Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 30

2. Deutsches Recht

708

Zur Umsetzung des Eurojust-Beschlusses wurde in Deutschland am 12.5.2004 das Eurojust-Gesetz (EJG, BGBl. I 2004, S. 902) erlassen. In der aktuellen Fassung vom 31.8.2015 (BGBl. I 2015, S. 1474) konkretisiert es die ausfüllungsbedürftigen Regelungen des Eurojust-Beschlusses und kommt den unionsrechtlichen Verpflichtungen zur mitgliedstaatlichen Kooperation im Einzelnen nach. Daneben ist am 26.9.2012 auf Grundlage von § 7 Abs. 1 und § 14 Abs. 2 EJG die Eurojust-Koordinierungsverordnung (EJKV) in Kraft getreten (BGBl. I 2012, S. 2093).

E › Eurojust (Björn Schiffbauer) › III. Aufgaben und Arbeitsweise

III. Aufgaben und Arbeitsweise

1. Zuständigkeit

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Der Eurojust-Beschluss formuliert sog. Ziele (Art. 3), Zuständigkeiten (Art. 4) und Aufgaben (Art. 5) von Eurojust. Damit wird insgesamt das Betätigungsfeld der Einrichtung abgesteckt. Zum Erreichen der in Art. 3 Abs. 1 Buchst. a bis c formulierten Ziele muss Eurojust stets örtlich und sachlich zuständig sein (dazu Rn. 710 f.). Diese Ziele – man könnte sie auch als Aufgabenbereich bezeichnen – sind im Einzelnen: Förderung und Verbesserung der Koordinierung der in den Mitgliedstaaten laufenden Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, anderweitige Unterstützung der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Steigerung ihrer Effektivität. Insgesamt handelt es sich also v.a. um Koordinierungsmaßnahmen zur Erleichterung der internationalen Rechtshilfe, so etwa auch im Zusammenhang mit der Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls (→ Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen [JZS]).

710

Zur Begründung der örtlichen Zuständigkeit muss grundsätzlich ein grenzüberschreitender Sachverhalt mit Unionsbezug vorliegen, also eine Maßnahme, die zwei oder mehr Mitgliedstaaten betrifft. Davon abweichend bestimmt Art. 3 Abs. 2 und 3 Eurojust-Beschluss, dass Eurojust auch bei rein nationalen Sachverhalten tätig werden kann, wenn dies dem Willen des betroffenen Staates (geäußert durch separate Vereinbarung oder auf Antrag) entspricht.

711

Sachlich erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich von Eurojust ausschließlich auf Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen im Zusammenhang mit näher bestimmten Verhaltensweisen. Eurojust unterscheidet sich damit schon im Ansatz von → Europol; während Eurojust ausschließlich i.R.d. Strafverfolgung (also rein repressiv) im Hinblick auf staatsanwaltschaftliche Tätigkeiten handelt, ist Europol präventiv und repressiv mit Schwerpunkt auf Polizeiarbeit tätig. Die dazu in Bezug stehenden Straftaten sind in Art. 4 Abs. 1 Eurojust-Beschluss dynamisch geregelt, nämlich durch Verweis auf Europol. Dies bedeutet, dass sämtliche Kriminalitätsformen (soweit sie schwer oder insbesondere organisiert in Erscheinung treten) im Zuständigkeitsbereich von Europol – nebst damit zusammenhängenden Straftaten – zugleich auch in den Zuständigkeitsbereich von Eurojust fallen. Angesichts des signifikant gewachsenen Straftatenkatalogs in der Anlage zur Europol-VO (dazu auch → Europol) bedeutet dies auch, dass der Tätigkeitsbereich von Eurojust nunmehr stark gewachsen ist. Darüber hinaus ist eine weitere Erstreckung der zuständigkeitsbegründenden Straftaten im Einzelfall auf Antrag einer mitgliedstaatlichen Behörde möglich, Art. 4 Abs. 2 Eurojust-Beschluss.

712

Wenn die Zuständigkeitsvoraussetzungen von Eurojust erfüllt sind, regelt Art. 5 Eurojust-Beschluss die innerorganisatorische Wahrnehmung dieser Aufgaben; man kann dies auch als Organkompetenz bezeichnen. Zur Aufgabenerfüllung berufen ist entweder ein betroffenes nationales Mitglied selbst oder Eurojust als Kollegium – letzterer Fall tritt jedoch nur unter besonderen Bedingungen ein, die typischerweise einen Unionsbezug aufweisen müssen.

2. Befugnisse

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Die innerhalb des Aufgabenbereichs von Eurojust liegenden (und im Eurojust-Beschluss nicht durchgängig so bezeichneten) Befugnisse bestehen innerhalb des jeweils näher ausgestalteten Arbeitsbereichs der nationalen Mitglieder oder des Kollegiums. Bei Tätigwerden der nationalen Mitglieder bestimmt Art. 6 Eurojust-Beschluss die einzelnen Befugnisse, nämlich u.a. nationale Behörden zu ersuchen, bestimmte Prozesshandlungen in Erwägung zu ziehen. Überdies sind verschiedene Unterstützungspflichten i.R.d. Informationsaustauschs (zu dem Eurojust dann zugleich befugt ist) statuiert. Entsprechendes gilt beim Tätigwerden des Kollegiums über Art. 7 Eurojust-Beschluss.

714

Daneben sind in zahlreichen anderen Normen des Eurojust-Beschlusses Befugnisse zur Datenerhebung, Datenverarbeitung und zum Datenaustausch durch Eurojust und die Mitgliedstaaten festgesetzt. Insbesondere haben die nationalen Mitglieder von Eurojust aus ihren Mitgliedstaaten abgeleitete Befugnisse für die Dauer ihrer Amtszeit. Diese erstrecken sich gem. Art. 9 Eurojust-Beschluss v.a. auf Datenerhebungsmaßnahmen in Bezug auf mitgliedstaatliche Datenbanken. Die nationalen Mitglieder sind insoweit einem nationalen Richter oder Strafverfolgungsorgan gleichgestellt. Konkretisiert werden diese Befugnisse in den Art. 9a bis 9f. Förmliche Prozesshandlungen dürfen durch Eurojust jedoch nicht vorgenommen werden, Art. 85 Abs. 2 AEUV. Dazu sind weiterhin nur die nationalen Behörden befugt, vgl. etwa auch § 9c Abs. 2 Europol-Beschluss, soweit nicht der Zuständigkeitsbereich der EUStA eröffnet und diese tätig geworden ist, vgl. Art. 22 ff. EUStA-VO.

3. Insbesondere: Datenschutz

715

Die umfassenden informationellen Befugnisse von Eurojust können aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht ohne vergleichbar dichte datenschutzrechtliche Kanalisierungen existieren. Dies soll zuvörderst der gem. Art. 17 Eurojust-Beschluss vorhandene Datenschutzbeauftragte gewährleisten. Auch werden weitere Voraussetzungen für den Umgang mit einmal erhobenen und verarbeiteten Daten festgeschrieben, dies jedoch (noch) nicht so umfassend wie es für Europol als vergleichbar eingriffsintensive Stelle geschehen ist. In einer zukünftigen Verordnung zu Eurojust wird auf die modernen Standards zum Datenschutz (s. → Datenschutz, Europäischer) näher einzugehen sein.

4. Kooperationen

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Als Knotenpunkt zum Datenaustausch ist Eurojust natürlich auf Kooperationen angewiesen. Solche existieren im Schwerpunkt mit den Mitgliedstaaten, die in ein nationales Eurojust-Koordinierungssystem eingebunden sind, Art. 12 Eurojust-Beschluss. In diesem Rahmen benennen die Mitgliedstaaten nationale Anlaufstellen zur Aufgabenerfüllung von Eurojust. In Deutschland ist dies v.a. das Bundesamt für Justiz gem. § 3 Nr. 1 EJKV i.V.m. § 7 Abs. 1 EJG.

717

Die Betätigungen von Eurojust reichen jedoch weiter. Etwa arbeitet Eurojust eng mit dem sog. Europäischen Justiziellen Netz, Art. 25a Eurojust-Beschluss, zusammen. Dies ist ein Netzwerk nationaler Kontaktstellen ohne zentrale Organisation, das schon vor der Institutionalisierung der JZS bestand. Inwieweit es dieses Netzes im jetzigen Entwicklungsstadium von Eurojust noch bedarf, ist indes eine andere Frage. Daneben pflegt Eurojust auch Beziehungen zu anderen Einrichtungen der EU wie etwa Europol, OLAF, Frontex (→ Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches) und zum Rat, Art. 26 Eurojust-Beschluss.

718

Sobald die EUStA ihre Tätigkeit aufgenommen hat (s. Rn. 700), dürfte sie einer der engsten Kooperationspartner von Eurojust werden, wie dies bereits Art. 86 Abs. 1 AEUV impliziert. Dies greift die EUStA-VO auf, indem sie in Art. 3 Abs. 3 statuiert: „Die EUStA arbeitet mit Eurojust zusammen und wird von dieser Stelle im Einklang mit Artikel 100 unterstützt.“ In Art. 100 EUStA-VO werden die Beziehungen zwischen Eurojust und EUStA konkretisiert. Nach dessen Absatz 1 beruht die Zusammenarbeit „im Rahmen ihrer jeweiligen Aufgabenbereiche und auf der Entwicklung von Verbindungen auf operativer, Verwaltungs- und Managementebene zwischen ihnen“. Im Kern wird näher geregelt, dass die EUStA auf die bei Eurojust zusammenfließenden Informationen zurückgreifen kann und Eurojust i.R.v. Rechtshilfeersuchen der EUStA unterstützend mitwirkt. Form, Inhalt und Intensität der Kooperation wird sich in der zukünftigen Praxis genauer herausbilden müssen. Starre rechtliche Kompetenzabgrenzungen sind nicht immer erkennbar, doch dürfte im Kern festzustellen sein, dass die EUStA für operative Strafverfolgungsmaßnahmen und Eurojust für den notwendigen Informationsaustausch zuständig ist.

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Auch jenseits der Unionsebene ist Eurojust aktiv: Es kooperiert mit Drittstaaten und Organisationen, Art. 26a Eurojust-Beschluss. Inzwischen unterhält Eurojust Kontaktstellen in 42 Drittstaaten und darüber hinaus bestehen spezielle völkerrechtliche Kooperationsübereinkommen mit Island, Norwegen, der Schweiz, Liechtenstein, der Ukraine, Mazedonien, Moldawien, Montenegro und den USA. Außerdem sind Verbindungsstaatsanwälte in den USA, der Schweiz, Montenegro und Norwegen für Eurojust tätig.

E › Eurojust (Björn Schiffbauer) › IV. Organisation

IV. Organisation

1. Einordnung im System der EU

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Als Stelle der EU (um eine Agentur [→ Einrichtungen und sonstige Stellen] handelt es sich de lege lata nicht) ist Eurojust mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet (Art. 1 Eurojust-Beschluss) und von den EU-Institutionen rechtlich getrennt. Eurojust gehört aber zum acquis communautaire (→ Beitritt), da sein Bestand auf Art. 85 AEUV zurückgeht. Es gehört zum RFSR und ist dabei im Bereich der JZS angesiedelt. Insbesondere ist Eurojust Partner der EUStA (s. Rn. 718).

2. Innerer Aufbau

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Eurojust trägt sich personell im Wesentlichen durch seine nationalen Mitglieder. Dazu entsendet jeder Mitgliedstaat einen Vertreter zu Eurojust, der die Eigenschaft eines Staatsanwalts, Richters oder Polizeibeamten mit gleichwertigen Befugnissen besitzt, Art. 2 Abs. 1 Europol-Beschluss. Jedes nationale Mitglied muss von einem Stellvertreter und kann von weiteren Assistenten unterstützt werden; sie alle unterliegen hinsichtlich des eigenen Status dem Recht ihres Entsendestaates. Das deutsche Mitglied wird gemäß § 1 EJG vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz – im Benehmen mit den Landesjustizverwaltungen – benannt. Entsprechendes gilt für die unterstützenden Personen gem. § 2 EJG.

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Das Kollegium von Eurojust setzt sich aus der Gesamtheit der nationalen Mitglieder zusammen, Art. 10 Eurojust-Beschluss. Das Kollegium hat zahlreiche Aufgaben zur inneren Steuerung von Eurojust und kann dazu u.a. Ausschüsse einsetzen. Die Einzelheiten hierzu sind in der Eurojust-Geschäftsordnung geregelt.

723

Eurojust wird geleitet von einem Präsidenten, der vom Kollegium aus dem Kreis der nationalen Mitglieder für eine Amtszeit von drei Jahren gewählt wird, Art. 28 Eurojust-Beschluss. Ihm stehen zwei Vizepräsidenten zur Seite, Art. 3 Eurojust-Geschäftsordnung. Eine einmalige Wiederwahl ist jeweils möglich. Ein Sekretariat, das von einem Verwaltungsdirektor geleitet wird, unterstützt Eurojust administrativ. Dieser ist dem Präsidenten unterstellt. Im Jahr 2015 hatte Eurojust insgesamt 332 Bedienstete (von Praktikanten bis zum Präsidenten). Es lässt sich feststellen, dass die Organisationsstrukturen nicht so ausdifferenziert sind wie bei Europol.

E › Eurojust (Björn Schiffbauer) › V. Kontrolle und Rechtsschutz

V. Kontrolle und Rechtsschutz

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Die datenschutzrechtliche Kontrolle gewährleistet – neben dem Datenschutzbeauftragten (Art. 17 Eurojust-Beschluss) – gem. Art. 23 Eurojust-Beschluss ein rein internes Verfahren in der sog. Gemeinsamen Kontrollinstanz. Diese besteht aus Richtern der Mitgliedstaaten und ist anstelle eines Gerichts zuständig für die Bearbeitung datenschutzrechtlicher Beschwerden nach Art. 19 Abs. 8 und Art. 20 Abs. 2 Eurojust-Beschluss. Gegen Entscheidungen der Gemeinsamen Kontrollinstanz ist kein Rechtsmittel statthaft.

725

Überdies besteht über Art. 32 Eurojust-Beschluss eine Kontrolle durch die Institutionen der EU, namentlich durch regelmäßige Unterrichtung des → Europäischen Parlaments, des → Rates und der → Europäischen Kommission. Schließlich ist eine finanzielle Kontrolle durch den Europäischen Rechnungshof gewährleistet (Art. 285 ff. AEUV). Diese ist näher ausgestaltet in Art. 36 Eurojust-Beschluss.

E › Europarat (Marten Breuer)

Europarat (Marten Breuer)

I.Entstehung726 – 728

II.Gründungsvertrag, Organe729 – 731

III.Kompetenzen, Vertragsänderung732, 733

IV.Tätigkeitsfelder734 – 750

1.Menschenrechte735 – 742

2.Rechtsstaatlichkeit743 – 749

3.Demokratie750

V.Verhältnis zur Europäischen Union751

VI.Bewertung752

Lit.:

F. Benoit-Rohmer/H. Klebes, Das Recht des Europarats, 2006; K. Brunner, Der Europarat. Eine Einführung, 2008; E. Klein, 50 Jahre Europarat, AVR 39 (2001), 121; S. Schmahl/M. Breuer (Hrsg.), The Council of Europe. Its Law and Policies, 2017; R. Uerpmann-Wittzack, Europarat, in: A. Hatje/P.-C. Müller-Graff (Hrsg.), EnzEuR, Band 1, 2014, § 25.

E › Europarat (Marten Breuer) › I. Entstehung

I. Entstehung

726

Der Europarat ist eine Internationale Organisation, die 1949 als Reaktion auf die Gräueltaten des Zweiten Weltkriegs gegründet wurde. Auch wenn Winston Churchill bei seiner Zürcher Rede davon sprach, es müssten „some kind of United States of Europe“ aufgebaut werden, blieb der Europarat hinsichtlich seines Integrationsgrads deutlich hinter demjenigen der heutigen Europäischen Union zurück. Insbesondere besitzen die Organe des Europarates nicht die Kompetenz zum Erlass von verbindlichen, in der nationalen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten wirkenden Sekundärrechtsakten. Der Europarat ist somit keine Supranationale, sondern „nur“ eine Internationale Organisation.

727

Eine wesentliche Zäsur für den Europarat war der Fall des Eisernen Vorhangs. Während der Europarat 1949 von zehn ausschließlich westeuropäischen Staaten gegründet wurde, umfasst die Organisation heute 47 Mitgliedstaaten (inklusive Russlands und der Türkei), d.h. alle europäischen Staaten bis auf Weißrussland, das Kosovo sowie den Vatikan. Hierdurch haben sich sowohl der Charakter der Organisation als auch ihre Herausforderungen nachhaltig verändert. Die Aufnahme der Kandidaten erfolgte in dem Bewusstsein, dass die neu entstandenen Staaten aus Mittel- und Osteuropa den Standard des Europarates im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschenrechte noch nicht vollständig erfüllten. Sie gleichwohl in die europäischen Strukturen einzubinden, war eine politische Entscheidung, die seinerzeit vom Rücktritt des stellvertretenden Generalsekretärs begleitet wurde.

728

Sitz der Organisation ist Straßburg. Die Flagge des Europarats (zwölf goldene Sterne auf blauem Grund) wurde später mit Gestattung der Organisation von der Europäischen Union übernommen.

E › Europarat (Marten Breuer) › II. Gründungsvertrag, Organe

II. Gründungsvertrag, Organe

729

Gründungsdokument ist die Satzung des Europarates (ERS) vom 5.5.1949 (Sart. II Nr. 110). Im Unterschied zu den Gründungsverträgen der Europäischen Union ist die Europaratssatzung mit lediglich 42 Artikeln ausgesprochen knapp und offen gefasst. Das Aufgabenspektrum des Europarates ist umfassend angelegt, mit Ausnahme von Verteidigungsangelegenheiten (Art. 1 Buchst. d) ERS). Der Satzung zufolge hat der Europarat lediglich zwei Organe, nämlich das Ministerkomitee als Vertretungsorgan der Regierungen der Mitgliedstaaten sowie die Beratende Versammlung (heute allgemein als „Parlamentarische Versammlung“ bezeichnet), in die Vertreter der nationalen Parlamente entsandt werden (Art. 10 ERS). Der Europarat war die erste Internationale Organisation überhaupt mit einem parlamentarischen Vertretungsorgan. Daneben sieht die Satzung noch das Sekretariat mit dem Generalsekretär an der Spitze vor, dem laut Satzung jedoch keine Organqualität zukommt.

730

Auch wenn er in der Europaratssatzung nicht vorgesehen ist, gilt der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE) innerhalb des Europarates gemeinhin als „dritte Säule“. Die Parallele zum → Ausschuss der Regionen auf EU-Ebene ist augenfällig. Im KGRE finden sich Vertreter unterhalb der gesamtstaatlichen Ebene (das deutsche Kontingent setzt sich paritätisch aus 18 Vertretern der Länder und Kommunen und einer gleichen Anzahl an Stellvertretern zusammen). Geschaffen wurde der KGRE auf der Grundlage sog. Statutory Resolutions, die vom Ministerkomitee gestützt auf Art. 15 Buchst. a) sowie Art. 16 ERS verabschiedet wurden (zuletzt Statutory Resolution CM/Res[2015]9). Aufbau und Arbeitsweise des KGRE finden sich näher in der (ebenfalls vom Ministerkomitee verabschiedeten) Charta des Kongresses geregelt. Charakteristisch für den KGRE ist das Zweikammersystem, bestehend aus der Chamber of Local Authorities und der Chamber of Regions.

731

Eine mögliche „vierte Säule“ ist die Konferenz der Internationalen Nichtregierungsorganisationen. Rechtsgrundlage ist eine Entschließung des Ministerkomitees (derzeit Resolution CM/Res[2016]3). Über dieses Forum soll die Expertise internationaler NGOs in die Arbeit des Europarates eingespeist werden.

E › Europarat (Marten Breuer) › III. Kompetenzen, Vertragsänderung

III. Kompetenzen, Vertragsänderung

732

Das nahezu allumfassende Aufgabenspektrum des Europarates steht in bemerkenswertem Gegensatz zu seinen Kompetenzen. Das Ministerkomitee ist im Wesentlichen auf die Verabschiedung von Empfehlungen (Recommendations) an die Adresse der Mitgliedstaaten beschränkt. Die Parlamentarische Versammlung verabschiedet vornehmlich Entschließungen (Resolutions) sowie an das Ministerkomitee gerichtete Empfehlungen (Recommendations). Völkerrechtlich bindend sind hingegen die über 220 Konventionen, welche die unterschiedlichsten Sachbereiche betreffen und in einer eigenen Vertragssammlung („Council of Europe Treaty Series“ [CETS], bis 2004: „European Treaty Series“ ([ETS]) veröffentlicht werden. Bindend sind sie aber nur für diejenigen Staaten, die den Vertrag auch ratifiziert haben. Nur wenige Verträge werden als derart essentiell erachtet, dass die Mitgliedschaft im Europarat mit ihnen verknüpft ist. Heutzutage ist namentlich die Ratifizierung der → Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 (Sart. II Nr. 130) sowie des 6. Zusatzprotokolls über die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten von 1983 (Sart. II Nr. 134) eine (politische) Grundbedingung für die Aufnahme in den Europarat.

733

Die Europaratssatzung ist in der Vergangenheit nie formell geändert worden. Einige informelle Änderungen sind durch die Statutory Resolutions (Rn. 730) verabschiedet worden, bspw. die Schaffung des KGRE. Die heutige Praxis ist allerdings durch eine Vielzahl weiterer Organe geprägt, die faktisch wie Organe des Europarats fungieren, ohne jedoch Organstatus im formellen Sinne zu haben. So gilt der → Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) vielen als judizieller Arm des Europarates, formell ist er jedoch lediglich ein internationales Gericht, das die Einhaltung der Verpflichtungen aus der EMRK kontrolliert. Die sog. Venedig-Kommission (Rn. 743) agiert ebenfalls wie ein Organ des Europarates; ihre Rechtsgrundlage ist jedoch ein sog. Erweitertes Abkommen (Enlarged Agreement), d.h. ein separater völkerrechtlicher Vertrag, an dem neben sämtlichen Europaratsmitgliedern auch Drittstaaten (u.a. die USA, Israel, Mexiko oder das Kosovo) beteiligt sind. Andere Organe wiederum sind auf sekundärrechtlicher Grundlage entstanden, z.B. die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI), die auf einer Entschließung des Ministerkomitees beruht (Rn. 741).

E › Europarat (Marten Breuer) › IV. Tätigkeitsfelder