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La pertinencia de la inmunidad parlamentaria en el Estado constitucional de Derecho peruano a propósito de la última reforma constitucional

Katleen Connie Morales Tejada

1. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

La inmunidad parlamentaria tiene sus primeros precedentes en Inglaterra1 y Francia2 donde surgió como una garantía procesal para proteger a los parlamentarios de los actos de hostigamiento que se puedan presentar durante el ejercicio de su mandato, incluidas las acusaciones por persecución o represión política. Era necesario asegurar el adecuado ejercicio de las funciones parlamentarias; por tanto, esta se constituyó como un contrapeso y una limitación a los poderes que garantiza el correcto funcionamiento e independencia del Poder Legislativo frente al resto (Wieland, 2011).

La base de la inmunidad es defender la integridad del parlamento ya que representa al pueblo y es elegido directamente por este (soberanía parlamentaria); por tanto, los intentos por alterar su composición o interferir en su funcionamiento mediante la iniciación de procesos judiciales o la detenciones de los parlamentarios por motivaciones políticas o por ser oposición al gobierno de turno deben ser frenadas y no amparadas. Por su parte el Tribunal Constitucional del Perú (en adelante, TC), en la sentencia recaída en el expediente Nº 0006-2003-Al/TC de fecha 01 de diciembre 2003, indicó que la inmunidad busca “prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación” (véase el fundamento 5). Por ello, la inmunidad es particularmente importante en los Estados democráticos.

En relación a la naturaleza de la inmunidad parlamentaria esta corresponde a una prerrogativa, dado que garantiza el correcto desarrollo de una función constitucional que protege la libertad y la independencia del Poder Legislativo (Ríos, 2013). En esa línea, el TC señaló en expediente N° 0026-2006-AI/TC que la inmunidad: “no puede considerarse como un derecho o una prerrogativa individual de los congresistas, sino como una garantía institucional del Parlamento que protege la función congresal y al propio Poder Legislativo; es decir, se trata de una prerrogativa institucional” (Véase el fundamento 15).

Entonces, la inmunidad parlamentaria confiere cierta indemnidad respecto de las acciones judiciales que se pudieran dar en su contra, ya que en virtud de esta institución los legisladores no pueden ser procesados ni detenidos sin la previa autorización del Congreso. Dado que, el procedimiento del levantamiento de la inmunidad parlamentaria implica una evaluación de razones políticas o discriminatorias que puedan atentar contra la función del Parlamento, por ende, no implica un juicio de inocencia o culpabilidad, como también lo indicó el TC en el expediente N° 0026-2006-AI/TC.

La inmunidad, por otro lado, también se entiende como control político parlamentario, dado que en una “democracia constitucional no existen poderes absolutos exentos del control de los poderes y de la opinión pública” (Landa, 2004, p. 41). En esa línea, surgen los controles recíprocos esenciales del Estado Constitucional de Derecho que cumplen con del principio de equilibrium of powers.

Este control es ejercido por un agente político institucionalizado al ser sede constitucional de la representación política y popular. En el ordenamiento jurídico peruano, el Congreso puede ejercer control respecto de los poderes y de los demás órganos del Estado como la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, entre otros (Fernández, 2003).

El ejercicio de este control queda mejor evidenciado en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, mediante el cual el Poder Legislativo, como sujeto activo3, ejerce el control político sobre el pedido de levantamiento de inmunidad presentado por el Poder Judicial (la Corte Suprema a pedido del Ministerio Público), siendo este órgano el sujeto pasivo del control; se ejecuta con el fin de verificar que esta solicitud no responda a motivos políticos, de persecución, discriminatorios, partidistas o personales. En esa línea, se colige que el objeto inmediato4 del control es la solicitud realizada por la Corte Suprema, cabe resaltar que a quién se controla es al Poder Judicial, como objeto directo, a través de la valoración apolítica de la acusación que contiene la solicitud de levantamiento.

En este sentido, la aplicación del control político realizado a través de la inmunidad parlamentaria genera una limitación de la actividad jurisdiccional frente a una determinada situación que tiene la apariencia de fumus persecutionis (Abellán, 1992). De modo que, el fin del control político es evitar el abuso de poder y asegurar el respeto a las limitaciones establecidas, evitando que el poder político sobrepase el ordenamiento jurídico, el equilibrio entre poderes y la Constitución.

En resumen, la inmunidad parlamentaria se puede comprender: por un lado, como prerrogativa institucional que protege de manera individual al congresista y, en sentido estricto, al Poder Legislativo; y por otro, como control político parlamentario que limita la actividad del Poder Judicial respecto de los legisladores para que esta solo responda a criterios únicamente jurídicos.

2. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL PERÚ

En el Perú fue incorporada desde la Constitución del 1823 en los artículos 57 y 595. Dentro de los cambios más relevantes que ha tenido esta institución a este nivel se destaca la clasificación que introdujo la Constitución de 18396 que, diferenciaba entre la inmunidad de arresto y de proceso, así como, la estipulación referida a la comisión de delito en flagrancia.

Luego, con la Constitución de 1856 se hace más evidente lo mencionado: “Los Representantes no pueden ser arrestados ni acusados durante las sesiones sin previa autorización del Congreso. Sólo en el caso de delito “infraganti”, podrán ser arrestados y se les pondrá inmediatamente a disposición del Congreso”. (Constitución de la República Peruana, 1856, Articulo 51). Posterior a ello, en la Constitución de 1860 se resaltó la temporalidad de la protección que es característica esencial de la Inmunidad Parlamentaria, señalando “… desde un mes antes de abrirse las sesiones hasta un mes después de cerradas, excepto “infraganti” delito…” (Constitución Política del Perú, 1860, Articulo 55).

En la Constitución de 1867, se mantiene la redacción de su sucesora7 y se realiza un cambio sustancial respecto al agente activo del procedimiento de levantamiento de la inmunidad, ya no es con acuerdo del Congreso sino “previo acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia; salvo el caso de flagrante delito, en el cual serán puestos a disposición de la Corte Suprema para su juzgamiento conforme a ley” (Constitución Política del Perú, 1867, Articulo 55). Este cambio estuvo vigente hasta la Constitución de 1920, que devuelve la competencia al Parlamento8. La Constitución de 19339 se conserva la formulación de su predecesora. Por su parte, la anterior Constitución (1979) agregó que los parlamentarios “…no están sujetos a mandato imperativo” (Constitución para la República del Perú, 1979, Artículo. 176). Finalmente, la redacción de la actual Constitución antes de la modificación introducida por la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria, señalaba:

Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. (Constitución Política del Perú, 1993, Articulo 93).

3. REFORMA CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARA Y SU PERTINENCIA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO

Si bien ha existido propuestas de modificación presentadas en anteriores gobiernos10 nos remitiremos a las presentadas durante el periodo 2019-2021, puesto que el debate sobre esta institución ha estado en el centro de la agenda pública tanto del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. En este último espacio, se han debatido diferentes iniciativas legislativas unas destinadas a la eliminación de la inmunidad parlamentaria: Proyecto de Ley (en adelante, PL) 4855/2020-CR presentación por el grupo parlamentario Somos Perú, el PL 4860/2020-CR elaborado por el FREPAP, PL 5066/2020-CR propuesto por Alianza para el Progreso; y, otras destinadas a cambiar el órgano competente (sujeto activo) para levantar la inmunidad como son los presentados por el grupo parlamentario Acción Popular PL 4882 /2020-CR y PL 4939/2020-CR. Finalmente, se logró la reforma constitucional mediante la promulgación de la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria.

Respecto al Poder Ejecutivo se presentó el Proyecto de Ley N° 4416/2018-PE, que propuso cuatro cambios: (i) eliminar la inmunidad de arresto; (ii) La Corte Suprema de Justicia11 como órgano competente (sujeto activo) para levantar la inmunidad; (iii) en caso de delito flagrante el congresista sea puesto a disposición del Fiscal de la Nación y ya no del Congreso o la Comisión Permanente, para que se encargue de admitir o denegar el pedido de levantamiento de inmunidad; y en último punto, (iv) se admita la suspensión del congresista ante el levantamiento de la inmunidad.

Si bien la propuesta del Ejecutivo fue desaprobada por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, esta aprobó el Texto Sustitutorio12 que reafirma la duración de esta prerrogativa, conserva la titularidad del control en el Parlamento (Congreso o Comisión Permanente); y, finalmente, establece que en caso de silencio por parte del Congreso en el plazo legal, el competente para pronunciarse sobre el levantamiento de la inmunidad será el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, con base a lo señalado en el apartado de la Inmunidad Parlamentaria se concluye que el Texto Sustitutorio recoge una parcial desnaturalización de la inmunidad parlamentaria mientras que en la propuesta del Ejecutivo se realiza una desnaturalización total.

En el Texto Sustitutorio se señala en primera instancia que el Congreso conserva la titularidad del control político y se altera el mismo cuando se incorpora a otro sujeto activo: el Tribunal Constitucional, que tiene una naturaleza jurídica porque ejerce el poder constitucional que se encarga de “controlar y limitar los excesos legislativos del poder sobre la Constitución, que es su tarea fundamental, así como los excesos judiciales que puedan vulnerar los derechos fundamentales” (Mcilwain, 1991, p. 37),

Adicionalmente, resulta cuestionable su incorporación a causa de su vinculación directa con el Parlamento, puesto que este nombra a los miembros del máximo órgano constitucional. En concreto habría dos órganos de distinta naturaleza: uno constitucional-jurídico y otro netamente político13. El TC carece del elemento político, el cual resulta ser un elemento fundamental en la valoración de los criterios de oportunidad y discrecionalidad, los cuales son necesarios en el analisis la conducta del órgano controlado (Aragón, 2008).

De otro lado, el proyecto del Ejecutivo, además que corrompe la naturaleza política del sujeto activo vulnera el principio de división de poderes que establece un sistema de pesos y contrapesos que asegura el equilibrio entre los poderes (García, 1989). En vista de que, el Poder Judicial no puede ser juez y parte en el control político ejercido en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Por consiguiente, si la Corte Suprema es la que autoriza el levantamiento de la inmunidad, se constituirá como el sujeto activo y pasivo del control, desvaneciéndose el contrapeso de un poder frente a otro, lo cual perjudica el funcionamiento del Estado democrático.

Finalmente, el 06 de febrero de 2021 se aprobó la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria14, que señala:

El procesamiento por la comisión de delitos comunes imputados a congresistas de la República durante el ejercicio de su mandato es de competencia de la Corte Suprema de Justicia. En caso de comisión de delitos antes de asumir el mandato, es competente el juez penal ordinario.

Cabe resaltar que, en estos intentos de modificación estuvieron presentes las formulaciones que recoge el Derecho comparado, en específico, los ordenamientos jurídicos de Colombia, Honduras, Bolivia y Panamá que han eliminado la inmunidad parlamentaria. En contraste, están Chile que optó por designar a una instancia del Poder judicial15 como la encargada del levantamiento de la inmunidad; y, Ecuador que incorporó el silencio parlamentario positivo16.

Para el análisis de esta reforma, resulta oportuno mencionar las críticas a la inmunidad parlamentaria consolidadas por Rivera-León en las siguientes ideas centrales: (I) se critica que la inmunidad se ha originado en otros contextos por tanto su fundamento es impropio, (ii) se ha corrompido, convirtiéndose en privilegio protector de abusos y, finalmente, (ii) se sostiene que constituye una violación a la igualdad jurídica (2012).

El primer argumento se desarrolla alrededor de las ideas que el parlamento francés era emisor de la volonté générale, es decir, eran los legisladores elegidos por sus características personales y a través de su mandato representativo se conforma la voluntad nacional. Sin embargo, hoy en día el modelo de relación de representación está intermediado por los partidos políticos y los parlamentarios han perdido protagonismo en la decisión política en pro de los grupos parlamentarios. En ese orden de ideas, es cierto que en algunos sistemas políticos, los partidos políticos son actores fundamentales de la democracia estableciéndose como mediadores entre el pueblo y los detentores del poder. De otro lado, como consecuencia de la institucionalidad política los grupos parlamentarios son cohesionados en sus decisiones y votaciones, por lo que lo esencial no es el parlamentario y sus cualidades sino la ideología o agenda programática del partido al que pertenece.

Por el contrario, el sistema político peruano tiene algunas particularidades como el voto directo que genera un lazo de representación entre el congresista y sus electores en el marco del voto preferencial. Esta elección basada en las características del candidato fortalece esta relación en detrimento de la relación partido político-electorado, Asimismo, respecto a la preponderancia de los grupos parlamentarios hemos visto que en cada periodo legislativo existen no pocos casos de transfuguismo por parte de los legisladores aunado a los votos individuales y no necesariamente en bloque partidario17 que se han registrado en las sesiones. Ello se debe a la precariedad de nuestro sistema de partidos, que se caracteriza por un multipartidismo exacerbado donde el caudillismo y las coaliciones de independientes son la regla; y a la frágil institucionalidad de nuestra democracia.

De otro lado, según nuestro régimen político tanto el Congreso como el Presidente representan a la Nación, con la diferencia que el Poder Legislativo detenta una representación de mejor calidad, dado que reúne la diversidad del electorado (sobre todo las minorías), ello sustenta la importancia de proteger al Congreso como portador de la soberanía nacional para que no sea alterado en su composición sino que se respete la decisión democrática realizada mediante elecciones. En palabras de Delgado (2017) la inmunidad parlamentaria protege al bien constitucional que es la voluntad popular y la preservación de la decisión popular dentro del sufragio electoral.

Respaldando el argumento de la corrupción de la inmunidad convertida en impunidad debido a un equivocado entendimiento de espíritu de cuerpo o a decisiones partidista. Al respeto, Proética realizó una sistematización de los pedidos de levantamiento de la inmunidad parlamentaria concluyendo que durante el periodo parlamentario 2006-2011 se presentó 16 solicitudes de las cuales 3 no cuentan con dictamen de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria (en adelante, CLIP), solo 4 solicitudes fueron aprobadas por la CLIP y 9 declaradas improcedentes. Luego, en el transcurro de los años 2011 al 2016 hubo un total de 14 solicitudes de las cuales 8 fueron aprobadas por la CLIP y 3 por el Pleno del Parlamento. Finalmente, durante el 2016-2019 se presentó 10 solicitudes de las cuales 4 fueron desaprobadas y 4 aprobadas por la CLIP (Gutiérrez y Calixtro, 2019, p. 28). Adicionalmente, se encuentra la percepción de la opinión popular que está en un 70% a favor de la eliminación de esta prerrogativa, según Datum.

En la concepción de la desnaturalización fáctica de la inmunidad en impunidad se omite que en caso sea declarado improcedente el pedido de levantamiento solo suspende, mientras dura el mandato legislativo, la persecución judicial del congresista. Pero ello, no lo libera de responsabilidad alguna como muestra clara del equilibrio entre el Poder Judicial y el Legislativo. Puesto que, desde la perspectiva procesal la inmunidad busca suspender temporalmente la eficacia de los preceptos constitucionales que obligan a todos a responder ante el órgano jurisdiccional por determinados comportamientos (Latorre, 2008). Por lo tanto, resulta incorrecto que la denegación del levantamiento de la inmunidad se asocia inmediatamente a la impunidad.

Reforzando el argumento de la violación al principio de igualdad jurídica, Martín de Llano, afirma que “el parlamentario no debe perder su condición de ciudadano, otorgarle ventajas que lo coloquen en una situación privilegiada es negar la esencia del régimen representativo y los principios constitucionales de igualdad” (2010). Sobre este derecho el TC ha establecido en el expediente N° 0026-2006-AI/TC que es un derecho fundamental que implica ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación. A su vez, la igualdad es un principio rector de la organización del Estado social y democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos. Como consecuencia de lo mencionado, se debe pondera dentro de un Estado Democrático de Derecho ciertas prerrogativas para aquellos funcionarios que con base a la calidad del cargo que ejercen necesitan esta protección especial para salvaguardar el correcto funcionamiento de los poderes y lograr el equilibrio entre ellos. Además, la inmunidad no los exime de la responsabilidad penal solo pospone el sometimiento al Poder Judicial en caso este proceso responda a intereses políticos y no jurídicos.

Este control político interorgánico también recae de manera indirecta sobre el Poder Ejecutivo cuando este lleva a cabo actuaciones o circunstancias donde se entromete en las acciones que realiza el Poder Judicial, de tal modo que el pedido de levantamiento que realiza este último, puede tener motivaciones políticas o de censura por parte del Ejecutivo, lo cual no se puede permitir dentro de un Estado democrático, donde se respeta la independencia o autonomía de los poderes que lo conforman (Martínez, 1981). En este orden de ideas, Latorre sostiene que en el Perú no hay independencia del Poder Judicial, puesto que:

Dicho poder se constituye en un apéndice del Poder Ejecutivo, a través de diversos mecanismos como puede ser el nombramiento de jueces provisionales, o la directa intervención del Poder Judicial a fin de “reformarlo”, copando toda su estructura con personas adictas a un régimen determinado, o incluso con el sometimiento de este poder al Ejecutivo, a través de lo que significa la determinación del presupuesto económico (2008, p. 176).

Por su parte, García Toma comparte esta posición al señalar que el Poder Judicial no brinda ninguna seguridad de transparencia, históricamente este poder ha estado sometido o ha estado al servicio de los intereses políticamente más ocultos (2017). Asimismo, Chanamé Orbe expresa que “el poder judicial es débil, hay mucha influencia política y no es un poder autónomo, como si existe en las democracias desarrolladas” (2017). Otra muestra de esta falta de independencia es “la infiltración del poder político y económico en los niveles más altos del Poder Judicial y Ministerio Público, así como graves actos de corrupción, tal como evidenciaran los audios del caso conocido como “Los Cuellos Blancos del Puerto” (Gutiérrez y Calixtro, 2019, p. 28).

Ahora bien, este escenario nos lleva a preguntarnos sobre la pertinencia de la inmunidad en un Estado Constitucional de Derecho como es el Perú, comprendiendo a este como “un nuevo modelo de derecho y democracia… en el cual la Constitución es fuente del derecho”18 (Ferrajoli, 1998, p. 245). En tal sentido, entre sus características más resaltantes19 están: “la división de poderes”, por la cual ningún poder del Estado pueda tomar decisiones absolutas y en consecuencia, se establecen límites y contrapesos entre los poderes de un Estado; y, “la obediencia a la Constitución” tanto de los poderes públicos como de los particulares debiendo actuar dentro de los límites establecidos en la Constitución (Cabrera, 2009).

Para determinar su necesidad se plantea dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Esta reforma lesiona algún principio constitucional? ¿Es adecuada para cumplir el fin que persigue? ¿Existe una medida alternativa que logrando el fin es menos gravosa?

Respecto a la idoneidad de la medida recogida en la Ley N° 31118, esta vulnera de manera directa el principio de separación y equilibrio de poderes, en consecuencia, limita la autonomía e independencia del Parlamento, impidiendo la debida protección de la voluntad popular expresada mediante el voto electoral y, en consecuencia, altera la soberanía popular que recae en la representación nacional.

Si bien no se puede negar el malestar generalizado que existe en nuestro país sobre el levantamiento de la inmunidad que ha sido causado en ocasiones por el incumplimiento del procedimiento o la negligencia en su tramitación, aunado al descrédito del que goza nuestro Parlamento. Respecto a ello, se ha buscado revertir estas situaciones despojando de una garantía consustancial al Poder Legislativo que lo expone abiertamente al fumus persecutionis. Por ende, no resulta adecuado ya que persigue lograr mayor eficacia y celeridad en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria.

Finalmente, se puede inferir que hay una medida alterna a la aprobada mediante la Ley N° 31118, esta es la inclusión del silencio positivo parlamentario como una disposición apropiada que no atenta contra ningún principio constitucional, respeta la naturaleza de control político de la inmunidad y resulta eficaz en caso no se pronuncie el Congreso en el plazo debido; es decir, la Corte Suprema de Justicia entenderá como aceptada la solicitud, en consecuencia, se logrará el cumplimiento del procedimiento en forma y tiempo, de modo que no haya retrasos o lugar para abusos políticos20.

4. CONCLUSIONES

La inmunidad parlamentaria sigue siendo una garantía o prerrogativa institucional que protege al Poder Legislativo, debido a que le permite realizar sus funciones constitucionalmente encomendadas sin perturbaciones políticas manteniéndose el equilibrio de poderes propio de un Estado Constitucional de Derecho.

Ha quedado demostrada la necesidad de realizar un ajuste para revertir las malas prácticas parlamentarias que dificultan el cumplimiento de los plazos establecidos en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Consideramos que este cambio implica la incorporación del silencio positivo al procedimiento parlamentario en mención. Con ello se logrará una respuesta eficaz a cualquier práctica legislativa de dilación, al cumplimiento de los fines del procedimiento parlamentario y de manera indirecta se mejorará la confianza y credibilidad del Legislativo. Adicionalmente, cabe destacar que esta medida es acorde a la concepción de la inmunidad como control político parlamentario, debido a que no modifica los elementos sustanciales del mismo: sujeto activo, sujeto pasivo y objeto de control. Por el contrario, queda claro que toda reforma que busque cambiar al agente institucionalizado del control político constituye una deformación del mismo, dado que la calidad sujeto activo y pasivo no puede recaer en el mismo órgano, ya que se lesionarían los contrapesos entre los poderes que surgen del principio de separación y equilibrio entre estos.

Por último, resulta inadecuada la reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria, en vista que no han sido correctamente merituadas las particularidades de nuestro sistema político que demuestran: un bajo nivel de consolidación de los partidos políticos en un sistema multipartidista exacerbado, un Poder Judicial que no siempre garantiza un independiente y apolítico enjuiciamiento, y las reglas de elección que priorizan la relación candidato-elector. Estas constituyen razones suficientes para la conservación de la inmunidad parlamentaria con el objetivo de cumplir con los fines del Estado Constitucional de Derecho como lo son que no haya poder exento de control, que los poderes tengan autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones logrando de esta manera el equilibrio entre ellos y protegiendo la decisión del electorado con relación a los cargos de representación.

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1 Con el aforismo freedom from arrest or molestation, se protegía a los miembros del parlamento para que no sean encarcelados por deudas, era un mecanismo que hacía inadmisible el arresto de los legisladores cuando se dirigían a la corte del Rey o en ejercicio de sus funciones, es decir, se defiende su libertad individual.

2 Se constituyó como la inviolabilité, que buscaba proteger a los parlamentarios de posibles interferencias del gobierno o del poder judicial motivadas por la defensa del antiguo régimen y destinada a impedir interrupciones al mandato legislativo.