diferencia en aspectes com ara el règim de personal, el control pressupostari i el sistema comptable. En definitiva, disposen d’una major flexibilitat en la gestió que els acosta més al cas comentat de l’empresa pública.

1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública

Igual com passa respecte del concepte d’economia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a l’evolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economia pública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:

[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què s’ha decidit dirigir l’atenció, deixant-ne d’altres a l’ombra.¹⁰

Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que s’ha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a l’apartat d’ingressos i despeses públiques –el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa l’estat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell d’ocupació.

L’ampliació del camp d’anàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries –com la producció i la regulació– condueix a una denominació més ambiciosa: la d’economia del sector públic. L’economista es preocupa ara, a més d’estudiar els problemes de transformació d’inputs en outputs que realitza el sector públic, a l’es-tudi de les distintes tècniques –i els seus efectes econòmics– de regulació pública.

Si seguim amb l’ampliació del camp d’anàlisi i incorporem al tercer sector –o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris– potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, d’una qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina –com se’n vulga dir–, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.

També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina s’observa una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-s’hi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia –fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències–, obser-vem que la més inicial de les denominacions –hisenda pública– estava basada exclusivament en l’anàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. L’evolució de la perspectiva ha donat pas a nivells d’anàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com fluxos de preferències. Com s’ha dit, l’anàlisi dels fluxos monetaris suposa una primera etapa de recollida i presentació de la informació, però no n’hi ha prou. Les dades pressupostàries –ingressos i despeses– no s’identifiquen amb els costos i els beneficis de qualsevol activitat del sector públic, i és necessari ampliar l’anàlisi als fluxos de recursos i als fluxos de preferències, els quals incorporen categories de costos i productes, en el primer cas, i valors, beneficis i costos d’oportunitat, en el segon. Per tant, la tradicional hisenda pública es limitava gairebé exclusivament a l’anàlisi dels fluxos monetaris, mentre que la perspectiva utilitzada en economia pública és molt més àmplia. No és, per tant, fruit de la casualitat, ni de la recerca de l’elegància semàntica el fet d’haver titulat el nostre llibre Una introducció a l’economia pública. És aquest un manual que, tot i ser introductori, no deixa de ser ambiciós en el sentit que intenta incorporar l’evolució de la disciplina, tant pel que fa a la perspectiva d’anàlisi utilitzada, com al camp problemàtic objecte d’interès en les últimes dècades.