Kitabı oku: «Financiando el desarrollo», sayfa 2

PRÓLOGO

Rebeca Grynspan

Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)

“Cuando creíamos que teníamos todas las respuestas, de pronto, cambiaron todas las preguntas”, afirmó alguna vez el gran escritor uruguayo Mario Benedetti. Esta brillante sentencia, más que una seña de frustración es una llamada a seguir interpelando las preguntas que antes asumíamos saldadas.

Este libro de Christian Asinelli acude a la cita de Benedetti al reabrir el debate sobre el rol de la banca multilateral en América Latina y llenarlo de hallazgos, datos y respuestas nuevas, y así enriquecer una discusión de suma importancia para los países latinoamericanos con una mirada fresca y renovadora.

Dos aspectos le dan un gran valor a este texto. El primero, la importante cantidad de datos, cifras, matrices y casos que muestran los distintos roles que los bancos de desarrollo pueden jugar en cada país o subregión, resultado de los énfasis y prioridades que se desarrollan, con mayor o menor acierto, a partir del vínculo que construyen con los interesados y beneficiarios. Y el segundo, la extensa experiencia profesional del autor a ambos lados del mostrador: tanto como funcionario en distintos espacios claves de la administración pública de la Argentina —desde donde interactuó con todos los bancos de desarrollo de la región—, como por sus años en CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, a cargo de una posición regional que lo llevó a recorrer y trabajar con todos los gobiernos de Latinoamérica.

Estos dos elementos le dan a este documento, con sus preguntas y, sobre todo, con sus respuestas, una relevancia mayor por el momento que vive el mundo y, en particular, América Latina. La región enfrenta en 2021 la mayor crisis económica y social de los últimos cien años, y el papel que jueguen las entidades financieras multilaterales será fundamental para afrontarla de la mejor manera.

Los países emergentes no solo encaran retos mayores que los desarrollados, sino también, problemas de financiamiento más difíciles. Dicho claramente: no podemos hacer más porque no tenemos más recursos.

Según el Banco Mundial, durante la pandemia, América Latina ha gastado en protección social extraordinaria apenas un tercio de lo que se ha gastado en Europa y en los Estados Unidos. No solo nuestro espacio fiscal, sino también nuestra capacidad de expansión monetaria, son mucho más limitados que los de los países desarrollados. Y si bien los mercados de deuda han continuado abiertos, a diferencia de la crisis de 2008, las tasas de interés son mucho mayores y el deterioro de las evaluaciones en las calificadoras de riesgo tienden a endurecer las condiciones de financiamiento tanto en el sector público como en el sector privado.

Según el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, la única salida posible a la crisis es la cooperación internacional efectiva y ha subrayado en su mensaje, en ocasión del Día Internacional de Multilateralismo y Diplomacia para la Paz, que “el multilateralismo no es solo una cuestión de afrontar amenazas compartidas; implica aprovechar las oportunidades comunes. Ahora tenemos la oportunidad de que la reconstrucción sea mejor que en el pasado”. En este sentido, en América Latina y el Caribe es necesario prepararse y liderar con una sola voz regional en el escenario mundial posterior a la pandemia.

Sin lugar a duda, los bancos de desarrollo deben ser (y son) los mejores socios para lograr una mayor integración y desarrollo regional, y para cerrar la brecha de financiamiento que aflige a nuestra región. Por ello, necesitamos recapitalizarlos para que tengan más fuerza y configurar el ADN de sus instrumentos con los propósitos que buscamos. Necesitamos políticas innovadoras que configuren una hoja de ruta para salir de esta crisis tan dura, que sienten las bases de un nuevo contrato social y de una economía consistente con el desarrollo sostenible.

La pregunta ahora no es si nos une el problema, sino si nos unirá también la respuesta. En esa búsqueda, este trabajo nos ilumina nuevamente sobre el importante papel que pueden y deben jugar los bancos de desarrollo.

PRÓLOGO

Carlos H. Acuña

Investigador del IIEP-Baires-UBA/CONICET

y docente de la Escuela de Política y

Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín

Varios son los motivos que me llevan a sostener que el trabajo realizado en este libro potencia el debate y aporta elementos estratégicos a la hora de discutir y comprender el rol de la banca multilateral para el desarrollo en América Latina.

Como académico e investigador en el campo de la ciencia política, valoro aquellas iniciativas que logran articular la experiencia con el análisis, la práctica con la teoría, las acciones con las ideas. Financiando el desarrollo. El rol de la banca multilateral en América Latina ofrece la oportunidad de capitalizar experiencias específicas de política pública vinculada al financiamiento internacional con organismos multilaterales al campo del análisis de la ciencia política y las políticas públicas. La importancia de esta articulación radica en la posibilidad de obtener herramientas, buenas prácticas y conclusiones que sirvan para fortalecer un desarrollo inclusivo y sustentable de la región.

El libro, basado en la tesis doctoral de Christian Asinelli que tuve el gusto de dirigir, recorre un camino clave a la hora de analizar y pensar el futuro del desarrollo de los países de América Latina. Para esto, se reconocen como centrales dos actores: la banca multilateral, con foco en el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, y los gobiernos, con énfasis en las diversas lógicas e intereses que estructuran sus decisiones y accionar. De esta forma, se explican las prácticas y consecuencias del financiamiento internacional, identificando espacios de mejora que podrían contribuir al crecimiento y desarrollo de la región.

El trabajo ofrece un abanico amplio de experiencias, que cubre diez países de América del Sur y más de veinte años de relacionamiento con la banca de desarrollo. El vínculo entre las acciones llevadas adelante por los gobiernos y los organismos multilaterales, los condicionantes y el entendimiento de ciertos comportamientos se reflejan de manera clara y sólida a través de los capítulos.

Al mismo tiempo, el desarrollo, la argumentación y las conclusiones planteadas muestran la riqueza del perfil de Christian para la reflexión sobre el financiamiento internacional y la banca multilateral. El autor combina su experiencia profesional, tanto en el sector público argentino como en organismos internacionales, con el enfoque académico, y logra un equilibrio potente y, en nuestras sociedades, claramente necesario.

La cuestión de por sí exhibe un papel fundamental para los procesos de desarrollo latinoamericanos, pero 2020 nos ha planteado grandes y novedosos desafíos como sociedad, país y región, que agravaron los obstáculos al desarrollo. La pandemia por la COVID-19 nos presenta un problema nuevo que visibilizó y profundizó las cuestiones estructurales de toma de decisiones, coordinación e implementación de políticas públicas en nuestras sociedades.

En este contexto, el rol de los organismos internacionales y, en particular, de la banca multilateral, que otorga financiamiento a nuestros países, cobra un mayor sentido. Su papel no se limita a la oferta de recursos. Hoy más que nunca necesitamos organismos internacionales que sirvan de puentes, que conecten y brinden certidumbre, que se consoliden como espacios de debate, intercambio y cooperación, tanto para la forja de miradas de mediano y largo plazo como para la respuesta a necesidades inmediatas y urgentes.

Vivimos, sin lugar a dudas, en un momento especial que nos obliga a repensar estructuras y procesos establecidos, marcar un cambio y construir nuevos parámetros que permitan responder a las grandes problemáticas de América Latina.

Estos son los elementos que me llevan a reconocer y destacar la importancia de este libro como un instrumento oportuno de debate para América Latina. Es hora de discutir ideas y acciones que permitan hacer de la banca multilateral un verdadero instrumento para la planificación y el financiamiento del desarrollo de nuestra región.

Los invito a aprovechar este libro con la convicción de que su análisis constituye un importante paso adelante para la comprensión de nuevos y viejos problemas regionales, una comprensión que, en definitiva, permita contar con mejores respuestas a los desafíos de un desarrollo sustentable e inclusivo en América Latina.

INTRODUCCIÓN

La relación de los bancos de desarrollo con los países de América Latina ha sido, es y será un tema de altísima importancia. ¿Este vínculo fue equilibrado? ¿Qué hay detrás de las distintas negociaciones entre la banca multilateral y los gobiernos al momento de aprobar operaciones de crédito? ¿Es solamente una cuestión económico-financiera? ¿Existen condicionalidades para la aprobación de los créditos que no pueden ser negadas por los países? ¿Qué tipos de intereses existen detrás de la aprobación de los créditos? ¿Los bancos de desarrollo han sido dominantes en esta relación y terminan imponiendo a los diferentes países sus ideas y cosmovisiones? ¿Los países son agentes pasivos de la visión de los bancos o, según sus orientaciones políticas, tienen distintas miradas acerca del comportamiento de la banca de desarrollo en sus países? En definitiva, ¿es la banca multilateral el mejor socio para el desarrollo de nuestra región?

Por una parte, estas preguntas tan comunes entre funcionarios/as políticos, académicos/as, funcionarios/as internacionales, y por qué no entre ciudadanos/as, tienen muchas respuestas. El sentido común puede llevar a pensar que los organismos multilaterales de crédito condicionan la entrega de dinero a cambio de determinadas concesiones de los países. Existe mucha literatura acerca de lo acontecido en la región con las ideas provenientes del Consenso de Washington, sus consecuencias y las reacciones de muchos líderes políticos. Por otra parte, los/las funcionarios/as de organismos multilaterales piensan que están para ayudar y corregir los errores de los gobiernos, que muchas veces no pueden entender, y se ubican en una posición de superioridad con respecto a los/las funcionarios/as de los países.

Esta discusión teórica —y práctica a la vez— nos llevó a indagar en las instituciones multilaterales y en los gobiernos de cada país para comprender mejor su funcionamiento y sus restricciones a la hora de encarar proyectos. Este libro busca responder esas preguntas adentrándose en los equilibrios de las relaciones entre los actores participantes de este proceso. Elegimos un proceso lo suficientemente amplio en el tiempo —1993-2013— de manera de poder analizar distintas variantes en el pensamiento imperante en esos años, contar con multiplicidad de actores en los gobiernos de los países y de los bancos, explorar una década signada por el Consenso de Washington y otra alejada de esa mirada. En definitiva, un amplio lapso que nos permita explicar con mayor presicion las interrelaciones sociales, políticas y económicas de los actores involucrados.

Para tal fin, en primera instancia, se abordan los modelos de pensamiento imperantes en la literatura, que en este libro identificaremos como los tres modelos. Un primer modelo “de alta autonomía de los bancos multilaterales” se centra en las cuestiones internas de los organismos y en justificar por qué hacen lo que hacen, sin reparar demasiado en las necesidades o posicionamientos de los países. En definitiva, estos organismos saben cuáles son los problemas y cuáles son las soluciones que tienen que llevarse adelante. Un segundo modelo plantea la “falta de autonomía de los actores”, que entiende que el accionar de ambos actores está subsumido en una lógica predeterminada por variables estructural-económicas. Y un tercer modelo de “alta autonomía de los países”, en el que el juego político-ideológico tiene un rol fundamental a la hora de este relacionamiento.

Nos proponemos incorporar las fortalezas y evitar las debilidades de los tres modelos de manera de contestar las preguntas a partir de las complejidades que atraviesan los actores intervinientes en este juego. Esto se logra a través de un mejor entendimiento del comportamiento de la banca multilateral, por un lado, y de los gobiernos de los países, por otro. Se focalizó en cuestiones claves que hacen a su forma de actuar. Para tal propósito se seleccionaron tres bancos de desarrollo que actúan en la región, haciendo foco en el alcance territorial: el Banco Mundial (BM), de agregación territorial global, que tiene la particularidad de actuar en todos los continentes, incluidos todos los países objeto de la investigación; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de agregación territorial continental, que actúa solo en los países de América del Sur, Central, del Caribe y México; y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), de agregación territorial regional, que actúa solamente en sus países miembros, en su mayoría de América del Sur.

Luego, una vez definidos los organismos objeto de estudio, se indagó en la tipología de los créditos que estos organismos otorgan a los países, dividiéndolos en dos categorías generales: créditos de inversión —para obras específicas— y créditos de ajuste —para cuestiones fiscales—.

Entender los bancos por su agregación territorial permite encontrar los matices y diferencias propios de cada institución a la hora de relacionarse con los países, mientras que la división en la tipología de créditos permite comprender la forma de actuar específica en cada país y en cada contexto específico.

En tercera instancia, se seleccionaron diez países de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que forman parte de las tres instituciones y que recibieron distintos tipos de créditos entre 1993 y 2013. Esto permitió incorporar una variable de vital importancia a la hora de explicar el comportamiento de la banca multilateral en la región: “gobiernos pro-Estado” y “gobiernos pro-mercado”. Con este fin, se recurrió a un panel de expertos en América Latina provenientes de todos los países que forman parte de la investigación, y se les solicitó que catalogaran el accionar de los gobiernos de la región en el período delimitado según estas dos categorías.

Por último, con las respuestas obtenidas del panel de expertos —pro-Estado/pro-mercado— y con la división de los tres bancos por su agregación territorial —BM, BID y CAF—, se obtuvo una matriz con seis escenarios posibles que permitió entender con cifras concretas el comportamiento de los bancos y de los gobiernos de los países a la hora de actuar en la región.

Partiendo del supuesto de que ninguno de los tres modelos planteados permite explicar de manera satisfactoria el comportamiento de la banca de desarrollo, se entiende que el accionar de la banca multilateral variará tanto en función de la situación fiscal de los países como de las diferentes articulaciones que se establezcan entre actores heterogéneos: gobiernos nacionales y bancos multilaterales de desarrollo. Además, en situaciones en las que el contexto fiscal no es apremiante, el tipo de crédito que caracteriza el accionar de los bancos (inversión o ajuste) dependerá de la combinación de las distintas preferencias de bancos y gobiernos. Al tomar en cuenta que los bancos tenderán a mostrar preferencias diversas sobre su cartera de créditos en función de su diferente nivel de agregación territorial, y que los países a través de gobiernos con inclinaciones más “pro-Estado” o más “pro-mercado” también exhibirán distintas preferencias al momento de decidir el tipo de crédito, se puede ordenar el efectivo accionar de la banca en seis escenarios que combinan nivel de agregación territorial (mundial, continental o regional) y tipo de gobierno (pro-mercado o pro-Estado).

Esta información se analiza en los próximos capítulos. Allí se encuentran, en primer lugar, las conceptualizaciones necesarias para abordar un fenómeno tan complejo, y a la vez tan importante, para comprender el pasado, el presente y el futuro de la relación de nuestros países con los organismos internacionales en general y con la banca de desarrollo en particular. En segundo lugar, se expone un análisis pormenorizado de los tres bancos de desarrollo que son objeto de la investigación: su historia, sus orígenes, su funcionamiento, sus configuraciones internas, su gobierno y todo lo necesario para poder contextualizar lo más precisamente posible las distintas maneras de actuar de cada uno de ellos. En tercer lugar, se desarrolla, por una parte, un análisis estadístico-descriptivo de las variables que permitieron entender mejor el funcionamiento y comportamiento de los actores involucrados; por otra parte, se incorporan a la matriz inicial los números concretos de los créditos otorgados a los países, para comprender su magnitud y testear si la argumentación inicial tenía un correlato en la actuación real de los multilaterales en la región. También se testeó la hipótesis de investigación a través de tres modelos econométricos que permitieron validar las preguntas realizadas sobre el comportamiento de la banca multilateral de desarrollo.

En las conclusiones, se explican los resultados de la investigación sobre la relación entre la banca de desarrollo y los países de América del Sur: son un conjunto de actores con importantes diferencias, y aunque todos resultan potenciales socios para su desarrollo, las diferencias entre ellos permiten entender distintas formas de interacción.

Este libro combina mi experiencia como funcionario público y funcionario de un organismo internacional —lo que me permite contar con un profundo conocimiento de primera mano del objeto de estudio—, con mi actividad académica en el campo de la ciencia política. De hecho, la base del análisis que en este libro se presenta proviene de una investigación para mi tesis de doctorado.

A la luz de los acontecimientos suscitados por la pandemia de COVID-19 que en 2020 sometió al mundo a un cambio de connotaciones aún no conocidas, se ha agregado un epílogo donde se puede ver un estado de la situación en el que los bancos de desarrollo abordaron la emergencia y algunas reflexiones acerca del rol que estas instituciones deberán tener en el futuro.

Las instituciones multilaterales fueron creadas en el siglo XX para atender los problemas del siglo XX. Debemos replantear su funcionamiento para encarar los problemas del siglo XXI y avanzar rápidamente en sus soluciones.

1

TRES MODELOS PARA ENTENDER LA RELACIÓN ENTRE LA BANCA DE DESARROLLO Y LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Pese a que las estrategias de la banca multilateral(1) en América Latina han variado de manera significativa a lo largo de los últimos treinta años, parecería que entre los distintos actores involucrados en el tema —funcionarios/as, académicos/as, periodistas, especialistas— sigue primando una visión relativamente homogénea acerca de su comportamiento que sugiere que las operaciones de crédito vienen con ciertos condicionamientos a la hora de ser formalizadas. Este libro se centra en el rol de la banca multilateral para comprender su comportamiento.

En ese marco, la hipótesis de investigación argumenta que el accionar de la banca multilateral es consecuencia de la relación que se establece entre los gobiernos y los bancos, y que no se explica solamente por la lógica de la oferta o demanda de créditos. Por tal motivo, se coloca el foco en el tipo de crédito que los bancos otorgan a los países —ajuste o inversión—, entendiéndolo como el resultado de la interacción entre la agregación territorial y el gobierno de cada banco, y la postura o preferencia de cada gobierno de la región en la interacción con los diversos bancos de desarrollo. El presente estudio indaga sobre los distintos grados de autonomía que puedan tener los bancos o los países al momento de actuar.

En definitiva, el análisis se lleva adelante a través de la comparación de diferentes tipos de banca multilateral y de gobiernos nacionales, asumiendo que el comportamiento de la banca multilateral y de los gobiernos no es único ni homogéneo, y que su variación se explica en función tanto de la situación fiscal de cada país, como de las distintas relaciones que se establecen entre los organismos multilaterales de crédito —heterogéneos— y los gobiernos.