Kitabı oku: «Financiando el desarrollo», sayfa 4

Hipótesis y metodologías

La hipótesis que guía esta investigación se basó en el supuesto de que cada uno de los tres modelos —modelo de alta autonomía de los multilaterales, modelo sin actores y modelo de alta autonomía de los países— por sí mismo no permite responder de manera satisfactoria qué explica el comportamiento de la banca multilateral en América del Sur en el período de estudio. En este contexto, se proponen una hipótesis general y otra específica.

La hipótesis general sostiene que el accionar de la banca multilateral variará tanto en función de la situación fiscal de los países como de las distintas articulaciones que se establezcan entre actores en sí mismos heterogéneos: gobiernos nacionales y bancos multilaterales. En otras palabras, este accionar no se explica por lógicas homogéneas ni en la oferta ni en la demanda de crédito solamente. Esto también implica que pueden coexistir diferentes lógicas en períodos similares, así como diversidad de ellas en tiempos distintos(20). Esta hipótesis general lleva implícita la idea de que ante escenarios en los que los países vean condicionada su situación fiscal, muy probablemente estén obligados a tomar créditos de ajuste con el fin de tratar de solucionar sus problemas fiscales y de caja.

La hipótesis específica plantea que, en situaciones en las que el contexto fiscal de los países no es apremiante (determinante)(21), el tipo de crédito que caracteriza el accionar de los bancos (inversión o ajuste) dependerá de la combinación de las diferentes preferencias de bancos y gobiernos. Al tomar en cuenta que los bancos tenderán a mostrar preferencias diversas sobre el carácter de su cartera de créditos en función de su distinto nivel de agregación territorial (que conlleva lógicas de gobierno diversas por los pesos relativos diferenciales entre países, miembros prestatarios y no prestatarios) y que los países, a través de gobiernos más o menos liberales o estatistas, también exhibirán preferencias distintas al momento de decidir si tomar o no créditos de la banca multilateral y, de hacerlo, qué tipo de crédito, el efectivo accionar de la banca se puede ordenar en escenarios que combinan nivel de agregación territorial de cada banco y tipo de gobierno en función de las preferencias ideológicas.

Primero, se afirma que la clasificación de los bancos por su nivel de agregación territorial conlleva distintas preferencias sobre cómo influir en los países vía créditos de ajuste o de inversión. Específicamente, esto implica que cuanto mayor es el nivel de agregación territorial (Banco Mundial), mayor es el peso de países no prestatarios sobre las decisiones de crédito y, consecuentemente, es mayor la preferencia por otorgar créditos de ajuste que apunten a la solvencia fiscal y por fortalecer la predominancia de los mercados (precondiciones para la maximización de los intereses de las empresas multinacionales con base/origen en los países desarrollados). En contraposición, cuanto menor es el nivel de agregación territorial (CAF), mayor es el peso de países tomadores de préstamos sobre las decisiones de crédito y, consecuentemente, es mayor la preferencia por otorgar créditos de inversión que apunten al crecimiento, el empleo y la redistribución. Con relación al nivel de agregación territorial intermedio (agregación continental representada en este análisis por el BID), si bien muestra en su gobierno un peso significativo por parte de países desarrollados (particularmente, los Estados Unidos), los países en desarrollo (tomadores de crédito, miembros prestatarios) alcanzan algo más de un 50 % del control de su directorio. En este contexto, las preferencias sobre el tipo de crédito a priorizar encuentran otros equilibrios, mostrando su comportamiento un mayor peso del papel de variables político-institucionales (Acuña y Chudnovsky, 2013)(22) que en los casos polares de mayor/menor agregación territorial. En este sentido, encontraremos una posición intermedia con respecto a los créditos de ajuste y de inversión según el tipo de gobierno y de banco.

Segundo, clasificamos los gobiernos como “pro-mercado” cuando muestran predisposiciones más liberales y abiertas al accionar del mercado como elemento regulador y de ordenamiento de la economía de sus países, y como “pro-Estado” cuando utilizan más herramientas de planificación y regulación para dirigir la economía de sus países, a través de empresas estatales, regulaciones y leyes que acentúen el rol del Estado como eje primordial de su accionar(23). Se asume, en este contexto, que posiciones ideológicas pro-mercado acentuarán el nivel de gastos fiscales como causantes del desarrollo o, en su defecto, obturación de las fuerzas del mercado, por lo que su preferencia al momento de tomar créditos estará colocada en aquellos de ajuste fiscal; mientras que posiciones ideológicas pro-Estado acentuarán la capacidad productiva como causa/obturación del crecimiento, por lo que su preferencia al momento de tomar créditos se enfocará en aquellos de inversión.

En función de estos argumentos causales, el cruce entre los tres tipos de bancos multilaterales de desarrollo (BMD) —según su tipo de agregación territorial: mundial, continental y regional— y los dos tipos de gobiernos —pro-Estado y pro-mercado— introduce seis escenarios(24) distintos, que permiten identificar diferentes resultados esperables en términos de intervención de los bancos, que se presentan en la matriz 1.

Matriz 1. Escenarios de agregación territorial/variable político-ideológica

	Gobierno nacionalpro-Estado	Gobierno nacionalpro-mercado
Banco de menor agregación territorial (CAF)	Créditos muestran predominio de inversión sobre los de ajuste.	Créditos muestran mayor presencia de inversión que de ajuste.
Banco de agregación territorial intermedia(BID)	Créditos de inversión con menor peso que CAF y mayor que BM.Créditos de ajuste con mayor peso que CAF y menor que BM.	Créditos de inversión con menor peso que CAF y mayor que BM.Créditos de ajuste con mayor peso que CAF y menor que BM.
Banco de mayor agregación territorial(Banco Mundial)	Créditos muestran mayor presencia de inversión que de ajuste.	Créditos muestran predominio de ajuste sobre los de inversión.

El análisis de las hipótesis se lleva adelante mediante la combinación de diversas metodologías comparativas: una cualitativa político-institucional y organizacional de la estructura, funcionamiento, intereses y preferencias que caracterizan a la banca multilateral; una estadística descriptiva por región y país sobre los valores que exhiben las variables en juego; y, finalmente, un análisis econométrico sobre el peso causal diferencial de las variables independientes sobre los tipos de crédito otorgados por los bancos como objeto de estudio. La información recolectada a lo largo de la investigación permitió establecer el grado de correspondencia y cuán cerca se está de contestar la pregunta de investigación.

Así, a lo largo de los siguientes capítulos, se explica de qué manera actuaron los bancos multilaterales en los países de América del Sur según su agregación territorial, los países a partir de su categorización en pro-Estado/pro-mercado y ambos conforme a los tipos de créditos que otorgaron/recibieron en el período bajo análisis.

1- A los efectos de la presente investigación, se utilizan como sinónimos las expresiones: banca multilateral, los multilaterales, organismos multilaterales, bancos de desarrollo, organismos, bancos multilaterales, organismos multilaterales de crédito, bancos multilaterales de desarrollo (BMD).

2- Corresponde aquí adelantar la noción de actor. Con base en Acuña y Chudnovsky (2013), se considera actor a todo sujeto individual y colectivo con la capacidad de acción estratégica, es decir, capacidad de reconocer sus intereses, de traducirlos en objetivos, de diseñar cursos de acción para el alcance de dichos objetivos y, finalmente, relativa autonomía como para implementar el curso de acción.

3- Se hará especial hincapié en el comportamiento de los gobiernos de cada país en el momento histórico correspondiente a partir de las consideraciones de un panel de expertos.

4- Banco Mundial (BIRF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).

5- Se estudiarán diez países de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

6- Se seleccionó un período lo suficientemente amplio de manera de encontrar, en lo posible, variedad de posiciones políticas en el seno de los mismos países, así como períodos históricos diferentes, con el objetivo de darle más riqueza al análisis de la información obtenida.

7- En definitiva, la literatura en este campo es amplísima y, para América Latina en particular, también se pueden citar obras, como las de Acemoglu y Robinson (2012), Evans (1989), Ferguson (2011), Olson (2008), Prebisch (2012), entre otras que ayudan a comprender mejor el contexto de la región.

8- En adelante, se utilizará Banco Mundial para referirnos al BIRF.

9- Estos estudios tienden a destacar la centralidad y la autonomía que habría cobrado el sistema financiero dentro del sistema económico capitalista de la mano de la globalización y el simultáneo debilitamiento de la institucionalidad ligada a los acuerdos de Bretton Woods. Por supuesto, la lógica del sistema financiero y sus implicancias tanto para el sistema económico general como para el policy-making de los Estados nacionales es materia de un profundo debate. Al respecto, ver particularmente James y Patomaki, 2007, así como Baghwati, 2005; Eichengreen, 2008; Krugman, 2009; Stiglitz, 2007; Strange, 2003.

10- “En mi experiencia con el financiamiento para el desarrollo, un aspecto creo que es destacable: la solicitud de los países por financiamiento de las instituciones de financiamiento internacional (IFI) ha estado muy relacionada con la calificación de su respectiva deuda externa. Me explico: los países que logran una buena calificación de su deuda externa (como mínimo, investment grade) han tendido a depender mucho menos del financiamiento de las IFI, prefiriendo alternativamente acceder directamente a los mercados internacionales de capital, a veces porque ello le resultaba más barato y otras por la libertad de acción que ello les brindaba”, entrevista a Luis Sánchez Massi, exfuncionario de BID y de CAF.

11- Es importante notar que este bajo número de trabajos se refiere a aquellos con estricto foco en la lógica de toma de crédito de los multilaterales. Con respecto a otras temáticas, el supuesto de autonomía relativa de los países muestra mayor presencia (por ejemplo, con relación al dilema que enfrentaron los países latinoamericanos en el contexto de la deuda externa en los años ochenta, proliferaron análisis que asumían que los países gozaban de una autonomía relativizada por el “juego” o contexto estratégico en el que estaban inmersos; cf. entre muchos otros, Smith, 1988).

12- Algunos de los trabajos citados no se ajustan de “manera pura” a los modelos trabajados. En este sentido, si bien el de Avalle asigna importancia a la autonomía de los países, también le reconoce autonomía a los multilaterales.

13- Se debe notar que la noción de gobierno es ambivalente, dado que se puede referir a la acción de gobernar (“se ejerció un buen gobierno”) o al grupo de actores y organismos que ejercen esa función (“X y Z constituyen el gobierno”). Las limitaciones analíticas de esta noción han sido objeto de crítica, particularmente desde posturas que destacan un sesgo “gubernamentalista” en la forma de entender la política, y que proponen como alternativa el uso de la noción de “gobernanza” (cf. World Bank, 1992 y 1994, donde se define como “… la manera en la cual el poder es ejercido en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo”, línea en la que también avanzaron otras organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y la Fundación Ford; de hecho, en 2002 la Brookings Institution cambió la denominación de su programa de estudios sobre el gobierno a estudios sobre la gobernanza). El “salto” a la noción de gobernanza apuntó a una comprensión de los procesos políticos que, contando con el gobierno como actor relevante, también reconociese el papel de otros actores económicos y sociales en la producción de un orden público y el desarrollo, por la que algunos lo consideran una noción posgubernamental (Aguilar, 2007). Esta dirección analítica, a su vez, ha sido objeto de críticas por sus implicancias “elitistas” que menoscaban el papel del Estado y fortalecen la posición “de los países occidentales para imponer sus términos a los receptores de ayuda” (cf. Guttman, 2004, p. 6). Para evitar malentendidos sobre el foco de interés, su modo de comprenderlo e implicancias, en este libro se usa la noción de gobierno para referirse tanto a los actores/organismos que toman las decisiones en una sociedad u organización como al accionar de esos actores/organismos (la forma en que se representan actores/intereses, se toman las decisiones, se ejerce la autoridad y su impacto). Por ello —y al incorporar como parte de la noción de gobierno los procesos ligados al accionar gubernamental, su interrelación con el accionar de otros actores y sus consecuencias—, lo que se entiende por gobierno de alguna manera intersecta con la noción de gobernanza.

14- La sigla CAF alude a su denominación originaria, Corporación Andina de Fomento, que cambió a Banco de Desarrollo de América Latina cuando se reformó su convenio constitutivo y los países no andinos empezaron a formar parte de la institución.

15- De la entrevista con Enrique García, cabe destacar la anécdota en la que cuenta que cuando España se sumó a la institución, el entonces presidente García le ofreció a Mariano Rajoy, presidente del Gobierno de ese país, la posibilidad de acceder a una línea de créditos, a lo que Rajoy contestó que no era necesario. Años después, cuando España pasó por momentos de crisis económica, este país tomaba sus primeros créditos con la institución, cuestión imposible en el seno del BID o del Banco Mundial, a pesar de que forma parte del directorio de ambas instituciones.

16- www.worldbank.org-.

17- www.iadb.org-.

18- Línea de crédito condicional para proyectos de inversión.

19- www.caf.com-.

20- Dado que una hipótesis constituye, en definitiva, un supuesto sobre cómo y por qué la realidad es como es, un desafío generalizado en los proyectos de investigación es poder diferenciar una hipótesis agregada o general de un supuesto analítico. En este sentido, se asume que la diferencia central se encuentra en que un supuesto no es falsable y sirve como guía u ordenador analítico de ideas que sí resultan falsables a través de la observación o constatación empírica (las hipótesis). De esta forma, lo que diferencia una hipótesis general de un supuesto analítico es que para la primera es factible identificar fenómenos cuya constatación empírica permitan concluir que la hipótesis es falsa. Con respecto a la hipótesis en cuestión, de observarse patrones de tipo de crédito independientes de la situación fiscal del país prestatario, o del tipo de organismo multilateral y tipo de gobierno prestatario, la hipótesis general se verá falsada y, probablemente, legitimado alguno de los modelos explicativos que se apunta a superar.

21- En el capítulo 3, se encuentran los gráficos de déficit/superávit fiscal de los países seleccionados. A la hora del análisis cuantitativo desarrollado en el capítulo 4, una situación fiscal es considerada apremiante cuando el déficit supera los 5 puntos del PBI y no apremiante en el caso contrario.

22- Se pueden reconocer tres tipos de variables político-institucionales que generan vaivenes en las preferencias y estrategias del BID: 1) aquellas referidas a los problemas de acción colectiva que enfrentan los miembros tomadores de crédito (países en desarrollo), cuya resolución es cambiante y depende del tipo de bien en cuestión, así como de la manera que este se articula con otros tipos de contingencia; 2) la determinación o no de los Estados Unidos de comportarse como “actor de veto” (a la Tsebelis, 2002), lo que resulta cambiante según la relación bilateral que mantiene este país con otros en función de la cooperación/enfrentamiento sobre temas independientes de los crediticios y usualmente ligados a cuestiones consideradas de “seguridad”; 3) en el caso del BID, además influyen, en mayor medida que en los casos polares (BM y CAF), las características personales y de liderazgo de la persona a cargo de su presidencia.

23- Esta clasificación presenta dos “tipos ideales” (siguiendo a Weber, 1993) en el sentido que, en vez de sintetizar o promediar una realidad puntual, acentúan (exageran) algunas de sus características centrales con el objetivo de generar un concepto que permita la comparación de diversos procesos/realidades y, en definitiva, su comprensión. El valor principal de la caracterización de cada caso es su capacidad heurística, es decir, su capacidad de identificar patrones diversos y facilitar una comparación que permita analizar la legitimidad de las hipótesis planteadas. En este contexto, es sabido que cada una de estas caracterizaciones es pasible de ser contradicha por casos que muestren gobiernos de base social de clase media-alta y que implementen políticas macroeconómicas desarrollistas/pro-Estado (un ejemplo sería la política económica implementada por Aldo Ferrer en la Argentina durante los gobiernos militares de los generales Levingston y Lanusse en el período 1970-1971), así como por casos en los que gobiernos populistas o con importante apoyo popular implementen políticas pro-mercado (un ejemplo sería la presidencia de Carlos Menem en la Argentina en el período 1989-1999). Más allá de eso, resulta metodológicamente funcional clasificar en líneas generales los países y las preferencias de sus gobiernos de esta forma.

24- Aquí también se apunta a la construcción de escenarios “típico-ideales” (a la Weber, 1993, cuyas implicancias y sentido metodológico se aclararon en la nota a pie anterior).

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LA BANCA MULTILATERAL: BANCO MUNDIAL,BID Y CAF, DESDE UNA MIRADA COMPARATIVA

Cuando se habla de financiamiento para el desarrollo, se encuentran distintas instituciones que trabajan en pos de mejorar la calidad de vida de millones de personas, ayudar a los Estados a potenciar sus capacidades estatales e invertir en obras públicas, ayudar en la labor de organizaciones no gubernamentales, entre otras. El objeto de estudio de esta investigación es la banca multilateral de desarrollo y, en particular, el Banco Mundial, el BID y CAF. Pero no se puede dejar de plantear que el sistema internacional de desarrollo cuenta con la acción de otras instituciones de vital importancia, como el Fondo Monetario Internacional y las Naciones Unidas, así como también fundaciones privadas que colaboran en este proceso.

La banca multilateral de desarrollo ha ido evolucionando a lo largo del tiempo desde su concepción inicial, el otorgamiento de créditos y garantías a los países miembros, hasta un conjunto de funciones mucho más amplias que han tenido un impacto significativo en el desempeño económico y social de los países en desarrollo. Estas instituciones han exhibido la capacidad de proveer una exhaustiva gama de productos y servicios a la comunidad internacional (Sagasti, 2002).

En América Latina, durante las últimas décadas, los bancos de desarrollo se fueron convirtiendo en importantes anclajes externos para los países en vías de desarrollo. A partir de la crisis de la deuda que atravesó la región a principios del decenio de 1980 y, con mayor fuerza, como consecuencia de las crisis financieras mundiales del decenio de 1990, el rol de financiamiento de la banca multilateral fue adquiriendo mayor relevancia. Como correlato, su influencia en la política regional y nacional ha evidenciado un crecimiento considerable (Tussie, 2000).

En el presente capítulo, se analizan las principales características institucionales y las dinámicas internas de tres organismos que operan de manera fluida en América Latina, pero con diferente nivel de agregación territorial: el Banco Mundial (agregación global), el Banco Interamericano de Desarrollo (agregación regional) y CAF, Banco de Desarrollo para América Latina (agregación subregional)(25).