Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 7
II. AA im System der auswärtigen Beziehungen der EU
1. AA als außenpolitisches Instrument der EU
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AA sind aus außenpolitischer Perspektive u.a. im Zusammenhang mit den sog. nichtpräferentiellen Handelsabkommen gem. Art. 207 AEUV (→ Freihandelsabkommen) zu sehen. Gemeinsam mit diesen bilden sie das vertragliche Netz der Handelsbeziehungen der EU mit Drittstaaten. Aus handelspolitischer Sicht wird mit ihnen u.a. das Ziel des standard setting, das letztlich zu einer rechtlichen wie technischen Anpassung der Handelspartner an EU-Standards führen soll, sowie des Abbaus von Handelsbeschränkungen etwa anhand von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen verfolgt. Insofern stehen sie auch in einem Kontext mit dem WTO-Freihandelsregime (vgl. Art. XXIV (8) GATT; → Gemeinsame Handelspolitik; → Welthandelsorganisation [WTO]).
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AA sind grundsätzlich weiterreichender und dauerhafter als privilegierte Handels- oder Kooperationsbeziehungen i.S.d. Art. 207 AEUV. Insbesondere Institutionen, die eine intensive politische wie wirtschaftliche Zusammenarbeit anhand von verbindlichen Durchsetzungsbeschlüssen ermöglichen sollen, weisen hierbei auf das Vorliegen eines AA i.S.d. Art. 217 AEUV hin. Die Tatbestandsmerkmale sind entsprechend zu prüfen (s. Rn. 123 ff.).
2. Typisierung von AA
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AA werden üblicherweise anhand ihrer politischen Fernziele typisiert bzw. in Unterkategorien eingeteilt. Unterschieden werden Beitritts-, Freihandels-, Entwicklungs- und Nachbarschaftsassoziierung. Diese Unterscheidung kann jedoch lediglich idealtypischer Natur sein. Für gewöhnlich verfließen die Grenzen zwischen den verschiedenen Abkommensarten angesichts ihrer unterschiedlichen inhaltlichen Ausgestaltung. Ferner enthalten die AA unabhängig von ihrem politischen Fernziel grundsätzlich Handelsregelungen in Gestalt etwa von Freihandels- oder Zollregelungen. Oftmals werden überdies auch freizügigkeitsrechtliche Regelungen aufgenommen, die eine Angleichung der Rechte von Bürgern der assoziierten Staaten gegenüber Unionsbürgern gewährleisten sollen.
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Einen vergleichsweise neuen Typus stellen die jüngst mit Georgien, der Republik Moldau sowie der Ukraine geschlossenen Abkommen dar. Diese beinhalten starke wirtschaftliche, insbesondere Freihandelskomponenten, sind aber dennoch u.a. angesichts ihres Anspruchs, auch eine politische Transformation der assoziierten Staaten herbeizuführen (vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) Ukraine-AA), als AA konzipiert. Eine Beitrittsperspektive enthalten diese Abkommen jedoch im Unterschied zu den übrigen mit Ländern Mittel- und Osteuropas abgeschlossenen Verträgen nicht.
a) Beitrittsassoziierung
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Die Beitrittsassoziierung verfolgt das langfristige Ziel, die assoziierten Staaten in die EU aufzunehmen. Das AA selbst stellt hierbei regelmäßig lediglich ein vorbereitendes Instrument dar. Als Grundlage eines etwaigen, sich an die Assoziierung anschließenden → Beitritts (zur EU) dient regelmäßig ein gesondertes Beitrittsabkommen, das den Aufnahmeprozess rechtlich ausgestaltet.
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Insbesondere mit Blick auf die Mittel- und Osteuropäischen Länder, die 2004 (Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn) bzw. 2007 (Rumänien, Bulgarien) in die EU aufgenommen wurden, haben sich die AA in eine vollumfängliche interne Assoziierung verwandelt. Auch die sog. Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit den Staaten auf dem West-Balkan (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien) verfolgen die Zielsetzung einer Beitrittsassoziierung. Bis zu seinem Beitritt im Jahr 2013 zählte auch Kroatien zu den Vertragsparteien.
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Auch das AA mit der Türkei, das bereits 1964 in Kraft trat, sieht eine Beitrittsperspektive vor. Über eine sog. Heranführungsstrategie wurde die Türkei schrittweise auf die Errichtung einer Zollunion und schließlich Beitrittsverhandlungen mit der EU vorbereitet, welche im Oktober 2005 aufgenommen wurden. Zwischenzeitlich wurde die Assoziierung anhand diverser Assoziationsratsbeschlüsse weiter intensiviert (vgl. etwa Art. 6 bzw. 7 Beschluss 1/80 u.a. zur Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer bzw. derer Familienangehörigen). Wann bzw. ob ein EU-Beitritt der Türkei erfolgen wird, ist angesichts aktueller politischer Spannungen zwischen der türkischen Regierung und einigen EU-Mitgliedstaaten aufgrund u.a. der menschenrechtlichen Lage in der Türkei derzeit jedoch äußerst fraglich.
b) Freihandelsassoziierung
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Freihandelsassoziierungen sollen dem langfristigen Ziel des Aufbaus einer Freihandelszone zwischen der EU und dem jeweiligen Partner dienen. Eine besonders intensive Form stellt hierbei das EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) mit Liechtenstein, Island und Norwegen dar, dem vor ihrem EU-Beitritt auch Österreich, Schweden und Finnland angehörten. Es sieht eine umfassende Übernahme des Binnenmarktrechts der Union, einschließlich der Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) vor.
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Auch die vergleichsweise jungen Abkommen mit Georgien, der Republik Moldau und der Ukraine sind als Freihandelsassoziierung zu klassifizieren. Zwar dienen sie auch Zielen der östlichen Nachbarschaftspolitik der EU, legen jedoch einen Schwerpunkt auf die Schaffung einer Deep and Comprehensive Free Trade Area, Art. 25 ff. Ukraine-AA. Eine solche sieht neben dem Abbau von Zöllen und sonstigen Einfuhrbeschränkungen auch andere weitreichende Harmonisierungen von Standards etwa im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe (vgl. Art. 148 ff. Ukraine-AA), der Wettbewerbspolitik (vgl. Art. 253 ff. Ukraine-AA) oder des Schutzes von Rechten an geistigem Eigentum (vgl. Art. 157 ff. Ukraine-AA) vor (→ Freihandelsabkommen).
c) Entwicklungsassoziierung
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Entwicklungsassoziierungen verfolgen entwicklungspolitische Ziele und weisen in der Regel asymmetrische Strukturen auf. Wie etwa die AKP-Abkommen (→ Entwicklungszusammenarbeit) sehen sie oftmals den einseitigen Abbau von Handelshemmnissen oder andere Privilegien zugunsten von sich entwickelnden Staaten vor, um Einfuhr und Absatz ihrer Ursprungserzeugnisse auf dem europäischen Binnenmarkt zu erleichtern. Auch das AA mit sechs zentralamerikanischen Staaten weist entwicklungspolitische Elemente auf, angesichts seines starken Schwerpunkts im handelsrechtlichen Bereich ist es jedoch nicht letztgültig in die hier aufgestellten Kategorien einzuordnen.
d) Nachbarschaftsassoziierung
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Die Kompetenz der Union, i.R.d. europäischen Nachbarschaftspolitik Abkommen mit Partnerstaaten abzuschließen, ist grundsätzlich in Art. 8 Abs. 2 EUV verankert. Dennoch wurden in der Vergangenheit eine Vielzahl von Nachbarschaftsabkommen auf Art. 217 AEUV gestützt. Sofern dies der Fall war, gelten sie als AA. Ein Beispiel für die jüngste Generation dieser Nachbarschaftsabkommen sind die AA mit den Mittelmeeranrainerstaaten, welche die Beziehungen zwischen jenen und der EU intensivieren sollen. Die Abkommen enthalten verschiedene Elemente einer Freihandels- und Entwicklungsassoziierung.
A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › III. Kompetenz und Verfahren beim Abschluss von AA
III. Kompetenz und Verfahren beim Abschluss von AA
1. Kompetenz der Union
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In der Literatur und wohl auch zwischen den EU-Organen (→ Organe und Einrichtungen) herrscht Streit, ob Art. 217 AEUV der Union eine originäre Regelungskompetenz i.R.d. Assoziierung überträgt, die sich auf alle Bereiche des Unionsrechts bezieht oder ob sie AA grundsätzlich nur dann abschließen darf, wenn sie in den jeweiligen Regelungsgebieten über ausdrückliche bzw. implizite Außenzuständigkeiten verfügt.
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Um diesem Streit zu entgehen, werden in der Praxis viele AA als sog. gemischte Abkommen geschlossen, was zur Folge hat, dass sie sowohl von der Union als auch von jedem einzelnen EU-Mitgliedstaat ratifiziert werden müssen. Um die mit diesen Ratifizierungsprozessen einhergehenden Verzögerungen umgehen zu können, werden daher oftmals die handelsrechtlichen Bestandteile der AA als Interimsabkommen auf Grundlage von Art. 207 AEUV abgeschlossen, die als solche keiner Ratifizierung durch die jeweiligen Parlamente der EU-Staaten bedürfen. Ferner sind zusätzliche Durchführungsabkommen erforderlich, welche es dem Rat formell erlauben, für die Mitgliedstaaten in den jeweiligen Assoziationsorganen eine gemeinsame Position auch dort zu vertreten, wo diesen die Regelungskompetenz zukommt.
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Diese zusätzlich notwendigen formaljuristischen Elemente stehen in einem Spannungsverhältnis zur intensivierten demokratischen Legitimation, die den AA bei Ratifikation als gemischte Abkommen zuteil werden.
2. Abschlussverfahren
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Das Verfahren zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen (→ Völkerrecht [als Teil d. EU-Rechts]) der Union mit Drittstaaten bzw. Internationalen Organisationen ist in Art. 218 AEUV geregelt. Bei dem Abschluss von AA gelten einige Eigenheiten, die in erster Linie Ausdruck der besonderen politischen Bedeutung von Assoziierungen sind.
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So muss die Ermächtigung zur Aufnahme von Assoziierungsverhandlungen nicht wie sonst üblich mit qualifizierter Mehrheit, sondern einstimmig durch den Rat erfolgen, Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 1 AEUV. Gerade bei AA kann der Rat ggf. einen Sonderausschuss bestellen, mit welchem sich der Verhandlungsführer der Union abstimmen muss, Art. 218 Abs. 4 AEUV. Auch die Unterzeichnung des AA muss einstimmig vom Rat beschlossen werden, Art. 218 Abs. 6 UAbs. 1, Abs. 8 UAbs. 2 S. 1 AEUV.
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Darüber hinaus ist gem. Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 Buchst. a) Ziff. i) AEUV vor Abschluss des AA die Zustimmung des → Europäischen Parlaments einzuholen, das bei sonstigen völkerrechtlichen Verträgen der Union grundsätzlich nur angehört werden muss. Es ist darüber hinaus gerade bei AA bereits frühzeitig in die Verhandlungen einzubeziehen, Art. 218 Abs. 10 AEUV.
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Sofern die AA als gemischte Abkommen geschlossen werden, ist für die Ratifikation neben dem Ratsbeschluss gem. Art. 218 Abs. 6 AEUV auch die Ratifikation (oftmals durch die Parlamente) der Mitgliedstaaten erforderlich.
A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › IV. Institutionelle Struktur von AA
IV. Institutionelle Struktur von AA
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Für gewöhnlich weisen AA eine ähnliche institutionelle Struktur auf, auch wenn sich die Bezeichnungen der jeweiligen Assoziierungsorgane von Abkommen zu Abkommen unterscheiden können. Die politische Leitfunktion bei der Durchführung der Abkommen übernehmen dabei regelmäßig sog. Assoziationsräte, die paritätisch mit Vertretern sowohl der EU als auch des assoziierten Partners besetzt sind. Neben der Festlegung von politischen Leitlinien und der Überwachung des Konsultationssystems des Abkommens verfügen die Assoziationsräte auch über die Kompetenz zur Abfassung von verbindlichen Beschlüssen (sog. sekundäres Assoziationsrecht), die eine Weiterentwicklung der Assoziation erlauben sollen. In der Regel müssen Beschlüsse einstimmig gefasst werden. Üblich ist das Abhalten mindestens einer Sitzung des Assoziationsrats pro Jahr.
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Als Hilfsorgane der Assoziationsräte fungieren sog. Assoziationsausschüsse, die von diesen mit Sonderaufgaben betraut werden können. In der Praxis können sich diese Ausschüsse oftmals zu vergleichsweise eigenständigen Organen weiterentwickeln und ggf. gar eigene verbindliche Beschlüsse fassen (vgl. etwa → Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]).
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Zusätzlich sind in manchen AA parlamentarische Versammlungen vorgesehen. Diese sollen ein kumulatives demokratisches Element bei der Durchführung des Abkommens darstellen und u.a. die Völkerverständigung intensivieren. Ihr Einfluss auf etwa die Gestaltung des sekundären Assoziationsrechts kann dabei je nach AA unterschiedlich stark ausfallen. Auch Streitschlichtungsmechanismen sind üblicherweise in AA vorgesehen. Im Regelfall ist hiernach zunächst der Assoziationsrat mit der Ausräumung von Streitigkeiten betraut. Sollte dies keine Einigung herbeiführen, kann als zweite Stufe ein Schiedsgericht oder, wie gem. Art. 25 Abs. 2 des Türkei-AA, der → Europäische Gerichtshof (EuGH) bzw. ein anderes Gericht angerufen werden.
A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › V. Übliche rechtliche Wirkungen von AA
V. Übliche rechtliche Wirkungen von AA
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Zwar können AA grundsätzlich äußerst unterschiedliche Ausgestaltungen annehmen (s. Rn. 130 ff.). Einige rechtliche Maßgaben sind ihnen jedoch für gewöhnlich gemein. Diese werden nachfolgend dargestellt.
1. Allgemeines
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Zunächst erstreckt sich der räumliche Geltungsbereich der AA grundsätzlich auf das Unionsgebiet sowie auf das Staatsgebiet des jeweiligen Assoziierungspartners. Dies ist für gewöhnlich in sog. Gebietsklauseln in den AA festgehalten. Sollten neue Partner dem Abkommen beitreten, erfolgt dies meist anhand eines Zusatzprotokolls, das sodann die rechtliche Wirkung des Abkommens entsprechend ausdehnt.
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Mit ihrem völkerrechtlichen Inkrafttreten werden die AA Bestandteil des Unionsrechts (vgl. st. Rspr. d. EuGH, Urt. v. 30.4.1974, 181/73 – Haegemann –, Rn. 2, 6; Urt. v. 29.1.1998, C-161/96 – Racke –, Rn. 41). Wie übrige völkerrechtliche Abkommen der EU auch, nehmen sie dabei einen Rang zwischen → Primär- und → Sekundärrecht ein (vgl. st. Rspr. d. EuGH, Urt. v. 29.4.1982, 17/81 – Pabst und Richarts –, Rn. 27; Urt. v. 5.10.1994, C-280/93 – Deutschland/Rat –, Rn. 105, 111; → Völkerrecht [als Teil d. EU-Rechts]). Nach herrschender Meinung in der Literatur kommt Assoziierungen bzw. den Assoziierungsorganen keine Völkerrechtssubjektivität zu.
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Grundsätzlich handelt es sich bei AA um Abkommen, die umfänglich viele unterschiedliche Regelungsbereiche (Freihandel, Freizügigkeit, ggf. Beitrittsperspektive etc.) erfassen. Eine Ausnahme diesbezüglich stellen jedoch die bilateralen Abkommen mit der Schweiz dar (häufig schlicht: „die Bilateralen“). Hierbei handelt es sich um sieben einzelne Abkommen, die allesamt anhand einer sog. Guillotine-Klausel miteinander verknüpft sind. Wird ein Abkommen gekündigt, treten alle anderen ebenfalls außer Kraft.
2. Unmittelbare Anwendbarkeit von AA
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Soweit die Abkommen selbst dies nicht explizit ausschließen, sind AA grundsätzlich innerhalb der Union rechtlich anwendbar (EuGH, Urt. v. 30.4.1974, 181/73 – Haegemann –, Rn. 2–6; Urt. v. 5.2.1976, 87/75 – Bresciani –, Rn. 22 f.). Dies hat zur Folge, dass spezifische Bestimmungen aus den AA im behördlichen oder gerichtlichen Verfahren als Maßstäbe zur Beurteilung von Unions-Sekundärrecht als rechtmäßig bzw. rechtswidrig herangezogen werden können.
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Unmittelbar anwendbar sind jedoch nur jene Bestimmungen, die hinreichend bestimmt sind, also nach ihrem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck eine klare und eindeutige Verpflichtung enthalten, die als solche, unabhängig von dem Erlass eines weiteren (Sekundär-) Akts, Wirkung entfalten soll (EuGH, Urt. v. 30.9.1987, 12/86, – Demirel –, Rn. 14). Insbesondere relevant ist die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit bzw. Wirkung für die Rechte von Staatsangehörigen assoziierter Drittstaaten, die dem Status der Unionsbürger angenähert werden sollen.
3. Sekundäres Assoziationsrecht
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Unter sekundärem Assoziationsrecht sind die verbindlichen Beschlüsse der Assoziationsorgane zu verstehen. Es handelt sich um völkerrechtliche Übereinkünfte der Vertragsparteien bzw. sog. ad hoc-Verträge. Nach der Rechtsprechung des EuGH entfalten die Beschlüsse unmittelbare Wirkung in der unionalen Rechtsordnung, ein Unions-Durchführungsakt ist grundsätzlich nicht erforderlich. Etwas anderes gilt nur dann, wenn ein AA eigene Maßgaben bezüglich der Wirksamkeit der Beschlüsse normiert. Dies ist bspw. für das EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) gem. dessen Art. 103 der Fall.
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Wie die AA selbst, ist auch das sekundäre Assoziationsrecht vor dem EuGH überprüfbar. Dies kann nicht nur anhand des in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehenen Gutachtenverfahrens, sondern auch mittels der → Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 AEUV bzw. des → Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 Abs. 1 Buchst. b) AEUV geschehen.
4. Sonstige gemeinsame Merkmale
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Wie bereits erwähnt enthalten AA handelsrechtliche Regelungen. Für gewöhnlich wird eine Freihandelszone, oftmals in Form einer asymmetrischen Handelsliberalisierung (s. Rn. 124), angestrebt. Im Rahmen der zollrechtlichen Regelungen, die quasi allen Abkommen gemein sind, sehen AA typischerweise auch Ursprungsregeln vor, welche bestimmen, ob eine spezifische Ware dem Freihandel unterfällt oder nicht. Schließlich ist regelmäßig die rechtliche Annäherung von Drittstaatsangehörigen an Unionsbürger auch mit Blick auf deren Personenfreizügigkeit eine der Zielsetzungen von AA, welche u.a. anhand von Diskriminierungsverboten realisiert werden.
A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer)
Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer)
I.Historische Entwicklung159 – 162
II.Aufenthalts- und Ausländerrecht163 – 181
1.Allgemeines; Rechtsquellen163, 164
2.Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen165 – 173
a)Visa166 – 169
b)Ausnahmen und Befreiungen von der Visumspflicht170
c)Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit171 – 173
3.Grenzübertritt und Grenzkontrollen174 – 179
4.Insbesondere eu-Lisa180
5.Insbesondere Frontex181
III.Asylrecht182 – 195
1.Allgemeines; Rechtsquellen182 – 184
2.Das EU-Asylrecht im völker- und menschenrechtlichen Kontext185, 186
3.Die unionsrechtlichen Asylvoraussetzungen und -folgen187 – 190
4.Das unionsrechtlich determinierte Asylverfahren191 – 194
5.Reformbedarf195
Lit.:
J. Bast, Vom subsidiären Schutz zum europäischen Flüchtlingsbegriff, ZAR 38 (2018), 41; S. Breitenmoser/S. Gless/O. Lagodny (Hrsg.), Rechtsschutz bei Schengen und Dublin, 2013; J. Brauneck, Flüchtlingsstrom 2015: EU-Notfall-Umverteilungsmechanismus ohne wirksame Beteiligung von EU-Parlament und EU-Kommission?, EuR 53 (2018), 62; J. Buckler, Auf dem Weg zu einer digitalen europäischen Grenzkontrollarchitektur?, BayVBl 2018, 73; H. Dörig/C. Langenfeld, Vollharmonisierung des Flüchtlingsrechts in Europa, NJW 69 (2016), 1; K. Hailbronner/D. Thym, Grenzenloses Asylrecht? Die Flüchtlingskrise als Problem europäischer Rechtsintegration, JZ 71 (2016), 753; J. Henkel, Reform des Dublin-Systems, ZRP 50 (2017), 2; B. Huber, Umsetzung ausländer- und flüchtlingsrechtlicher Richtlinien der EU und die neue Dublin III-VO, NVwZ 33 (2014), 548; R. Marx, Aufenthalts-, Asyl- und Flüchtlingsrecht, 6. Aufl. 2017; V. Westphal/S. Brakemeier, Der Visakodex, NVwZ 29 (2010), 621; H. Winkelmann, 25 Jahre Schengen: Der Schengen-Acquis als integraler Bestandteil des Europarechts – Bedeutung und Auswirkung auf die Einreise- und Aufenthaltsrechte, ZAR 30 (2010), 213 (Teil 1), 270 (Teil 2).
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Das europäische Aufenthalts- und Ausländerrecht findet seine primärrechtliche (→ Primärrecht) Grundlage in Art. 77 und 79 AEUV. Es regelt die Voraussetzungen, unter denen Drittstaatsangehörige das Unionsgebiet betreten und sich in einzelnen oder allen Mitgliedstaaten aufhalten dürfen. Das europäische Asylrecht, primärrechtlich in Art. 78 AEUV verortet, strebt eine möglichst weitgehende Harmonisierung der verfahrensrechtlichen und materiellen Voraussetzungen zur Gewährung internationalen Schutzes für verfolgte Personen an. Es kann auch als besonderes Aufenthaltsrecht aus humanitären Gründen verstanden werden.
A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer) › I. Historische Entwicklung
