Kitabı oku: «Poder Judicial y conflictos políticos. Tomo II. (Chile: 1958-1973)», sayfa 3
La reforma constitucional de 1959
La visión alessandrista se fundaba en esfuerzos por despolitizar y tecnificar la administración del país. Alessandri aborrecía la política partidaria y la «agitación» que se producía en la celebración de elecciones generales. Para evitar «un permanente clima de agitación electoral» propuso en noviembre de 1958 una reforma constitucional, postergando las elecciones municipales que debían celebrarse en abril de 1959, prorrogando el plazo de mandato de los entonces regidores y aumentando a cuatro años la duración del cargo de regidor, «de modo que recaigan precisamente en la mitad del respectivo período parlamentario»59. El objetivo de la reforma fue definido como «la conveniencia de evitar una nueva agitación política en el país, que se ha visto tan fuertemente sacudido por estas preocupaciones»60.
El Partido Socialista se opuso a la reforma y criticó el autoritarismo y el carácter antidemocrático del gobierno, aunque Alessandri llevaba pocos meses como Presidente de la República. Dijo el senador Aniceto Rodríguez: «el proyecto en debate exclusivamente como una manifestación del ánimo de evadir una consulta democrática por parte de un gobierno que, a brevísimo andar, está corriendo por el terreno del desprestigio. No advertimos ningún fundamento, ni real ni jurídico, para postergar las elecciones municipales del próximo año; sólo existe el deseo de evadir una consulta a la ciudadanía en una fecha próxima»61. Bajo el procedimiento de «suma urgencia» fue aprobado al día siguiente en el Senado (30 votos por la afirmativa y 11 por la negativa)62. En la Cámara de Diputados, Juan Ahumada Trigo (Partido Comunista de Chile, PCCH) opinó que «este proyecto encierra un atropello a la voluntad popular»63. El diputado Renán Fuentealba (PDC) concordó que el objetivo primordial de la propuesta era «lisa y llanamente suprimir las elecciones generales de regidores del próximo año 1959»64.
El diputado liberal Sergio Sepúlveda Garcés respondió que «queremos evitar la realización de las próximas elecciones municipales del mes de abril, a fin de que el gobierno, recientemente instalado, con la colaboración que necesita y merece del Congreso Nacional, pueda abocarse por entero a la solución de los grandes problemas económicos y sociales que verdaderamente interesan al país»65. Se buscaba una «tregua política» para que el gobierno implementara su programa de reconstrucción nacional66. El 19 de febrero fue promulgada la Ley 13.296 de reforma constitucional, postergando las elecciones municipales hasta 1960, estipulando que «los regidores que sean tales en la fecha en que dicha modificación entre en vigencia durarán en sus cargos hasta el tercer domingo de mayo de 1960»67.
Además de postergar las elecciones municipales mediante la reforma constitucional, las intenciones antipolíticas y tecnificadoras incluidas en el programa alessandrista se concretaron entre 1959 y 1961 en varias reformas de la administración pública (DFL 338, Estatuto Administrativo, 1960) y de la administración de justicia (reforma del Código Penal, Ley 13.303 de 1959; modificación del Código Orgánico de Tribunales, Ley 14.683, 13 de octubre de 1961)68. Se introdujeron algunas restricciones a la concesión de indultos del Ejecutivo, reglamentando su aplicación con el fin de eliminar «las corruptelas que desvirtuaban el ejercicio de la gracia», como ocurriera durante el gobierno de Ibáñez69.
A la vez, tempranamente en su administración, Alessandri intentó resolver el problema de larga data en relación con los Juzgados de Indios y su falta de superintendencia por la Corte Suprema.
Nueva legislación y Tribunales de Indios
En 1960 fue promulgada una ley como solución parcial al «problema mapuche», incorporando el sistema de Juzgados de Indios al Poder Judicial para eliminar la corrupción y el clientelismo, además de acelerar la división de las reducciones indígenas70. La legislación existente (Decreto 4.111, de 12 de junio de 1931) determinaba que los jueces de esos tribunales fueran seleccionados y nombrados por el Ejecutivo como funcionarios dependientes del ministerio del Interior y gran parte de las resoluciones que ellos dictaban, principalmente las sentencias, estaban sujetas a la revisión del Presidente de la República71. La nueva ley estipulaba que todos los Juzgados de Letras de Indios quedarían sometidos a la jurisdicción de la Corte de Apelaciones de Temuco, formando parte del Poder Judicial. Se regirían por las disposiciones relativas a los Juzgados de Letras de Mayor Cuantía establecidas en el Código Orgánico de Tribunales y las leyes que lo complementaban, sometiéndolos a la superintendencia de la Corte Suprema72.
En los debates legislativos sobre esa ley indígena (1959-1960) se hicieron presentes las divisiones ideológicas y la competencia electoral entre la Democracia Cristiana, el PADENA, los partidos marxistas y la derecha. En el debate se denunciaba la corrupción del director de la Dirección de Asuntos Indígenas, pero también se dejaba constancia de su resistencia a la división de las comunidades mapuche –meta política de la legislación existente desde 1931. El diputado Jorge Lavandero (Partido Nacional Popular, PNP, luego PADENA) señaló que el 3 de junio de 1959, el Presidente de la Corte de Apelaciones de Temuco, Bernardo Muñoz Latorre, a través del informe de un ministro en visita de ese tribunal, solicitó la remoción del director general de Asuntos Indígenas, Venancio Coñuepán (militante del P. Conservador, diputado entre 1945-1953, ministro de Tierras y Colonización 1952-53). Esta decisión fue ratificada por la Corte Suprema, por oficio N° 563, en que solicita que se transcriba:
Recabar del Supremo Gobierno la supresión de la Dirección General de Asuntos Indígenas, organismo que, desnaturalizando sus funciones legales y excediéndolas, ha entorpecido y enervado la labor de los Jueces Especiales de Indios y terminado por hacerla nula. (…) A juicio de esta Corte es indispensable apartar este organismo de toda posible interferencia en la actuación de los Jueces de Indios, causante de su actual inoperancia; (se debe) insinuar al Supremo Gobierno la remoción del actual Director de Asuntos Indígenas, a quien debe atribuirse el estado de desquiciamiento que hoy se observa en la judicatura especial de indios73.
El diputado Víctor González Maertens (PADENA) se refirió a «la prohibición de que los inspectores salgan al terreno en cumplimiento de órdenes judiciales; las intervenciones ilegales que ha tenido ante los jueces presionándolos para obtener decisiones judiciales y la invasión de atribuciones judiciales, que significa el haberse atribuido la facultad privativa de los jueces de pronunciar sobre las autorizaciones judiciales para enajenar»74. Se denunciaba que la corrupción en la Dirección de Asuntos Indígenas se hacía evidente a causa de la «pérdida» de expedientes y por la dilación de los procesos en los Juzgados de Indios. En parte, esta denuncia respondía a la resistencia de Venancio Coñuepán, como dirigente mapuche de larga data, a la política de división de las comunidades indígenas75.
El diputado Lavandero estimaba que había alrededor de treinta mil expedientes sobre problemas indígenas pendientes en aquellos juzgados76. Por su parte, el diputado Carlos Sívori (Partido Agrario Laborista, PAL, luego PDC) afirmó que el proyecto permitía «perfeccionar los Tribunales de Indios. Desde luego, los Juzgados de Indios formarán parte del Poder Judicial y se regirán por las normas establecidas en el Código Orgánico de Tribunales y leyes que lo complementan. Desaparece así la anomalía de que en su nombramiento participaba exclusivamente el Presidente de la República, como también la facultad que éste tenía para aprobar o reformar las sentencias que dictaban los Jueces de Indios»77.
Sin embargo, llamaba la atención que la Corte de Apelaciones de Temuco y la Corte Suprema recomendaran al Ejecutivo la destitución del director de Asuntos Indígenas y la supresión o reorganización de esta instancia del Estado, quitándole toda función judicial. Se presenciaba allí un activismo judicial inusual, tal vez con la motivación de obtener la superintendencia de todos los tribunales del país, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política de 1925: «La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los Tribunales de la Nación, con arreglo a la ley que determine su organización y atribuciones».
Durante el debate, el biministro de Justicia y de Tierras y Colonización, Julio Philippi, insistió que «este proyecto no tiene por objeto forzar la liquidación de las comunidades indígenas, sino el de reglamentar, de un modo más adecuado, los múltiples problemas que inciden en las actuales comunidades indígenas. Se sigue, en eso, la pauta del decreto N.º 4.111 [1931], perfeccionándolo. Es posible, en el proyecto que la Honorable Cámara discute en estos momentos, que, si los indígenas lo desean, se mantenga la comunidad. (…). El proyecto establece que un tercio de los comuneros podrán pedir la división, contemplando un mecanismo de división más eficaz, más simple y más expedito que el de la actual legislación»78. El ministro opinó que «debe existir una Dirección de Asuntos Indígenas, pero ella no debe tener injerencia alguna en el manejo de los Tribunales. Esta es la finalidad que se persigue con el proyecto»79.
La reforma no contribuyó a resolver satisfactoriamente los múltiples conflictos sobre ocupaciones de terrenos por grupos mapuche entre 1959 y 1964, para recuperar propiedades que estimaban usurpadas por latifundistas en los territorios que consideraban propios80. Incluso, las contradicciones internas de la Ley 14.511 exacerbaron la pugna histórica entre la mantención de la cultura comunal indígena y su extinción mediante la disolución de las «reducciones» mapuche81. En este conflicto los tribunales jugaron un rol clave y la oposición política al gobierno alessandrista, especialmente los partidos Socialista y Comunista, calificaría el comportamiento del sistema judicial, incluso de los Juzgados de Letras de Indios, como ineficiente, sino perverso, haciéndolo un tema permanente en la lucha política. En los debates sobre el proyecto de ley en 1959, el diputado comunista Juan Ahumada Trigo dijo estar a favor del proyecto en general, pero se oponía a la división de las comunidades, proponiendo que sólo con un quórum de dos tercios se podría dividirlas. A su vez, el diputado comunista Adolfo Moreno se expresó en términos más radicales, exigiendo «la devolución de todas las tierras robadas o usurpadas a las comunidades indígenas; (…) por la entrega legal y definitiva de tierras, con título gratuito, a todos los mapuches que (…) se encuentren trabajando las tierras y, en lo que respecta a los ausentes que reclaman derechos hereditarios, deberán ser indemnizados y las tierras deberán pasar íntegramente al poder de las comunidades indígenas»82.
Promulgada la nueva ley, se establecieron tres nuevos Juzgados de Letras de Indios que se integraron como parte del Poder Judicial bajo la superintendencia de la Corte Suprema. Entre 1961 y 1971 se presentaron en los nuevos juzgados 1.434 demandas sobre restitución de tierras. Se falló en favor de los demandantes en 352 casos. En ellos se dispuso la restitución de sólo 3.380 hectáreas a los mapuche83.
Facultades extraordinarias
En marzo de 1959, el Presidente Alessandri solicitó facultades extraordinarias al Congreso «para poder encarar, con medidas adecuadas y convenientes, los graves problemas económicos y sociales que vive el país como consecuencia del desgobierno que se produjo durante la presidencia del señor Carlos Ibáñez del Campo»84. Siguió así la práctica extra-constitucional de su padre, Arturo Alessandri, desde 1933 y de los demás Presidentes desde aquel entonces.
En los debates en el Congreso, en relación con la concesión de dichas facultades, se traía a colación la historia constitucional del país. Como se documentó en el primer tomo de nuestra investigación, el Poder Judicial, en nombre de la separación de poderes, no intervenía, desde 1927 (Ley 4.113, «ley financiera» de 25 de enero de 1927, promulgada bajo el ministerio de Manuel Rivas Vicuña en la presidencia de Emiliano Figueroa Larraín), para declarar inaplicable (inconstitucional en el caso concreto) la delegación de facultades al Ejecutivo, no obstante que esta delegación no estaba autorizada explícitamente en la Constitución de 1925, quedando formalmente fuera de las atribuciones del Poder Legislativo. Esta auto-inhibición de la Corte Suprema permitió que la delegación de facultades extraordinarias se convirtiera en una práctica usual en el país, admitiendo que el Ejecutivo –en distintos momentos– ejerciera amplias facultades legislativas, mediante los decretos con fuerza de ley. También se aceptaba que se aplicaran los decretos leyes de los gobiernos de facto (1925-1932), mientras el Congreso no los derogara o modificara.
El FRAP y la CUT hicieron un manifiesto público, convocando a la ciudadanía a resistir en nombre de la Constitución la amenaza de una dictadura constitucional de parte de Alessandri:
Los senadores del FRAP que suscriben realizarán un supremo esfuerzo para impedir que una dócil mayoría sancione con su complacencia la instalación de la dictadura que arrasará con nuestras instituciones fundamentales. Si, por desgracia, el envilecimiento cívico de los sectores gobiernistas llegara hasta el punto de aceptar este verdadero ultimátum, declara, bajo su responsabilidad, que el Poder Ejecutivo y el Legislativo se colocan al margen de la Constitución y de la ley y estiman, en consecuencia, legítima cualquier acción de los ciudadanos para restablecer el derecho y las instituciones atropelladas85.
La izquierda apelaba al discurso legalista, moneda dura en Chile, haciendo referencia al derecho de resistencia contra un gobierno que se saliera de los límites constitucionales y –sin decirlo– naturales. Este derecho se encontraba tanto en la corriente jurídica iusnaturalista (p.ej. Santo Tomás de Aquino86) como en la tradición anglosajona (p.ej. John Locke)87. En ambos casos se infería la existencia de un derecho a resistir (o derecho de rebelión) y derrumbar un gobierno «tiránico»88. Fueran los derechos «naturales» o sólo positivos en sus orígenes, infringirlos y desconocer el imperio de la ley, en algún momento límite, justificaba resistir y rebelarse. Además, en el preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 se dice: «Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión». (Desde luego, apelar a derechos naturales y al quiebre de normas constitucionales para justificar la rebelión o el derrocamiento de un gobierno «injusto» o «ilegítimo» era una espada de doble filo, como se vería en septiembre de 1973).
En una declaración conjunta, los partidos Liberal y Conservador manifestaron «que condena[n] en la forma más enérgica el llamado a la sedición que contiene la declaración aludida, que además revela la falta de escrúpulos y de línea política de muchos de sus firmantes que, en otras ocasiones, no tuvieron inconveniente en aprobar y aplicar desde otros gobiernos facultades aún más rigurosas que las que ahora se solicitan»89. Obviamente se referían a los gobiernos radicales y sobre todo al gobierno del Presidente Gabriel González Videla (1946-1952), quien había gobernado mediante sucesivas delegaciones de facultades extraordinarias. El diputado Isidoro Muñoz Alegría (PR), votando para aprobar las facultades extraordinarias, expresó: «estamos contribuyendo a sacar al país del caos y de la ciénaga putrefacta en que lo dejó sumido el ibañismo. Y estamos ciertos, también, que con ello estamos defendiendo la República, su democracia y los delicados valores morales, espirituales y políticos que ella encierra»90. Sin embargo, varios diputados radicales dejaron constancia de que votaban “sí” por orden de la directiva del partido, pero contra su propia opinión y conciencia respecto a la constitucionalidad de la delegación de facultades especiales al Ejecutivo.
«El país ya lo sabe: las facultades [extraordinarias] son inconstitucionales»,
La Izquierda, 12 de marzo de 1959, n° 32 portada.
Los partidos de izquierda y la Democracia Cristiana no tenían dudas en oponerse a las facultades extraordinarias. Fundando su voto en contra, José Cademártori (PCCH) volvió al tema constitucional: «Los parlamentarios que repudiamos las facultades hemos sostenido que no hay en la Carta Fundamental ningún precepto que nos permita delegar nuestras facultades en el Poder Ejecutivo»91. El Partido Comunista se oponía al proyecto alessandrista por considerarlo inconstitucional. El senador Humberto Martones Quezada advirtió a los senadores que apoyaban al gobierno:
(…) los senadores del Partido Socialista desconoceremos toda legislación que se haga por decreto en uso de las facultades extraordinarias que otorgará el Congreso al Presidente de la República. (…) tengan presente Sus Señorías, y el País, y todos los países del mundo, que hace pocos meses estuvimos a un paso de alcanzar la Presidencia de la República y de cambiar la estructura política, económica y social de Chile. Este proceso histórico, que va «in crescendo», es, sin duda, el que nos permitirá alcanzar el Poder, más pronto que más tarde. En esa oportunidad, cuanto hagan Sus Señorías será derogado por nosotros. (…) las disposiciones que se adopten en virtud de estas facultades no las reconoceremos, porque el País está en desacuerdo con ellos; quiere tomar rumbos nuevos y cambiar la estructura económica de la República (…)92.
En representación de la Democracia Cristiana, el senador Eduardo Frei Montalva expresó tambiénsu oposición a la delegación de facultades al Presidente de la República:
Yo me pregunto: ¿si por un acaso electoral mañana hubiera un gobierno, por ejemplo, socialista-comunista, los que hoy otorgan facultades al actual gobierno se sentirían obligados a votarlas favorablemente, porque lo hicieron hoy, para entregarlas a un Presidente y a una combinación política opuesta? Cualesquiera que sean las palabras, sabemos que no, y, en todo caso, yo pienso que estarían en plena libertad para juzgar el proyecto, pues él envuelve siempre un problema de confianza, que cada uno es libre, de apreciar en cada caso93.
Sumando su voz a sus correligionarios del FRAP y a las objeciones de la Democracia Cristiana, el senador Salvador Allende declaró: «No aceptaremos por motivo alguno dar más facilidades que signifiquen la entrega de nuestras materias primas; rechazaremos con violencia patriótica toda intención del gobierno de atentar contra el interés nacional, (…) queremos reiterarle al gobierno que combatiremos aquí y en la calle las Facultades»94.
El FRAP proclamaría durante los siguientes cinco años su voluntad de alcanzar el poder en 1964, amenazando con derogar todo lo hecho por el gobierno y combatir no sólo en las urnas y el Congreso sino también en la calle. Entre 1959 y 1962, los movimientos de pobladores (y las ocupaciones de terrenos urbanos, las «tomas»), las movilizaciones de estudiantes, las olas de huelgas y la violencia callejera harían concreta e inmediata la amenaza de la «lucha de masas» 95. Con el fin de contrarrestar este proceso, Estados Unidos proporcionó una ayuda significativa a Chile, a través de la Alianza para el Progreso, así como mediante intervenciones clandestinas en la política interna chilena y en el financiamiento de los grupos anti-marxistas en la elección de 196496.
Por sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, el Poder Judicial tendría que intervenir en muchos de los conflictos generados por la progresiva polarización de la vida política. Es importante recordar, además, que un ministro de la Corte de Apelaciones y dos ministros de la Corte Suprema eran miembros del Tribunal Calificador de Elecciones97. El Poder Judicial participaba en los juicios sobre desafueros originados en los conflictos entre el gobierno y parlamentarios, en casos de violencia electoral, huelgas ilegales, ocupación de terrenos urbanos, en querellas por «abuso de publicidad» (DL 425, 1925) y en juicios por infracciones a la ley de seguridad interior del Estado. Como se ilustra con los casos en este capítulo y los tres siguientes, el Gobierno de Alessandri hostigaba a la oposición y a la prensa de izquierda continuamente, a través de querellas judiciales por delitos varios. Su rol como pilar central del orden vigente hacía del Poder Judicial un blanco directo de reformistas y revolucionarios.
De acuerdo a la Ley 12.927 de seguridad interior del Estado (1958), las injurias contra el Presidente, los parlamentarios y los miembros de los Tribunales Superiores de Justicia eran delitos contra el orden público (Art. 6). Insultar u ofender la honra de los gobernantes, parlamentarios y miembros de las altas esferas del Poder Judicial era, según la legislación vigente, un tema de seguridad interior del Estado. El Poder Judicial debía procesar a los imputados. Igual responsabilidad cabía a los tribunales en relación con los dirigentes sindicales y obreros involucrados en casos de huelgas ilegales98.
En este contexto, hubo debates intensos sobre varios de los artículos del proyecto de ley y de sus incisos respecto a las facultades pedidas por el Ejecutivo. El debate no siempre se mantenía dentro del protocolo parlamentario, como ilustra el intercambio entre los senadores Eduardo Moore (Partido Liberal, PL) y Humberto Martones:
El señor Moore: «Yo me refería a un ambiente que se está preparando también fuera de esta sala. Basta leer la prensa de Izquierda, basta ver algunos acuerdos tomados por la CUT para comprender que se está preparando un movimiento sedicioso, o como se lo quiera llamar, para oponerse a toda la legislación que se trata de elaborar en beneficio del País».
El señor Martones: «¡Ojalá fuera así, pa’ poner a Su Señoría contra la pared!»99.
Los intercambios discursivos de ese tipo daban cuenta del aumento gradual de la violencia social y de la reiteración de los ataques contra el sistema capitalista y el régimen político vigente. Voceros de sectores minoritarios de los partidos de izquierda enfatizaban el uso necesario de la violencia popular como una reacción legítima frente a la represión de las instituciones burguesas100.
Las facultades extraordinarias aprobadas (Ley 13.305) serían la base legal del plan de estabilización y de la reorganización administrativa101. El Presidente Alessandri se dirigió al país, por cadena nacional de radioemisoras, para analizar el momento político y la promulgación de la ley sobre consolidación económica y concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo; atacó fuertemente a los «politiqueros», «coimeros», partidos políticos, sindicatos, al Congreso y, en general, a todos los que se oponían a su agenda102. Respondiendo en nombre de la Democracia Cristiana, el diputado Renán Fuentealba leyó en la Cámara una declaración firmada por el Presidente del PDC, Patricio Aylwin:
Despachado el proyecto económico y de facultades extraordinarias que le entrega al Presidente de la República poderes verdaderamente omnímodos y por un largo plazo, teníamos derecho a esperar del Jefe del Estado una actitud muy diferente a la que revela su discurso. Utilizando los poderes que le otorga su alta investidura para servirse de una cadena de radios nacional y obligatoria, anunciada con los acordes del himno patrio, se ha lanzado en un apasionado ataque contra todos los que discrepan de su gestión, calificando intenciones y llegando hasta la injuria. (…) Es esta una conducta grave, porque constituye el primer método de que se valen los autócratas para acallar la voz de la oposición. Es el mismo procedimiento empleado por fascistas y comunistas, que responden a las críticas con insultos y violencias103.
Situar a Alessandri en la misma categoría que fascistas y comunistas y compararlo con «los autócratas» daba cuenta del lugar de la Democracia Cristiana en la oposición, criticando al Gobierno y al sistema liberal capitalista, y definiéndose como una alternativa pacíficamente «revolucionaria», a diferencia de ciertos sectores marxistas104. De hecho, tanto la Democracia Cristiana como los partidos de izquierda se mantendrían en una oposición dura contra la reforma supuestamente tecnocrática de los gerentes. El Partido Comunista criticó a Alessandri por su «cesarismo y arbitrariedad gubernativa», teniendo como meta «una reorganización arbitraria, uno de cuyos objetivos ha sido el de perseguir a los partidos opositores (…) se ha exonerado a centenares de partidarios del FRAP, entre ellos a numerosos candidatos a regidores y parlamentarios (…)»105.
Para diluir la influencia de los partidos pequeños que se aliaban con el FRAP, se aprobaron reformas electorales (Ley 13.913, 1960, que prohibió las combinaciones de listas o pactos de partido en las elecciones municipales; Ley 14.089, 1960, que eliminó los pactos electorales para las elecciones de la Cámara de Diputados, y luego también para senadores, con la Ley 14.851, 1962)106. Estas leyes fueron objetadas por el FRAP. En palabras de Raúl Ampuero (PS): «Se pretende realizar un acto de piratería política en vísperas de una decisión electoral, porque las fuerzas conservadoras temen que el FRAP extienda su influencia sobre la opinión pública y gravite decisivamente en el próximo Parlamento»107.
