Kitabı oku: «Europarecht», sayfa 8
I. Historische Entwicklung
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Das europäische Aufenthalts- und Ausländerrecht ist ein besonderer Teil des Schengen-Besitzstandes. Seine historische Entwicklung ist daher parallel zu jener der → Schengener Abkommen verlaufen, auf die an dieser Stelle verwiesen wird.
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Ähnliches gilt für das europäische Asylrecht. Bereits die Art. 28 ff. des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) in seiner ursprünglichen Fassung enthielten zahlreiche Bestimmungen zu asylrechtlichen Zuständigkeiten. Parallel dazu wurde jedoch auch schon das (erste) Dubliner Übereinkommen geschlossen, und zwar vier Tage vor dem SDÜ am 15.6.1990. Vertragsstaaten waren sämtliche zwölf Mitgliedstaaten der damaligen EWG. Mit diesem völkerrechtlichen Vertrag sollte der jeweils für die Prüfung eines Asylantrags zuständige Staat verbindlich festgelegt werden. Das Übereinkommen trat am 1.10.1997 in Kraft.
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Parallel dazu setzte eine gewisse Vergemeinschaftung des Asylrechts ein. Zunächst wurde im Vertrag von Maastricht (in Kraft getreten am 1.11.1993; → Europäische Union: Geschichte) – dort Art. K.1 Nr. 1 – die Asylpolitik zu einer Angelegenheit von gemeinsamem Interesse erklärt. Tatsächlich in das (damalige) Gemeinschaftsrecht überführt wurde die Asylpolitik mit dem Vertrag von Amsterdam (in Kraft getreten am 1.5.1999), dort über dessen Art. 63 Nr. 1 und 2 EGV. Seitdem konnte – parallel zu den Entwicklungen der Schengener Abkommen – → Sekundärrecht auf dem Gebiet des Asylrechts erlassen werden. Dies geschah recht bald in Gestalt der VO (EG) Nr. 343/2003, die in Anlehnung an das Dubliner Übereinkommen auch Dublin-II-VO genannt wurde. Sie diente dazu, den Besitzstand des Dubliner Übereinkommens von der völkerrechtlichen auf die supranationale Ebene zu überführen. Es folgten zahlreiche weitere Harmonisierungen auf Sekundärrechtsebene.
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Seit dem Vertrag von Lissabon (in Kraft getreten am 1.12.2009) existieren über die Europäische → Grundrechtecharta (GRCh) auf Unionsebene sowohl ein Grundrecht auf Asyl, Art. 18 GRCh, als auch ein Grundrecht auf Freizügigkeit für Unionsbürger (→ Unionsbürgerschaft), Art. 45 Abs. 1 GRCh. Überdies sind nunmehr primärrechtliche sedes materie des europäischen Aufenthalts- und Ausländerrechts Art. 77 und 79 AEUV, des europäischen Asylrechts Art. 78 AEUV. Beide Bereiche sind damit im unionsrechtlichen Gefüge zu Bestandteilen des → Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) geworden. In diesem Kontext ist als wichtigste Veränderung im europäischen Asylrecht der Erlass der sog. Dublin-III-VO – VO (EU) Nr. 604/2013, in Kraft getreten am 1.1.2014 als Nachfolgeregelung zur Dublin-II-VO – zu nennen.
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II. Aufenthalts- und Ausländerrecht
1. Allgemeines; Rechtsquellen
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Unter Aufenthaltsrecht wird hier die Summe der Rechtsnormen verstanden, welche die Berechtigung einer Person betreffen, die Grenze des Unionsgebiets zu überschreiten und in einem oder mehreren Mitgliedstaaten der EU physisch zu verweilen. Dieses Recht verhält sich unabhängig von möglichen Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Union oder des Schengen-Raums (→ Schengener Abkommen); die tatsächliche Möglichkeit, eine EU-Binnengrenze ungehindert zu überschreiten, verleiht weder ein Recht zur Grenzüberquerung noch zum Aufenthalt in dem betroffenen Mitgliedstaat. Ein unbeschränktes Aufenthalts- und Freizügigkeitsrecht (→ Freizügigkeit, allgemeine) im gesamten Unionsgebiet genießen jedoch die Unionsbürger (→ Unionsbürgerschaft) gem. Art. 45 Abs. 1 GRCh, Art. 3 Abs. 2 EUV und Art. 21 Abs. 1 AEUV. Gleiches gilt aufgrund von Assoziierungsabkommen auch für Staatsangehörige bestimmter Drittstaaten, also v.a. für Staatsbürger der Schengen-Staaten, die nicht der EU angehören (Island, Norwegen, Schweiz, Liechtenstein). Dagegen ist das Aufenthaltsrecht für die Bürger aller anderen Drittstaaten differenzierter zu betrachten.
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Die primärrechtlichen Regelungen zum EU-Aufenthaltsrecht finden sich in Art. 77 und 79 AEUV, sie sind also Bestandteil des RFSR. Sie flankieren den Grundsatz offener Binnengrenzen (→ Schengener Abkommen), indem sie den Rahmen dafür vorgeben, eine kontrollierte Einreise in das Unionsgebiet sicherzustellen und das Aufenthaltsrecht Drittstaatsangehöriger mit Inhalt zu füllen. Sekundärrechtlich werden diese Programmpunkte v.a. durch die sog. Visa-VO (VO [EG] Nr. 539/2001), den sog. Visakodex (VO [EG Nr. 810/2009) und den sog. Schengener Grenzkodex (VO [EU] 2016/399) konkretisiert. Während die ersten beiden Rechtsquellen im Kern die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt bestimmen, regelt letztere die Modalitäten der Einreise. Für den Anwendungsbereich dieses Sekundärrechts gelten die andernorts erläuterten Restriktionen (→ Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts [RFSR], → Schengener Abkommen), insbesondere in Bezug auf Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich. Das europäische Aufenthaltsrecht ist in Deutschland in Form des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) – soweit erforderlich – umgesetzt worden.
2. Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen
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Abgesehen davon, dass Unionsbürger und privilegierte Drittstaatsangehörige (s. Rn. 163) keinen gesonderten Aufenthaltstitel benötigen, sind legale Einreise ins und Aufenthalt im Unionsgebiet nur mit gültigem Aufenthaltstitel möglich. Nach § 4 des deutschen AufenthG kommen folgende Aufenthaltstitel in Betracht: Schengen-Visum, nationales Visum, Aufenthaltserlaubnis, Blaue Karte EU, ICT-Karte, Mobiler-ICT-Karte, Niederlassungserlaubnis sowie EU-Erlaubnis zum Daueraufenthalt. Davon ist die Aufenthaltserlaubnis ein rein nationaler Aufenthaltstitel, der nicht zum Aufenthalt im gesamten Unionsgebiet, sondern nur auf deutschem Staatsgebiet berechtigt; sie soll daher hier nicht weiter behandelt werden.
a) Visa
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Grundsätzlich müssen Drittstaatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen eines Mitgliedstaates im Besitz eines Visums sein, Art. 1 Abs. 1 Visa-VO. Die Visa-VO regelt im allgemeinen die Visumspflicht sowie Ausnahme- und Befreiungstatbestände für sämtliche Arten von unionsrechtlich determinierten Visa.
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Das Schengen-Visum ist das häufigste auf Unionsebene genutzte Visum. Einzelheiten dazu sind im Visakodex geregelt, auf den § 6 Abs. 2 AufenthG lediglich verweist. Zudem bestimmt für die Einreise mit einem Schengen-Visum Art. 6 Schengener Grenzkodex, dass es in einem Reisepass angebracht wird, der nicht älter als zehn Jahre alt sein darf und nach der geplanten Ausreise noch mindestens drei Monate lang gültig ist. Das Schengen-Visum gilt für eine Aufenthaltsdauer von maximal 90 Tagen und berechtigt nicht zur Erwerbstätigkeit. Es wird grundsätzlich nicht i.R.d. Einreisevorgangs erteilt (s. aber Ausnahmen dazu in Art. 35 f. Visakodex), sondern muss im Vorfeld bei der zuständigen Auslandsvertretung beantragt werden. Diese entscheidet über den Antrag nach Ermessen. Bei dieser Entscheidung müssen jedenfalls Feststellungen getroffen werden über Plausibilität und Nachvollziehbarkeit des Reisezwecks, Finanzierungssicherheit der Lebenshaltungs- und Reisekosten, Bereitschaft der Ausreise nach Ablauf des Visums sowie Abschluss einer Reisekrankenversicherung mit einer Mindestdeckungssumme von 30.000 Euro.
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Ein weiteres unionsrechtliches Visum ist das Flughafentransitvisum gem. Art. 3 Visakodex. Es berechtigt nicht zur eigentlichen Einreise ins Unionsgebiet, sondern wird für Angehörige bestimmter Staaten (gelistet in Anhang IV zum Visakodex) benötigt, um sich im Transitbereich eines Flughafens im Unionsgebiet aufhalten zu dürfen.
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Das nationale Visum für längerfristige Aufenthalte, § 6 Abs. 3 AufenthG, ist seiner Grundkonzeption nach dagegen nicht unionsrechtlich determiniert. Jedoch wurden Art. 18 ff. des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ, → Schengener Abkommen) durch VO Nr. 265/2010 dahingehend modifiziert, dass sich das Unionsgebiet nun auch für Inhaber nationaler Visa in eingeschränkter Weise öffnet. Nunmehr gilt der freie Personenverkehr im Unionsgebiet auch für Inhaber nationaler Visa, jedoch nur für maximal 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen, Art. 20 SDÜ.
b) Ausnahmen und Befreiungen von der Visumspflicht
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Von der Visumspflicht sind die Angehörigen inzwischen zahlreicher Staaten gem. Art. 1 Abs. 2 Visa-VO befreit; ihnen ist ein Aufenthalt im Unionsgebiet von maximal 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen gestattet. Die entsprechend privilegierten Staaten sind in Anhang II zur Visa-VO aufgelistet. Unabhängig davon ist zur Einreise ein Reisepass erforderlich, der innerhalb der vorangegangenen zehn Jahre ausgestellt wurde und nach der geplanten Ausreise noch mindestens drei Monate lang gültig ist, Art. 6 Abs. 1 Buchst. a Schengener Grenzkodex.
c) Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit
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Die Blaue Karte EU richtet sich an Drittstaatsangehörige mit Hochschulabschluss oder vergleichbarer Qualifikation, die unmittelbar aus einem Drittstaat einreisen oder sich bereits im Unionsgebiet aufhalten. Dieser Aufenthaltstitel beruht auf RL 2009/50/EG, die über § 19a AufenthG in deutsches Recht umgesetzt wurde. Damit soll hochqualifizierten Arbeitnehmern, denen ein Arbeitsverhältnis bereits zugesagt wurde, die Erwerbstätigkeit im Unionsgebiet ermöglicht werden.
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Die ICT-Karte und die Mobiler-ICT-Karte basieren auf RL 2014/66/EU über Einreisebedingungen von Drittstaatsangehörigen bei unternehmensinternen Transfers, die über die §§ 19b–19d AufenthG in deutsches Recht umgesetzt wurde. In den Genuss dieser Aufenthaltstitel können Drittstaatsangehörige und deren Familienmitglieder gelangen, die als Führungskraft oder Spezialist bei einem Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat beschäftigt sind und in einer innerhalb eines Mitgliedstaates gelegenen Niederlassung dieses Unternehmens tätig sein sollen.
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Die EU-Erlaubnis zum Daueraufenthalt geht zurück auf RL 2003/109/EG. Sie ist einer deutschen Niederlassungserlaubnis gleichgestellt, berechtigt also nicht nur zum unbefristeten Aufenthalt, sondern auch zur Erwerbstätigkeit. Die Voraussetzungen ihrer Erteilung ergeben sich aus § 9a AufenthG. Insbesondere muss sich ein Antragsteller bereits rechtmäßig im Unionsgebiet aufhalten.
3. Grenzübertritt und Grenzkontrollen
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Die Einreise in die EU findet über die Außengrenzen statt. Darunter versteht man gem. Art. 2 Nr. 2 Schengener Grenzkodex die Landgrenzen der Mitgliedstaaten einschließlich der Fluss- und Binnenseegrenzen, der Seegrenzen und der Flughäfen sowie der Flussschifffahrts-, See- und Binnenseehäfen, soweit sie nicht Binnengrenzen sind. Die Außengrenzen dürfen grundsätzlich nur an den dafür vorgesehenen Grenzübergangsstellen zu deren Öffnungszeiten überschritten werden, Art. 5 Schengener Grenzkodex.
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Für die Einreise ist nicht nur ein gültiger Aufenthaltstitel (s. Rn. 165 ff.) erforderlich, sondern auch – und zwar sowohl für Unionsbürger als auch für Drittstaatsangehörige – das Durchlaufen besonderer Grenzübertrittskontrollen gem. Art. 7 ff. Schengener Grenzkodex. Zuständig für die Grenzkontrollen sind die nationalen Grenzschutzbehörden (also in Deutschland die Bundespolizei, vgl. § 2 BPolG), die innerhalb der EU zu besonderer Zusammenarbeit verpflichtet sind. Unterstützung leistet ggf. die europäische Grenzschutzagentur Frontex (s. Rn. 181).
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Bei der Ein- und Ausreise dürfen sowohl alle Personen als auch deren mitgeführte Sachen und Fortbewegungsmittel kontrolliert werden. Als Mindestkontrolle ist eine Identitätsfeststellung jeder Person vorgeschrieben; überdies ist eine Abfrage im Schengener Informationssystem (→ Schengener Abkommen) und in weiteren Datenbanken möglich. Drittstaatsangehörige sind zwingend eingehender zu überprüfen als Unionsbürger. Zudem sind ihre Reisedokumente bei Ein- und Ausreise systematisch abzustempeln.
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Jüngst wurden darüber hinaus die rechtlichen Grundlagen für das sog. Einreise-/Ausreisesystem („Entry/Exit System“ – „EES“) geschaffen, nämlich in Gestalt der Ende 2017 in Kraft getretenen VO (EU) 2017/2226 („EES-VO“, Abl. 2017, L 327, S. 20). Das EES knüpft an den Schengener Grenzkodex an und dient gem. Art. 1 Abs. 1 EES-VO der „Erfassung und Speicherung des Zeitpunkts und des Orts der Ein- und der Ausreise von Drittstaatsangehörigen, die die Grenzen der Mitgliedstaaten, an denen das EES eingesetzt wird, überschreiten“ (Buchst. a), der „Berechnung der Dauer des zulässigen Aufenthalts solcher Drittstaatsangehörigen“ (Buchst. b), der „Erstellung von Warnmeldungen für die Mitgliedstaaten, wenn der zulässige Aufenthalt abgelaufen ist“ (Buchst. c) und der „Erfassung und Speicherung des Zeitpunkts und des Orts der Einreiseverweigerung für Drittstaatsangehörige, denen die Einreise für einen Kurzaufenthalt verweigert wurde, sowie der Behörde des Mitgliedstaats, die die Einreise verweigert hat, und der Gründe dafür“ (Buchst. d).
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Mit dem EES, betrieben von der EU-Agentur (→ Einrichtungen und sonstige Stellen) eu-Lisa (s. Rn. 180), wird eine möglichst umfassende Datenbank (u.a. auch über biometrische Daten, Fingerabdruckdaten und Bewegungsprofile) geschaffen, die einer schnellen und effizienten Anwendung und Durchsetzung der Vorgaben des europäischen Außengrenzkontroll- und Aufenthaltsregimes dienen soll. In seiner praktischen Umsetzung sieht das EES im Wesentlichen vor, dass die zuständige Grenzschutzbehörde bei der erstmaligen Grenzkontrolle eines Drittstaatsangehörigen über diesen ein persönliches Dossier (Art. 16 ff. EES-VO) anlegt, das dem zukünftigen Datenabgleich zur Überprüfung von Einreise- und Aufenthaltsrechten dienen, aber auch zur Erkenntnisgewinnung im Bereich der Gefahrenabwehr herangezogen werden soll.
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Informationen über visumspflichtige Drittstaatsangehörige (s. Rn. 166 ff.) können außerdem über das Visa-Informationssystem (VIS) abgeglichen werden, das ebenfalls von eu-Lisa betrieben wird. Dieses soll gem. Art. 8 EES-VO mit dem EES „interoperabel“ sein. Rechtsgrundlagen des VIS sind VO (EG) Nr. 767/2008 und Beschluss 2008/633/JI des → Rates (Ministerrat). Es dient dem beschleunigten Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten über Anträge auf Erteilung eines Visums. Gespeichert sind darin alphanumerische Daten über Antragsteller und über Visa, Fotos, Fingerabdruckdaten und Verknüpfungen zu anderen Anträgen. Der Umgang mit dem VIS wird in Deutschland durch das VIS-Zugangsgesetz (VISZG) geregelt.
4. Insbesondere eu-Lisa
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Unter der Bezeichnung eu-Lisa operiert seit Ende 2012 die Europäische Agentur für IT-Großsysteme mit Sitz in Tallinn (im Englischen Agency for large-scale IT systems, wovon eu-Lisa abgeleitet wird). Errichtet wurde eu-Lisa durch die VO (EU) 1077/2011 (zuletzt geändert durch die EES-VO), in deren Art. 3 ff. ihre einzelnen Betätigungsfelder ausgestaltet sind. Die Agentur ist im RFSR angesiedelt und betreibt die in diesem Bereich eingesetzten IT-Großsysteme, nämlich (Stand: Juli 2018) das SIS II (→ Schengener Abkommen), das VIS, das EES und Eurodac (s. Rn. 183).
5. Insbesondere Frontex
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Frontex – eine Abkürzung der französischen Bezeichnung „frontières extérieures“ („Außengrenzen“) – ist die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache mit Sitz in Warschau. Sie wurde auf Grundlage von VO (EG) Nr. 2007/2004 (inzwischen aufgehoben) errichtet und findet nunmehr ihre Rechtsgrundlage in Kapitel II der VO (EU) 2016/1624 (Art. 6–33). Die Agentur ist Bestandteil der durch diese VO eingerichteten Europäischen Grenz- und Küstenwache. Sie dient im Wesentlichen dazu, die Mitgliedstaaten bei der Überwachung der EU-Außengrenzen zu unterstützen. Die über 20 einzelnen Aufgabenbereiche von Frontex sind in Art. 8 Abs. 1 VO (EU) 2016/1624 gelistet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Verhinderung illegaler Einwanderung sowie der Unterstützung bei der Rückführung nichtaufenthaltsberechtigter Personen. Insbesondere für die Mittelmeer-Anrainerstaaten ist der Einsatz von Frontex unerlässlich. Außerdem erstellt Frontex Risikoanalysen in Bezug auf die Außengrenzen, koordiniert die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, bildet die nationalen Grenzschutzbeamten aus und forscht im Bereich Sicherheitstechnologien. Insbesondere mit → Europol und der Europäischen Polizeiakademie (→ Polizeiliche Zusammenarbeit [PZ]) arbeitet Frontex eng zusammen. Im Zuge der sog. Flüchtlingskrise ab 2015 hat Frontex zahlreiche in Seenot geratene Migranten im Mittelmeer gerettet, die Einsätze der Agentur wurden aber auch wegen behaupteter Menschenrechtsverletzungen wiederholt kritisiert.
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III. Asylrecht
1. Allgemeines; Rechtsquellen
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Unter Asylrecht wird hier die Summe der Rechtsnormen verstanden, welche die Gewährung internationalen Schutzes für Drittstaatsangehörige oder staatenlose Personen wegen Verfolgung oder der Gefahr sonstiger schwerwiegender Schäden betreffen. Das Asylrecht kann als spezielle Form des Aufenthaltsrechts aus humanitären Gründen verstanden werden und steht daher in einem gewissen Zusammenhang mit den aufenthaltsrechtlichen Regelungen des AEUV.
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Das europäische Asylrecht steht unter dem Dach des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), Art. 78 Abs. 2 AEUV. Die einzelnen Ziele dieses Systems werden dort näher aufgelistet, nämlich: unionseinheitlicher Asylstatus (Buchst. a), unionseinheitlicher subsidiärer Schutz (Buchst. b), unionseinheitlicher vorübergehender Schutz (Buchst. c), einheitliche Kriterien und Verfahrensregelungen im Hinblick auf diese drei Schutzstufen (Buchst. d-f) sowie Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittstaaten zur Steuerung des Personenzustroms (Buchst. g). Das GEAS ist im Juni 2013 aktiviert worden und verfolgt das Ziel, die Asylsysteme in den Mitgliedstaaten möglichst anzugleichen, um einheitliche Regelungen für Schutzsuchende treffen zu können. Das dafür erforderliche Sekundärrecht wird auf Grundlage des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassen (→ Rechtsetzungsverfahren). Darauf fußt auch nicht zuletzt die Dublin-III-VO – VO (EU) Nr. 604/2013. Doch auch zahlreiches weiteres Sekundärrecht wie etwa die Asylqualifikations-RL 2011/95/EU, die Asylverfahrens-RL 2013/32/EU und die Aufnahme-RL 2013/33/EU sowie die Eurodac-VO – VO (EU) Nr. 603/2013 für den Abgleich von Fingerabdruckdaten – ist dem GEAS zuzuordnen.
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Diese Richtlinien wurden in Deutschland im Wesentlichen über Bestimmungen des Asylgesetzes (AsylG) umgesetzt. Doch auch das AufenthG weist asylrechtliche Einschläge auf; so erwirbt ein Asylberechtigter eine Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 1 oder 2 i.V.m. § 7 AufenthG. Damit wird jedoch keine Freizügigkeit im gesamten Unionsgebiet gewährt (s. Rn. 163).
2. Das EU-Asylrecht im völker- und menschenrechtlichen Kontext
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Auf internationaler Ebene ist das Asylrecht in der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28.7.1951 („GFK“, in Kraft getreten am 22.41954), ergänzt durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31.1.1967 (in Kraft getreten am 4.10.1967), geregelt. Sämtliche Mitgliedstaaten der EU haben die GFK nebst Protokoll ratifiziert; die EU selbst ist jedoch nicht Vertragspartei. Die Bindung auch der EU selbst an die GFK ist jedoch über Art. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV sichergestellt, der festlegt, dass die europäische Asylpolitik im Einklang mit der GFK und dem Protokoll stehen muss.
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Verstärkt wird diese Bindung durch das Grundrecht auf Asyl aus Art. 18 GRCh, das „nach Maßgabe“ der GFK gewährleistet wird. Im Wesentlichen wird damit der Grundsatz des „non-refoulement“ auf Primärrechtsebene mit Grundrechtsrang erhoben, also das Verbot einer direkten oder indirekten Ausweisung oder Zurückweisung in den Herkunftsstaat bei drohender Verfolgung. Der genaue Gewährleistungsgehalt von Art. 18 GRCh – insbesondere die Frage, inwieweit hiermit subjektive Rechte vermittelt werden –, ist indes umstritten. Dies gilt umso mehr, als die → Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), an der sich die Grundrechtecharta orientiert (vgl. deren Präambel), kein ausdrückliches Recht auf Asyl kennt.
