Kitabı oku: «Una introducció a l'economia pública», sayfa 5

3. Anàlisi de les principals fallades del mercat (I): monopoli natural i efectes externs

Objectius del capítol

Identificar algunes de les limitacions del mercat per a aconseguir l’efi-ciència.

Comprendre la problemàtica associada a l’origen del monopoli natural. Analitzar les principals solucions pràctiques al problema del monopoli natural.

Ressaltar les implicacions assignatives i distributives dels efectes externs del mercat.

Analitzar les principals mesures d’interiorització dels efectes externs del mercat.

En el capítol 2 hem abordat les condicions d’eficiència per a la provisió de béns en el mercat. El criteri de Pareto indicava que, a partir de determinats supòsits, el mercat és capaç de trobar la millor o òptima assignació de recursos. Però, com es veurà al llarg d’aquest capítol i el següent, de vegades el mercat és incapaç d’aconseguir l’optimalitat paretiana. Aquest més que probable fet es produeix en presència dels monopolis naturals i també en els anomenats efectes externs del mercat, béns públics i necessitats tutelars. Són alguns dels exemples més importants de fallades del mercat. Per unes raons o unes altres el mercat no garanteix la consecució de la millor assignació dels recursos. Hi està justificada llavors la intervenció del sector públic? Se’n garanteix així l’eficiència? Ja hem apuntat anteriorment en aquesta direcció i encara que, com s’ha dit, l’existència de fallades del mercat no resulta una condició necessària ni suficient per a la intervenció pública, hi ha més que indicis per a pensar que pot estar justificada la intervenció pública en aquests casos. La segona qüestió sobre la garantia de l’èxit d’aquesta intervenció resulta, sens dubte, molt més compromesa.

El lector ha de començar per plantejar-se què passaria si no hi haguera cap regulació pública en el sector energètic o si es deixara en mans del mercat la provisió d’un bé com la defensa nacional, o si la decisió sobre l’escolarització dels fills fóra una competència exclusiva dels pares, o si la introducció de mesu-res per reduir les emissions de gasos contaminants per part de les empreses fóra totalment voluntària. Evidentment no és un terreny fàcil. La primera impressió és que els possibles prejudicis que cada individu puga tenir sobre el sector públic poden jugar a favor o en contra de la defensa de la intervenció. Aquest capítol i el següent pretenen posar a disposició del lector les eines econòmiques necessàries perquè, posteriorment, siga ell qui puga respondre totes aquestes preguntes.

3.1 El monopoli natural

Els monopolis naturals plantegen problemes a la provisió del mercat, de manera que la seua existència acaba donant lloc a regulacions públiques molt importants a tots els països, concretament l’anomenada regulació pública eco-nòmica, com s’ha explicat en el capítol 1.

3.1.1 Característiques bàsiques del monopoli natural

En primer lloc, cal tenir en compte que no tractarem ací la regulació antitrust o antimonopoli –per problemes de barreres d’entrada al mercat, fusions, etc.–, sinó que ens referirem exclusivament als casos de monopoli natural. És a dir, aquells supòsits en què l’origen del monopoli és una qüestió tècnica: indústries amb elevats costos fixos en comparació amb els costos variables i amb costos marginals decreixents. En són exemples típics les indústries de ferrocarrils, els subministraments d’electricitat, gas, aigua i els serveis de telefonia. En tots aquests casos s’observen elevats costos fixos en forma d’infraestructura bàsica amb elevats nivells tecnològics per al subministrament dels serveis –vies fèrri-es, línies elèctriques i cablejats, canalitzacions, gasoductes, satèl·lits espacials, antenes repetidores, etc. En canvi, el cost d’una unitat d’output marginal –per exemple, subministrar energia elèctrica a una llar addicional o donar servei a un passatger més– és molt reduït i decreix amb el nivell d’output, cosa que dóna lloc a rendiments d’escala creixents, terminologia amb què també es coneix el monopoli natural.

En aquests casos, la primera empresa que s’estableix en el sector sol prendre una posició dominant, ja que té un nivell d’output major i pot aplicar preus més baixos –perquè té costos marginals (CMa) decreixents–, de manera que acaba, de forma natural, convertint-se en monopoli. També cal destacar que seria soci-alment ineficient que hi haguera redundància en els costos fixos per part de més d’una indústria –duplicitat de canalitzacions, de vies, de gasoductes, etc. És més eficient socialment que siga una sola indústria que s’encarregue de la provisió del bé o servei. Però si, com resulta obvi, el monopolista intenta maximitzar els seus beneficis, l’excedent del consumidor –que representa el seu benestar– es veurà perjudicat seriosament. Ens trobem, per tant, davant un problema en la provisió del mercat.

El monopoli natural s’origina en indústries amb elevats costos fixos –en comparació amb els costos variables– i amb costos marginals decreixents. En són exemples típics les indústries de ferrocarrils, els subministraments d’electricitat, gas, aigua i els serveis de telefonia.

Vegem al gràfic 3.1 en què consisteix aquest problema:

GRÀFIC 3.1

Solució del monopolista CMa = IMa

Com hem dit anteriorment, la corba de CMa és decreixent. Per tant, la corba de costos mitjans –CMi– també ho serà, encara que sempre estarà per sobre de la corba de CMa, ja que els costos fixos inicials són molt elevats. A mesura que augmenta el nivell d’output, aquestes corbes tendeixen a convergir, atès que els costos fixos es comparteixen entre un nivell d’output major.

Com se sap, si l’empresa subministradora del bé o servei es comporta com un monopoli maximitzador de beneficis, tendirà a subministrar la quantitat de producte que iguala costos marginals i ingressos marginals –CMa=IMa–, i el preu estarà determinat per la corba de demanda. Això dóna lloc a un nivell d’output Xm a un preu Pm –gràfic 3.1–. En aquest cas, l’excedent del consumidor¹ és petit –només l’àrea DAPm– i els beneficis extraordinaris del monopolista estan representats per l’àrea ombrejada ABCPm.² Recordem que les corbes de costos ja inclouen una retribució normal al capital propi. Aquesta situació representa una clara pèrdua d’excedent del consumidor si ho comparem amb la solució de competència perfecta –que igualaria preus a costos marginals–, que seria la que maximitzaria aquest excedent. Vegem gràficament –gràfic 3.2– què succeiria si el productor fixara els preus de manera que P=CMa:

GRÀFIC 3.2

Solució de competència perfecta P = CMa

L’excedent del consumidor és ara molt major –àrea DEPc–, i disposa d’una quantitat d’output major –Xc>Xm– a un preu inferior –Pc<Pm. El productor, però, ara no sols no té un benefici extraordinari, sinó que té unes pèrdues iguals a l’àrea GHEPc –diferència entre els ingressos empresarials OPcEXc i els costos totals (OGHXc = CMi x Xc).

El sector públic, amb la finalitat primordial de protegir el consumidor ma-ximitzant el seu excedent, pot obligar el productor a fixar els preus de manera que P=CMa, però aquesta solució planteja un seriós inconvenient, perquè ara el productor té pèrdues. Una possible solució fóra que el sector públic assumira aquestes pèrdues. Però, el fet que el sector públic assumira aquestes pèrdues sig-nificaria subvencions públiques per al productor i, per tant, la necessitat d’exigir impostos addicionals sobre uns altres sectors de l’economia per a fer-hi front. Això implicarà les ineficiències pròpies de la incorporació de nous impostos en l’economia –excessos de gravamen, que veurem en el capítol 11. És a dir, la solució de P=CMa pot ser la més eficient si només considerem un sector en una anàlisi parcial, ja que maximitza l’excedent del consumidor, però no necessàri-ament en una anàlisi general.

D’altra banda, aquesta solució també genera problemes distributius, perquè aplicar preus inferiors als costos beneficia els consumidors d’aquests béns. El contribuent mitjà fa una subvenció al consumidor d’aquest bé o servei, que pot ser de renda més alta; així, els contribuents de rendes mitjanes poden estar sub-vencionant els contribuents de rendes altes. Aquest fet seria especialment greu en serveis en què la demanda augmenta a mesura que ho fa el nivell de renda.

3.1.2 Solucions al monopoli natural

Evidentment, la primera solució que es podria adoptar és la que ja hem apuntat en l’epígraf anterior. És a dir, obligar el productor a igualar preus a costos marginals i que el sector públic subvencione les pèrdues. Aquesta solució, però, presenta, com hem vist, alguns inconvenients en termes d’eficiència i equitat. Quines altres possibilitats tenim? Encara que hi ha altres opcions menys oneroses socialment, en realitat no podem dir que hi haja una solució superior a les altres en tots els aspectes, i la pràctica habitual a la majoria de països ha consistit a combinar tècniques. Les més comunes són les següents:

a) Fixació de preus segons costos mitjans. b) Tarifes en dos trams.

c) Tarifes multipart discriminatòries.

d) Discriminació de preus en funció de variacions en la demanda.

Vegem a continuació breument en què consisteixen aquestes tècniques.

a) Fixació de preus segons costos mitjans

Es tracta d’una solució intermèdia entre la solució del monopolista –CMa = IMa– i la de competència perfecta –P=CMa–, de manera que el nivell d’output seria major que el de la solució monopolista i inferior al de la compe-tència perfecta. De la mateixa manera, l’excedent del consumidor és major que en la solució monopolista, encara que inferior al de la competència perfecta, però ara el productor no té pèrdues. No tenim ara els problemes d’eficiència i distributius anteriors. Com es pot observar en el gràfic 3.3, la pèrdua d’excedent del consumidor, respecte de la solució de competència –que el maximitzava– és l’àrea PpPcIE, ja que hi ha una reducció de l’output consumit en augmentar el preu de Pc a Pp.

GRÀFIC 3.3

Solució de fixació de preus segons costos mitjans P = CMi

Atès que ací el productor no té pèrdues, es podria dir que amb aquesta solució la pèrdua en termes d’excedent social³ és relativament petita –exactament la que il·lustra l’àrea IEJ. Resumint, i en comparació amb la solució de competència perfecta, la pèrdua que suposa la solució de P=CMi en termes d’excedents és –quadre 3.1–:

QUADRE 3.1

Pèrdua d’excedent en la solució de P = CMi

b) Tarifes en dos trams

Una altra possible solució consisteix a descompondre el preu que s’ha de pagar pel servei en dues parts o trams:

a) Una part variable: que correspondria al CMa.

b) Una part fixa: per absorbir les pèrdues del monopoli. En realitat, aquesta part cobriria bàsicament els costos fixos.

La part fixa consisteix en una espècie de quota d’entrada que pagaria el con-sumidor per tenir dret a rebre el servei i es podria calcular de moltes maneres. La més senzilla seria –tornant al gràfic 3.2 i sent N el nombre de consumidors–:

Part fixa = GHEPc/N

Observeu que si aquesta quota fixa no expulsa consumidors del mercat, el consumidor fixarà el seu consum en funció del CMa, que esdevé la variable rellevant per a orientar el consum. Per tant, el nivell d’output d’equilibri tornarà a Xc, que és el que maximitza l’excedent del consumidor sense ocasionar pèrdues. Però, aquesta solució tampoc no és exempta de problemes:

– Problemes distributius, perquè els grans consumidors contribueixen en la mateixa mesura que els petits consumidors a absorbir els costos fixos. De fet, als petits consumidors els pot convenir més una tarifa on P=CMi.

– Possible expulsió del mercat dels consumidors de renda baixa, per als quals el pagament de la quota fixa resulta massa onerós. Aquesta raó desaconse-llaria aquesta solució per a serveis considerats bàsics.

Tot i amb això, aquesta solució es du a la pràctica molt sovint. Es pot aplicar en casos en què el consum no depèn massa del nivell de renda –per exemple, aigua, gas, electricitat o telefonia fixa– i, per tant, resulta just que tots col·laboren per igual a absorbir les pèrdues que es produirien d’aplicar P=CMa. També resulta factible la seua aplicació si la quota fixa, en general, no expulsa del mercat el consumidor. És menys probable que es produïsca l’expulsió a mesura que augmenta el nombre de consumidors –N– entre els quals s’ha de repartir les pèrdues, i resulta evident que els exemples esmentats compten amb un gran nombre de consumidors.

c) Tarifes multipart discriminatòries

Es tracta d’una solució ideada per a superar els possibles problemes distri-butius i d’expulsió del mercat que consisteix a dividir la tarifa o quota que s’ha de pagar en dues o més parts i, a més, discriminar entre consumidors aplicant-los preus distints en funció de les seues característiques. Aquestes solucions permeten que tots, consumidors grans i petits, es troben igual o millor que amb la solució de P=CMi. Una d’aquestes solucions consisteix en una tarifa dividida en dues parts, a triar pel consumidor –solució molt utilitzada en telefonia mòbil–:

1. O bé una quota fixa baixa i un cost variable igual al CMi –més elevat que no el CMa–, que beneficia el petit consumidor.

2. O bé una quota fixa alta amb un cost variable que se situa entre el CMi i el CMa –més baix que no en l’opció anterior–, que beneficia el gran consumidor.

d) Discriminació de preus en funció de variacions en la demanda

Els béns o serveis que donen lloc a un monopoli natural de vegades pateixen alteracions en la demanda que afecten el CMa. En hores punta o en determinades èpoques de l’any, la gran quantitat de demanda suposa una elevació significativa del cost –s’assoleix i se supera el nivell de congestió. Tanmateix, en la franja horària o temporal restant el CMa és gairebé zero –el servei ha de funcionar igualment i el cost d’afegir un usuari addicional és gairebé nul. Això passa en el cas de la telefonia, l’electricitat, el transport públic, les reserves d’hotels, etc. Davant aquesta situació, una de les solucions més adoptades en la pràctica és discriminar preus en funció del moment en què s’utilitza el servei –preus més elevats en hores punta, temporada alta, etc. Però, aquest tipus de solució tampoc no és exempta de problemes:

– Problemes assignatius: fer servir la discriminació de preus en un deter-minat servei pot afectar negativament altres serveis. Per exemple, si utilitzem aquesta solució per a descongestionar el servei de transport públic, això pot congestionar el trànsit de la ciutat a determinades hores.

– Problemes distributius: es veuran obligats a pagar preus més alts aquells consumidors que no puguen evitar el consum dels serveis en les franges horàries o temporals més desfavorables. La possibilitat d’eludir aquestes franges no hauria d’estar relacionada amb el nivell de renda dels consumidors, si no volem que aquesta solució tinga implicacions distributives.

3.2 Els efectes externs del mercat

Hi ha situacions en què les funcions assignatives atribuïdes al sistema de preus de mercat no es compleixen adequadament, de manera que es produeixen desajustos entre l’oferta i la demanda que el sistema de preus ni expressa ni capta, i, per tant, no hi ha cap raó per esperar que els mercats generen el nivell socialment eficient de producció. Això és el que passa davant la presència dels anomenats efectes externs del mercat, que s’apliquen principalment en les qües-tions relacionades amb el medi ambient i la contaminació, tot i que no són, ni de bon tros, les úniques.

3.2.1 Definició i característiques bàsiques dels efectes externs

Segons que s’ha vist en el capítol 2, el mercat, si es donen les condicions de competència perfecta, assigna els recursos d’una manera eficient. Davant una situació de desequilibri entre l’oferta i la demanda provocada per qualsevol causa –com ara un canvi en les preferències dels consumidors–, el mecanisme dels preus del mercat aconsegueix trobar un nou punt d’equilibri en què l’assig-nació de recursos torna a resultar eficient en el sentit de Pareto. Es produeixen desplaçaments al llarg de les corbes d’oferta i demanda que modifiquen els preus relatius dels béns –i, per tant, la distribució real de la renda–, però la competència perfecta acaba garantint la igualtat entre els preus i les relacions marginals de substitució dels consumidors.

Hi ha situacions en què, tanmateix, fins i tot el mercat més perfecte seria incapaç d’aconseguir una assignació eficient. Resulta útil destacar aquells casos en què l’activitat duta a terme per un agent econòmic afecta el benestar d’un altre d’una manera física i directa (Meade, 1952). Sobretot això passarà quan hi ha recursos sense drets de propietat assignada. El clàssic exemple de la contamina-ció –atmosfèrica, aquàtica, terrestre o acústica– ocasionada com a conseqüència d’una activitat de producció o consum il·lustra d’una manera molt clara aquesta qüestió.

Exemple 3.1

Una empresa química que aboca els seus residus en un riu en el qual, aigües avall, s’instal·la una piscifactoria. Com a conseqüència dels abocaments, la producció de peixos es veu reduïda de forma significativa. No hi ha drets de propietat sobre el riu, de manera que cada activitat fa un ús gratuït de l’aigua en funció dels seus interessos particulars. L’empresa química, com a conseqüència de la seua activitat, imposa un cost a la piscifactoria i aquesta no li pot cobrar per això. Si l’ús del riu es realitza de forma gratuïta, res no ens fa pensar que l’empresa química preveurà en la seua funció de costos de producció el dany que imposa a la piscifactoria, modificant-ne d’alguna manera el comportament. El fet que l’empresa química no haja de pagar un preu per utilitzar el riu per als seus abocaments –cosa que reflectiria que l’aigua neta és un recurs escàs i valuós per a altres usos alternatius, com ara la cria de peixos– la porta a un nivell de producció per damunt del que és socialment eficient. La piscifactoria pot intentar convèncer l’empresa química que deixe de contaminar, però l’absència de drets de propietat sobre el riu no afavoreix l’èxit de la negociació.

En aquest exemple, l’empresa química genera un efecte extern negatiu, les conseqüències del qual recauen sobre la piscifactoria. Ara bé, encara que n’hi ha que pensa que els efectes externs són conseqüència de l’absència de drets de propietat, hi ha exemples, també clàssics, en què, fins i tot quan aquests drets estan clarament assignats, el mercat és incapaç de trobar els nivells eficients de producció o consum.

Exemple 3.2

Considereu dues activitats de producció: una d’agrícola, com és ara la producció de cítrics, i una altra de ramadera, com és la producció de mel a través de les abelles dels apicultors. La proximitat entre ambdues activitats les afavoreix mútuament. L’agricul-tor se’n beneficia, perquè les abelles són uns magnífics agents pol·linitzadors i això incrementa la producció de fruits; l’apicultor també se’n beneficia, ja que el nèctar de les flors fa incrementar la producció de mel.

En aquest segon exemple, els drets de propietat estan clarament assignats, però pot ser costós fer efectiu el dret de propietat –per exemple, tapant amb teles els tarongers. Les flors són de l’agricultor i les abelles són de l’apicultor, però així i tot el mercat –i el seu mecanisme dels preus– no reflecteix els beneficis que cada activitat produeix sobre l’altra, de manera que els nivells de producció són ineficients. Si cada activitat tinguera en compte el benefici que reporta a l’altra, és a dir, si tinguera en compte la socialització de beneficis que ocasiona, augmentaria la seua producció.

Per tant, encara que l’absència de drets de propietat és una qüestió rellevant en matèria d’efectes externs, no constitueix una condició necessària. El que sí que resulta evident és que sempre es produeix una socialització de costos –efecte extern negatiu– o beneficis –efecte extern positiu– i això afecta negativament la consecució de l’eficiència econòmica.

Efectes externs: quan les accions i/o decisions d’un agent alteren el benestar d’un altre per una via aliena al mercat, que afecta l’eficiència econòmica. Els efectes externs negatius socialitzen costos, mentre que els positius socialitzen beneficis.

Estem ja en condicions de ressaltar les principals característiques dels efectes externs (Olmeda, 1984):

1) Els efectes externs impliquen socialització de costos o beneficis. En unes altres paraules, hi ha una clara asimetria entre els qui prenen les decisions de la gestió dels recursos econòmics i els destinataris reals dels beneficis i els costos. Algú –un o més consumidors, un o més productors, o tota la societat– realitza una activitat de consum o producció i, com a conseqüència de tal activitat, algú que no és part consentidora en la presa de decisions –un altre consumidor o més d’un, un altre productor o més d’un, o la resta de la societat– experimenta una pèrdua o un benefici en el seu benestar.

2) Són conseqüència d’interdependències directes entre el comportament dels agents. És a dir, la interdependència no es manifesta de forma indirecta a través del mecanisme dels preus i té un caràcter residual. Per exemple, els fuma-dors poden influir sobre el consum de tabac pagant-ne el preu, però, en canvi, el mecanisme dels preus no permet al no-fumador influir sobre el consum de tabac d’altres individus. Això és així pel fet que el mercat, per si sol, no reflecteix la pèrdua de benestar que reporta al no-fumador el fet que uns altres fumen. Ara bé, en moltes situacions es produeixen al mateix temps interdependències directes i indirectes, de manera que la frontera entre el que es considera o no es considera un efecte extern pot resultar difusa, i s’ha de ser curós a l’hora de distingir unes interdependències d’unes altres.

Exemple 3.3

Una determinada zona de la ciutat es posa de moda i s’hi instal·la un gran nombre d’establiments d’oci, com ara pubs, restaurants, discoteques, etc. Davant aquesta nova situació, es produeixen els fets següents: els veïns experimenten molèsties de tipus acústic, congestió viària i dificultats d’aparcament, brutícia als carrers, augmenta la inseguretat ciutadana, els preus dels habitatges de la zona baixen, mentre que els dels baixos comercials pugen, etc. En aquest supòsit, s’hi observen, tant interdependències directes, és a dir, efectes externs del mercat –molèsties patides pels veïns, inseguretat, etc.–, com indirectes –variacions en els preus dels immobles. El mercat –amb els seus preus– troba un nou punt d’equilibri davant aquesta situació només en el cas de les interdependències indirectes.

3) La rellevància socioeconòmica de les interdependències directes. Les conseqüències dels efectes externs poden ser de tipus psicològic –enveja, frustra-ció, competitivitat, etc.–, pecuniàries –poden modificar la disponibilitat dinerària entre els subjectes afectats–, físiques o reals –poden afectar la qualitat productiva o de consum dels actius econòmics–, biològiques –poden donar lloc a mutacions biològiques, canvis d’espècies, etc.– o polítiques –poden donar lloc a variacions en els nivells de llibertat, d’eficàcia col·lectiva, etc.

4) El caràcter residual o no intencionat per part dels qui prenen la decisió. És a dir, la socialització de costos o beneficis és un resultat no buscat per l’agent generador de l’efecte extern. El fumador no fuma per perjudicar el no-fumador, l’empresa química no contamina el riu per arruïnar el negoci de la piscifactoria, etc. Es tracta, en tot cas, d’una qüestió residual, perquè l’agent generador de l’efecte extern decideix consumir o produir buscant exclusivament el seu propi interès.

5) Absència, en el propi mecanisme de decisió, de mitjans per interiorit-zar els efectes externs. És a dir, no preveu la compensació als perjudicats ni la penalització als beneficiats pel funcionament socialment imperfecte o limitat del propi mecanisme de decisió. Tampoc no preveu incentius per modificar el com-portament o la decisió del generador de l’efecte extern –augmentar o disminuir la producció o el consum– de manera que tinga en compte la socialització de costos o beneficis que ocasiona.

3.2.2 Tipus d’efectes externs

Els efectes externs es poden classificar en funció dels subjectes implicats en la generació i la recepció de l’efecte extern, del seu signe positiu o negatiu, de la seua rellevància socioeconòmica i del seu abast geogràfic i temporal.