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D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann)
Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann)
I.Rechtsnatur582 – 584
II.Subsidiarität des Art. 18 UAbs. 1 AEUV585, 586
III.Vorliegen einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit587 – 591
1.Offene und versteckte Diskriminierungen589
2.„Inländerdiskriminierungen“590, 591
IV.Anwendungsbereich der Verträge592 – 594
V.Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen595
VI.Verpflichtete und Berechtigte596, 597
VII.Sekundärrechtliche Regelungen zum Diskriminierungsverbot, Art. 18 UAbs. 2 AEUV598 – 600
Lit.:
A. Epiney, Umgekehrte Diskriminierungen, 1995; S. Huster, Gleichheit im Mehrebenensystem: Die Gleichheitsrechte der Europäischen Union in systematischer und kompetenzrechtlicher Hinsicht, EuR 45 (2010), 325; U. Kischel, Zur Dogmatik des Gleichheitssatzes in der Europäischen Union, EuGRZ 24 (1997), 1; S. Plötscher, Der Begriff der Diskriminierung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 2003; M. Schweitzer, Art. 12 EGV: auf dem Weg zum „allgemeinen“ Gleichheitssatz?, FS für W. Rudolf, 2001, 189.
581
Das Diskriminierungsverbot aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV ist Ausfluss des allgemeinen Gleichheitssatzes (→ Grundrechte: Gleichheitsrechte). Sein Regelungsgehalt steht im Zentrum dessen, was die EU als Rechtsgemeinschaft ausmacht, weil es Ungleichbehandlungen aufgrund der Staatsangehörigkeit untersagt und damit die einheitliche Anwendung allen (von der EU beeinflussten) Rechts gegenüber allen Unionsbürgern sicherstellen soll. Aufgrund seiner besonderen Bedeutung gehört es seit der Gründung der EWG zum Primärrechtsbestand, damals niedergelegt in Art. 7 EWGV. Da es trotz dieses umfassenden Ansatzes tatbestandlich an einen bestimmten Differenzierungsgrund – eben die Staatsangehörigkeit – anknüpft, ist es gleichwohl als spezieller Gleichheitssatz zu klassifizieren.
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › I. Rechtsnatur
I. Rechtsnatur
582
Das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV ist unmittelbar wirksam, weshalb es der Einzelne u.a. vor Gericht geltend machen kann (EuGH, Urt. v. 12.5.1998, C-85/96, Rn. 63). Es hat materiell grundrechtlichen oder zumindest grundrechtsähnlichen Charakter, was durch seine nahezu wortgleiche Wiederholung in Art. 21 Abs. 2 GRC unterstrichen wird.
583
Eine hierarchische Aufwertung ist mit seiner Verankerung auch in der Grundrechtecharta nicht verknüpft, stehen die Verträge und die Charta doch ausweislich Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV im gleichen Rang. Eine unterschiedliche Reichweite der Bindung folgt daraus ebenfalls nicht: Zwar bindet die Grundrechtecharta die Mitgliedstaaten gem. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“, während Art. 18 UAbs. 1 AEUV ausweislich seines Tatbestands im Anwendungsbereich der Verträge gilt. In der Rechtsprechung des EuGH zur Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte wird der Begriff „Durchführung“ allerdings derart weit ausgelegt (vgl. EuGH, Urt. v. 26.2.2013, C-617/10 – Åkerberg Fransson –, Rn. 17 ff.), dass hinsichtlich der Reichweite ein Unterschied zum Anwendungsbereich des Unionsrechts logisch nicht ausgeschlossen werden kann, im Einzelfall allerdings auch nicht zu erwarten ist.
584
Aufgrund seiner Stellung im Primärrecht genießt Art. 18 UAbs. 1 AEUV Vorrang vor dem Sekundärrecht, das entweder im Lichte des Diskriminierungsverbots auszulegen ist oder im Falle des Verstoßes nichtig ist. Da es sich um einen allgemeinen Grundsatz handelt, dient Art. 18 UAbs. 1 AEUV auch als Auslegungsleitlinie für speziellere Verbote der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › II. Subsidiarität des Art. 18 UAbs. 1 AEUV
II. Subsidiarität des Art. 18 UAbs. 1 AEUV
585
Art. 18 UAbs. 1 AEUV greift nur „[u]nbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge“ ein. Damit ist gemeint, dass er als allgemeiner Grundsatz hinter spezielleren Bestimmungen zurücktritt; es besteht ein Vorbehalt zugunsten einschlägiger leges speciales. Immer dann, wenn ein anderer Vertragsartikel für einen konkreten Sektor Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit untersagt, ist für Art. 18 UAbs. 1 AEUV also kein Raum mehr; jedenfalls der EuGH verfolgt diese Linie in der Regel (vgl. EuGH, Urt. v. 30.5.1989, C-305/87, Rn. 12 f.; anders aber bspw. EuGH, Urt. v. 16.1.2003, C-388/01, Rn. 12 ff. m.w.N.). Insbesondere die → Grundfreiheiten in Art. 45, 49, 56 AEUV enthalten derartige spezifische Diskriminierungsverbote neben ihrer Gewährleistung eines allgemeinen Beschränkungsverbots. Sachverhalte mit Ungleichbehandlungen, die tatbestandlich unter die genannten Grundfreiheiten fallen, werden also nicht von Art. 18 UAbs. 1 AEUV erfasst. Dies hat insbesondere im Hinblick auf die jeweiligen Bereichsausnahmen, die der Interessenlage in der betreffenden spezifisch geregelten Materie Rechnung tragen sollen (z.B. Art. 45 Abs. 4 AEUV), Bedeutung. Auch das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV enthält eine speziellere Regelung.
586
Die so beschriebene Subsidiarität des Diskriminierungsverbots aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV greift allerdings nur dort ein, wo das Differenzierungsmerkmal die Staatsangehörigkeit ist. Sonstige spezielle Diskriminierungsverbote schließen seine Anwendbarkeit nicht aus. Finden also mehrere Ungleichbehandlungen parallel statt und knüpft keine speziellere Regelung an die Staatsangehörigkeit an, so können andere spezifische Verbote neben Art. 18 UAbs. 1 AEUV anwendbar sein. Zu verneinen ist dementsprechend eine unmittelbare Konkurrenz zu den Bestimmungen der → Warenverkehrsfreiheit der Art. 34 und 35 AEUV: Es ist zwar auch für diese Grundfreiheit anerkannt, dass sie neben dem ausdrücklich formulierten Beschränkungsverbot ebenfalls eine gleichheitsrechtliche Dimension enthält. Außerdem lässt sich für jede Ware auch bei weltweit arbeitsteiliger Herstellung ein Ursprung bestimmen, also ein Staat, der gleichsam als Herkunftsort der Ware gilt. Allerdings ist dieser Ursprung abzugrenzen von der (personenbezogenen) Staatsangehörigkeit (vgl. EuGH, Urt. v. 23.10.1986, 355/85, Rn. 9). Nur wenn sich eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit als Reflex auch auf den Warenverkehr auswirkt, aber primär personenorientiert ist, kann Art. 18 UAbs. 1 AEUV zur Anwendung kommen (vgl. EuGH, Urt. v. 20.3.1997, C-323/95, Rn. 13 ff.).
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › III. Vorliegen einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit
III. Vorliegen einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit
587
Der Begriff „Diskriminierung“ wird in den Verträgen nicht definiert, sondern von diesen vorausgesetzt. Der EuGH erkennt dann eine Diskriminierung, wenn unterschiedliche Vorschriften auf vergleichbare Situationen angewandt werden oder dieselbe Vorschrift auf unterschiedliche Situationen angewandt wird (EuGH, Urt. v. 14.2.1995, C-279/93, Rn. 30). Für eine verbotene Ungleichbehandlung im vorstehenden Sinne muss noch die Benachteiligung eines Betroffenen hinzukommen.
588
Eine Diskriminierung i.S.d. Art. 18 UAbs. 1 AEUV liegt nur dann vor, wenn sie auf staatliches Verhalten zurückzuführen ist, einem Mitgliedstaat zumindest zugerechnet werden kann (zur Drittwirkung s.u. Rn. 597); natürliche oder technische Gegebenheiten reichen nicht aus (EuGH, Urt. v. 18.3.1980, 52/79, Rn. 21). Erfasst werden weiterhin nur Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit und damit nur solche, die an personenbezogene Merkmale anknüpfen. Angehörige unterschiedlicher Mitgliedstaaten sind im Grundsatz also gleich zu behandeln. Ein Anspruch auf Ungleichbehandlung, wie er sich aus dem deutschen Verfassungsrecht für wesentlich Ungleiches ergeben kann, folgt aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV hingegen nicht. Auch hat der EuGH aus der Norm bisher kein Beschränkungsverbot hergeleitet (vgl. EuGH, Urt. v. 14.7.1981, 155/80, Rn. 8).
1. Offene und versteckte Diskriminierungen
589
Die Feststellung einer Ungleichbehandlung setzt nicht voraus, dass dem Mitgliedstaat ein zu missbilligendes Motiv nachgewiesen wird. Ebenso wenig muss die Ungleichbehandlung Ziel der in Rede stehenden Regelung sein, weil es alleine auf das Ergebnis ankommt, nicht auf ein Verschulden des Mitgliedstaats o.ä. Aus dem gleichen Grund muss die Regelung auch nicht ausdrücklich an das verbotene Differenzierungskriterium „Staatsangehörigkeit“ anknüpfen. Derartige offene oder formelle Diskriminierungen sind zwar leichter nachzuweisen; das ändert aber nichts daran, dass auch eine versteckte, sich nur materiell auswirkende Diskriminierung vom Verbot des Art. 18 UAbs. 1 AEUV erfasst wird. Letztere Konstellationen zeichnen sich dadurch aus, dass die unterschiedliche Behandlung an anderer Stelle ansetzt, die Wirkung gleichwohl typischerweise zulasten Angehöriger anderer Mitgliedstaaten geht. Als besonders illustrativ gilt das Differenzierungsmerkmal „Wohnsitz im Inland“, bei dessen Nutzung formell alle Unionsbürger gleich behandelt, faktisch aber hauptsächlich die eigenen Staatsangehörigen erfasst werden, die typischerweise den Großteil der Bewohner im Inland ausmachen (EuGH, Urt. v. 29.4.1999, C-224/97, Rn. 14). Ähnliches gilt für bestimmte Sprachanforderungen oder den Ort der Ausbildung.
2. „Inländerdiskriminierungen“
590
Denkbar ist auch, dass ein Mitgliedstaat die eigenen Staatsangehörigen schlechter als EU-Ausländer stellt. Dieses Phänomen der sog. umgekehrten Diskriminierung (auch Inländerdiskriminierung) ist nach ständiger Rechtsprechung nicht von Art. 18 UAbs. 1 AEUV erfasst (EuGH, Urt. v. 23.10.1986, 355/85, Rn. 11), es sei denn, es besteht ein Zusammenhang mit dem Unionsrecht, bspw., weil Betroffene zuvor von einer Grundfreiheit Gebrauch gemacht haben.
591
„Eigene“ Staatsangehörige können sich gegenüber einem Mitgliedstaat demnach nur auf Art. 18 UAbs. 1 AEUV berufen, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, wobei der EuGH hinsichtlich dieses Kriteriums keine allzu strengen Anforderungen stellt. Fehlt es aber an diesem, so bleibt nur der Rückgriff auf Freiheits- (z.B. Art. 12 Abs. 1 GG) oder Gleichheitsregelungen des nationalen (Verfassungs-)Rechts (z.B. Art. 3 Abs. 1 GG); das Unionsrecht trifft hierzu dann keine Aussage.
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › IV. Anwendungsbereich der Verträge
IV. Anwendungsbereich der Verträge
592
Das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gilt nur im Anwendungsbereich der Verträge. Rein national geregelte Rechtsmaterien, die gänzlich unabhängig vom Unionsrecht bestehen, unterliegen nicht diesem Gleichbehandlungsgebot. Dass die Mitgliedstaaten i.R. ihrer Zuständigkeit unterschiedliche Regelungen treffen und es daher zu Ungleichbehandlungen kommt, ist als Phänomen jedem Mehrebenensystem mit zwischen den Ebenen aufgeteilter Hoheitsgewalt zu eigen. Daher sind aus diesem Grund entstehende Divergenzen hinzunehmen und ebenfalls nicht von Art. 18 UAbs. 1 AEUV erfasst (EuGH, Urt. v. 12.7.2005, C-403/03, Rn. 45).
593
Allerdings ist die Reichweite des Verbots auch nicht auf Regelungen beschränkt, die unmittelbar im EUV und AEUV normiert sind, auch wenn der Tatbestand des Art. 18 UAbs. 1 AEUV sich ausdrücklich nur auf den Anwendungsbereich der Verträge bezieht. Neben dem Primärrecht (das ja bereits mehr → Rechtsquellen als die beiden genannten Verträge umfasst) wird der Anwendungsbereich ebenfalls durch Sekundärrecht eröffnet. Auch in der sog. Agency-Situation, also beim Vollzug des Unionsrechts gleich welcher Stufe, bewegt sich der betreffende Mitgliedstaat im Anwendungsbereich des Art. 18 UAbs. 1 AEUV (vgl. EuGH, Urt. v. 6.10.2009, C-123/08, Rn. 45). Außerdem ist die mitgliedstaatliche Rechtsetzung zur Durchführung von Unionsrecht diskriminierungsfrei zu gestalten. Gleichfalls ist der Anwendungsbereich der Verträge betroffen, wenn ein Zusammenhang mit den Grundfreiheiten – nicht ihre Anwendbarkeit auf den Sachverhalt, denn dann ist Art. 18 UAbs. 1 AEUV subsidiär (s. Rn. 585) – gegeben ist (EuGH, Urt. v. 13.2.1985, 293/83, Rn. 23 f.).
594
In der (nicht unumstrittenen) Rechtsprechung des EuGH ist darüber hinaus anerkannt, dass jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat aufhält, sich grundsätzlich im Anwendungsbereich der Verträge bewegt. Der Nachweis eines Bezugs zu einer konkreteren Norm des Unionsrechts (wie z.B. Art. 21 Abs. 1 AEUV) ist dann nicht erforderlich, damit Betroffene sich auf das Diskriminierungsverbot berufen können. Hieraus hat der Gerichtshof insbesondere ein Recht auf Teilhabe auch an Sozialleistungen hergeleitet, bspw. bezüglich staatlicher Unterstützungsmaßnahmen für Studierende (EuGH, Urt. v. 20.9.2001, C-184/99, Rn. 35 ff.) oder des deutschen Elterngelds (EuGH, Urt. v. 12.5.1998, C-85/96, Rn. 64 f.)
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › V. Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen
V. Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen
595
Auch wenn Art. 18 UAbs. 1 AEUV apodiktisch festhält, dass jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist und Ausnahmen oder Rechtfertigungsgründe keine Erwähnung finden, sieht der EuGH die Möglichkeit einer Rechtfertigung vor (vgl. nur EuGH, Urt. v. 23.1.1997, C-29/95, Rn. 19). Dies gilt auch für formelle Diskriminierungen (vgl. EuGH, Urt. v. 20.3.1997, C-323/95, Rn. 24). Der EuGH lässt dabei grundsätzlich alle öffentlichen Interessen als taugliche Gründe zu, nicht jedoch wirtschaftliche Motive (so die insoweit übertragbare Rechtsprechung zu den Grundfreiheiten, vgl. EuGH, Urt. v. 16.1.2003, C-388/01, Rn. 19). Wenn ein Mitgliedstaat sich auf einen Rechtfertigungsgrund beruft, so hat die diskriminierende Maßnahme dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu genügen.
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › VI. Verpflichtete und Berechtigte
VI. Verpflichtete und Berechtigte
596
Adressaten des Art. 18 UAbs. 1 AEUV sind v.a. die Mitgliedstaaten, aus deren Verhalten sich Ungleichbehandlungen zugunsten eigener Staatsangehöriger vornehmlich ergeben. Weniger wahrscheinlich, gleichwohl in gleicher Weise verboten, sind Diskriminierungen durch die EU-Organe. Die Union selbst ist also auch Adressat der Norm.
597
Berechtigte des Diskriminierungsverbots sind die Unionsbürger als natürliche Personen, aber auch juristische Personen können sich auf das Verbot berufen (EuGH, Urt. v. 20.10.1993, verb. C-92/92 u. C-326/92, Rn. 30). Ob eine Drittwirkung besteht, die Private auch zu Verpflichteten machte, ist bisher nicht entschieden. Völlig auszuschließen ist dies nicht, hat der EuGH doch im Bereich der Grundfreiheiten eine entsprechende Bindung in Einzelfällen angenommen (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-413/95 – Bosman –, Rn. 82 ff. sowie EuGH, Urt. v. 6.6.2000, C-281/98 – Angonese –, Rn. 30 ff.). Drittstaatsangehörige sind grundsätzlich nicht erfasst, können aber aufgrund von Konkretisierungen der allgemeinen Regel in Art. 18 UAbs. 1 AEUV durch Sekundärrecht begünstigt werden.
D › Diskriminierungsverbot, allgemeines (Jan Martin Hoffmann) › VII. Sekundärrechtliche Regelungen zum Diskriminierungsverbot, Art. 18 UAbs. 2 AEUV
VII. Sekundärrechtliche Regelungen zum Diskriminierungsverbot, Art. 18 UAbs. 2 AEUV
598
Art. 18 UAbs. 2 AEUV enthält eine Rechtsgrundlage zum Erlass von Regelungen für das Verbot von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Die EU wird somit ermächtigt, Sekundärrecht zur Konkretisierung und Ausgestaltung des Verbots zu erlassen. Dieses Sekundärrecht tritt dann als Ergänzung neben die primärrechtliche Verbürgung, unterliegt aber grundsätzlich denselben Grenzen, nämlich der Beschränkung auf den Anwendungsbereich der Verträge und der Subsidiarität gegenüber spezielleren Verbürgungen.
599
Hinsichtlich der Verfahrensvoraussetzungen gelten (anders als bspw. bei Art. 19 UAbs. 1 AEUV) keine besonderen Anforderungen. Erlassen werden „Regelungen“, so dass keine spezifische Handlungsform vorgeschrieben ist. Unter Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitserwägungen ist die → Richtlinie gem. Art. 296 UAbs. 1 AEUV praktisch vorzugswürdig, um eine schonende Einpassung in die Regelungen des nationalen Rechts zu ermöglichen.
600
Zu Recht lässt sich fragen, ob die Ermächtigung in Art. 18 UAbs. 2 AEUV überhaupt notwendig ist, wirkt doch das Diskriminierungsverbot aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV ohnehin unmittelbar. Die Norm hat tatsächlich auch keine besondere Bedeutung als Rechtsgrundlage erlangt. Ein gewisses, bisher nicht genutztes Potential liegt darin, Sekundärrecht zur Klarstellung umstrittener Fälle zu nutzen, gerade auch, weil die EuGH-Rechtsprechung notgedrungen immer kasuistisch sein muss. So könnten bspw. die Beziehungen Privater untereinander geregelt werden, ohne dass die Frage der Drittwirkung (s. Rn. 597) aufgeworfen würde. Allgemeiner kann es auch um Regelungen gehen, die die wirksame Ausübung der Rechte aus Absatz 1 ermöglichen sollen (vgl. EuGH, Urt. v. 7.7.1992, C-295/90, Rn. 18).
E Inhaltsverzeichnis
Einrichtungen und sonstige Stellen
Empfehlungen und Stellungnahmen
Entwicklungszusammenarbeit
Euro – Die gemeinsame Währung
Eurojust
Europarat
Europarecht: Begriff
Europastrafrecht
Europol
Europäische Atomgemeinschaft (EAG)
Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)
Europäische Freihandelszone (EFTA)
Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)
Europäischer Gerichtshof (EuGH)
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)
Europäische Investitionsbank (EIB)
Europäische Kommission
Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)
Europäisches Parlament
Europäisches Parlament: Wahlrecht
Europäischer Rat
Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)
Europäisches System der Zentralbanken (ESZB)
Europäische Union: Geschichte
Europäische Union: Rechtspersönlichkeit
Europäische Union: Strukturprinzipien
Europäischer Wirtschaftsraum (EWR)
Europäische Zentralbank (EZB)
E › Einrichtungen und sonstige Stellen (Martin Will)
Einrichtungen und sonstige Stellen (Martin Will)
I.Organe, Institutionen, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU601
II.Agenturen602 – 616
1.Allgemeines, Grundlagen, Zweck und Entwicklung602 – 605
2.Exekutivagenturen606, 607
3.Rechtsgrundlagen608, 609
4.Organisation610 – 612
5.Kritik613 – 616
III.Das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS)617 – 620
Lit.:
P. Craig, EU Administrative Law, 2. Aufl. 2012; D. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999; C. Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, 2009; A. Orator, Möglichkeiten und Grenzen der Einrichtung von Unionsagenturen, 2017; R. Priebe, Agenturen der Europäischen Union – Europäische Verwaltung durch eigenständige Behörden, EuZW 26 (2015), 268; M. A. Steger, Zur Verselbstständigung von Unionsagenturen, 2015.
E › Einrichtungen und sonstige Stellen (Martin Will) › I. Organe, Institutionen, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU
