Kitabı oku: «Financiando el desarrollo», sayfa 3
¿Dónde estamos?
Si bien ha habido esfuerzos en los últimos años por explicar la lógica de funcionamiento de los multilaterales y el modo en que estos actúan (Humphrey, 2013), no hay una literatura específica que indague sobre las variables ideológicas, político-institucionales y estructural-económicas, conjugando y estudiando las miradas de los dos grandes actores(2) en juego: los bancos multilaterales, por un lado, y los países(3), por el otro, y que responda a estos interrogantes: ¿Cómo y por qué actuaron de determinada manera los bancos de desarrollo en América Latina a través de sus diferentes líneas de créditos? ¿Cómo y por qué los gobiernos utilizaron de distintas formas ese financiamiento a la hora de ejecutar políticas públicas en sus países?
Aunque este análisis se enfoca en la relación de tres multilaterales específicos(4) con diez países de América Latina(5) entre los años 1993 y 2013(6), no es posible desvincularlo de los debates que comenzaron en las décadas de los setenta y de los ochenta sobre las cuestiones relacionadas con la crisis de la deuda, el desarrollo y la democracia (Frieden, 1991), o de los debates sobre los programas de estabilización convenidos con el FMI (Frenkel y O’Donnell, 1978). La implementación de las políticas del Consenso de Washington provocó un giro en la tendencia político-ideológica de los países de América Latina a fines de los años noventa y durante toda la década del 2000. Así es que se vislumbran posiciones muy críticas a las políticas desarrolladas bajo este concepto (Lechini, 2008), argumentaciones en defensa de las políticas implementadas y de la actuación de líderes latinoamericanos/as durante esta etapa (Cavallo, 2004) y estudios que intentan interpretar las consecuencias en distintos sectores de dichas políticas (Kuczynski y Williamson, 2003)(7).
Por su parte, los propios organismos han elaborado una vasta literatura que presenta explicaciones acerca de su punto de vista, estrategias de financiación y otorgamiento de créditos, visiones sobre el desarrollo y clases medias de los países, climas de negocios (World Bank, 2000 y 2001). También es extensa la bibliografía de los organismos respecto a los informes anuales de aprobaciones y cartera, procedimientos de préstamos y de captación de recursos (IADB, 1960 y 1963), gran cantidad de estudios y escritos sobre la aplicación de salvaguardas en lo que concierne al relacionamiento con los países (BID, 2006) y estrategias ambientales (CAF, 2007). Existe, en este sentido, una cantidad enorme de estudios, informes y evaluaciones, documentos que describen la manera de operar de los organismos producida por ellos mismos. Esta literatura es muy útil para entender cómo se perciben los organismos a sí mismos y cómo pretenden ser percibidos por los países y por los especialistas.
Otros analizan el accionar de los distintos organismos desde una lógica explicativa de su funcionamiento (Culpeper, 1997; English y Mule, 1996; Hardy, 1995; Kappagoda, 1995; Tussie, 1995). Otra línea de investigación se enfoca mayoritariamente en el Banco Mundial y el BID desde las perspectivas de su visión e impacto social (Tussie, 2000; Bissell y Nanwani, 2009; Manou, 2012; Marshall, 2008) o de su implicancia en sectores de política (como la salud, el trabajo, etcétera; cf., Acuña y Tuosso, 1999).
Alguna literatura trata de entender la lógica de los intereses de los donantes y su poder en la toma de decisiones (Krasner, 1981). Esta línea de investigación, no tan desarrollada, es importante de explicitar ya que una de las grandes diferencias entre los tres multilaterales a analizar está vinculada con el tipo de influencia que tienen los países dentro de cada institución. Esta situación se encuentra estrechamente ligada al porcentaje específico de dinero a la hora de capitalizar cada una de las instituciones —y por consiguiente, a la participación accionaria y su poder, o no, dentro de las instituciones—, y así los países miembros son prestatarios o no prestatarios, es decir, si capitalizan el organismo con aportes y luego toman créditos (países en vías de desarrollo) o si capitalizan la institución y no toman créditos (países desarrollados).
En los tres multilaterales objeto de este análisis, se encuentran distintas variantes. En el caso de CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), su convenio constitutivo establece que todos sus miembros son prestatarios, mientras que en el caso del Banco Mundial(8) (BIRF, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) y del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), hay en el seno de sus directorios países miembros tanto prestatarios como no prestatarios.
Además, se ha desarrollado una línea de investigación basada en cuestiones organizacionales desde un enfoque de sociología organizacional (Babb, 2009) y algunas visiones acerca del rol que tiene la demanda de los países (Mosley, Harrigan y Toye, 1995), específicamente en la relación de los países con el Banco Mundial. Esto se debe a que durante mucho tiempo en América Latina el Banco Mundial ha ejercido una influencia no solo financiera, sino también programática, como queda claramente registrado en estudios del Congreso de los Estados Unidos (Nelson, 2015), en los que se hace hincapié en el rol de los Estados Unidos en los multilaterales, en especial, el Banco Mundial. También hallamos de utilidad estudios acerca de las reglas de votación en los multilaterales (Kapur, 2000; Lyne, Nielson y Tierney, 2009), en los que se marcan diferencias entre el poder formal a la hora de los votos para otorgar créditos a los países y el poder informal.
En cambio, es poca la literatura disponible acerca de CAF, que, si bien actúa en la región desde hace más de cuarenta y cinco años, recién en los últimos veinte empezó a jugar un rol preponderante en un terreno antes dominado por el Banco Mundial y por el BID.
Por último, con respecto a la situación macroeconómica de los países, se advierte gran variedad de literatura especializada de autores provenientes de cada país, así como informes de coyuntura, análisis sectoriales y generales que los mismos organismos preparan previamente a la efectivización de las distintas estrategias que desarrollan en cada uno de los países en los que operan.
Tres modelos en la literatura
Es conveniente comenzar con lo que se puede interpretar como tres modelos preexistentes acerca del funcionamiento de la banca multilateral de desarrollo. En este sentido, se puede apreciar un primer modelo, que le asigna alta autonomía a los organismos multilaterales; un segundo modelo, que no le asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países, y un tercer modelo, que le asigna alta autonomía relativa a los países.
a) Modelo de alta autonomía de los organismos multilaterales
El primer modelo, que asigna alta autonomía a los multilaterales con respecto a los países de América Latina como tomadores de crédito, pone el foco en la lógica interna de los organismos; en particular, en su modelo de gobierno, los intereses internos de la burocracia y del directorio, y su funcionamiento. En definitiva, busca explicaciones de por qué los bancos hacen lo que hacen en la administración de su cartera de créditos. Asimismo, dentro de este modelo, se ubican aquellas aproximaciones centradas en lo que los organismos multilaterales deberían hacer para cumplir con sus objetivos de desarrollo y estabilidad macroeconómica (Gurria y Volcker, 2001) o para que su accionar se ajuste a intereses específicos (por ejemplo, los comerciales de los Estados Unidos; cf. Nelson, 2015), trabajos que comparten un supuesto —más o menos explícito— sobre una relevante autonomía de los organismos multilaterales que, de alguna manera, afecta o bien el alcance de sus objetivos o bien sus intereses específicos.
b) ¿Un modelo sin actores?
El segundo modelo, que no asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países por lo que no los considera actores, asume que el accionar de ambos está predeterminado por variables estructural-económicas. Con una fuerte impronta estructuralista, se tiende a considerar tanto a los multilaterales como a los gobiernos como agentes o “correas de transmisión” de una lógica económica que los subyace y determina. El trabajo de Ngaire Woods (2006) constituye un ejemplo de explicación sobre la forma y las razones por las que los organismos multilaterales actuaron como agentes “globalizantes” en defensa de los intereses del sistema financiero frente a los tomadores de crédito. Es de notar que, a diferencia de las posiciones estructuralistas más reduccionistas, Woods no considera que este papel sea inevitable al admitir como factible que se lleven adelante reformas de la institucionalidad financiera internacional en una dirección en la que los organismos multilaterales desplieguen estrategias más funcionales al desarrollo de los países. Más allá de eso, su lógica explicativa muestra mayor fortaleza para dar cuenta de cómo y por qué los multilaterales actúan como agentes globalizantes o globalizadores, y dejar en un plano normativo los argumentos sobre cómo corregir este accionar. De esta manera, los procesos de otorgamiento y toma de créditos estarán influidos por la dinámica del sistema financiero internacional(9) que, con sus propias necesidades y lógica, se expresa en las condiciones del mercado (por ejemplo, si la posición fiscal de los países es holgada, estos impondrán su preferencia sobre el tipo de crédito —ajuste o inversión— y sobre la institución —BM, BID, CAF— que mejores condiciones les ofrezca). Aquí es importante analizar los contextos macroeconómicos para entender por qué los países pueden optar por no elegir financiarse con los multilaterales(10). En este modelo, las dinámicas ideológicas o político-institucionales no tienen demasiado peso en la toma de decisiones ni en las negociaciones entre agentes.
c)Modelo de alt a autonomía de los países
El tercer modelo les asigna autonomía relativa a los países, y las estrategias de los países para explicar el comportamiento de los multilaterales tienen un peso mayor. A su vez, las diferencias de estrategias de los países se exponen en las distintas dinámicas ideológicas y político-institucionales —importa quién está en el gobierno, cómo piensa y qué intereses representa— (la línea de análisis del “institucionalismo basado en actores” ejemplifica este modelo, cf. Marsh y Stoker, 1997; Marsh y Rhodes, 1992; Smith, 1993; Scharpf, 1997; Zurbriggen, 2006). Las variables ideológicas y las político-institucionales de este modelo tienen un peso importante. Si bien son pocos los trabajos que, con relación a la toma de crédito de los multilaterales(11), reconocen la autonomía relativa propia de un actor y heterogeneidad entre sí a los países, una de las excepciones que explora esta dirección analítica la constituye el de Avalle (2004)(12).
En este libro, se considera que los tres modelos explicitados no abarcan la complejidad de la situación y, por lo tanto, se busca incorporar las fortalezas y desestimar las debilidades, para responder a la pregunta de investigación de manera holística. Esta complejidad demanda reconocer que tanto los bancos multilaterales como los gobiernos son actores, que los actores pesan en la historia y que se comportan con relativa autonomía, aunque restringidos por condiciones estructurales, que actúan dentro de reglas formales e informales que (des)incentivan comportamientos distribuyendo diferencialmente el poder y en función de intereses que son entendidos a través de mapas cognitivos y normativos que forjan sus preferencias. En este contexto, el proceso histórico (lo que pasa, lo que perseguimos explicar) es considerado como el resultado —articulación o equilibrio— de la interacción entre actores heterogéneos en términos de sus limitaciones, capacidades y preferencias. El apartado que sigue brinda los elementos para esta aproximación analítica.
De esta manera, se espera captar las complejidades de las relaciones entre los organismos multilaterales y los gobiernos, así como entender el porqué y el cómo de estas relaciones.
Mapa conceptual
A efectos explicativos, se abarca a continuación una serie de conceptos que ayudarán a comprender mejor el ecosistema en el cual se desarrollan las estrategias de intervención de los multilaterales en América del Sur.
Como supuesto analítico de partida, se asume la necesidad de articular tres tipos de variables en la explicación. Esta articulación analítica se basa en el marco de análisis sistematizado por Acuña y Chudnovsky (2013). En primer lugar, se encuentra la variable estructural-económica; en segundo lugar, la variable ideológica y, en tercer lugar, la variable político-institucional. Se entiende por variable “estructural-económica” aquellos aspectos ligados a la base material (la que en este caso incluye al capital humano) que fija los límites de factibilidad para el alcance de objetivos y la concreción de intereses por parte de los actores. Por “ideológica”, a la variable relacionada con el mapa cognitivo y normativo con el que el actor explica las relaciones sociales y juzga su pertinencia. Finalmente, la variable “político-institucional” se refiere a las características organizacionales de los actores (recursos, capacidades), así como a las reglas (formales e informales) que (des)incentivan comportamientos y distribuyen diferencialmente la probabilidad de éxito para que diversos actores alcancen sus objetivos y realicen sus intereses. Con relación a los tres modelos explicativos antes considerados, esta aproximación teórico-metodológica muestra mayor cercanía al tercero de ellos, ligado al “institucionalismo centrado en actores”, aunque otorga mayor peso explicativo a las variables estructural-económicas.
Es importante rescatar el análisis del institucionalismo centrado en actores a efectos de contextualizar el accionar de la banca multilateral y el de los países desde esta perspectiva. Sabiendo de las diferencias existentes entre las variantes institucionalistas (racionalistas, culturalistas, entre otras), se utiliza el enfoque relacional entre agente y estructura para el análisis teórico de la investigación. Con este fin, se sigue la línea desarrollada por Scharpf (1997). Este autor destaca la incidencia que tienen las instituciones sobre los actores colectivos o individuales en relación con sus preferencias, percepciones y capacidades. En el caso que nos compete, ambos actores mostrarán cambios a lo largo de los veintiún años del período de estudio (1993-2013), que se verán tanto en las estrategias de los organismos multilaterales como en la mirada que cada país tendrá en un momento determinado sobre sus posturas más pro-Estado o más pro-mercado en la relación con cada uno de los bancos a estudiar.
Zurbriggen (2006) hace un análisis del institucionalismo centrado en actores para el estudio de políticas públicas que se alimenta, entre varios autores, de la teoría de Scharpf. Allí se ve la interacción desarrollada entre actores e instituciones. Las instituciones no solo permiten la estructuración de cada actor, sino que también se constituyen como fuentes de información que intervendrán en las negociaciones y en la lógica de toma de decisiones de los actores involucrados. Se utiliza el concepto de capacidades de los actores como todos aquellos recursos (personales, físicos, financieros, de información, etcétera) para entender por qué se usaron determinados tipos de crédito según la postura de cada país en cada momento histórico. Scharpf introduce otro elemento a tener en cuenta que denomina “modos de interacción” y será de gran utilidad para analizar el contexto en que se desenvolvieron los actores.
Este autor propone cuatro espacios en los cuales tienen lugar estas interacciones: 1. escenarios anárquicos con mínimas instituciones, 2. redes, regímenes y sistemas de decisión conjunta, 3. asociaciones grupos de comitentes y asambleas representativas y 4. organizaciones jerárquicas, Estado.
En este contexto teórico-metodológico, resulta necesario aclarar una serie de conceptos y nociones claves para entender de manera integral el contexto en que actúan los países y los multilaterales.
En primera instancia, a qué nos referimos cuando hablamos de la banca multilateral. Si bien a lo largo de estas páginas el enfoque está puesto sobre tres bancos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco de Desarrollo de América Latina), según el concepto general, son intermediarios financieros internacionales que tienen el mandato de sus accionistas (los países miembros) de captar recursos a nivel internacional para luego volcarlos como préstamos, cooperaciones técnicas u otras herramientas financieras que contribuyan al cumplimiento del objetivo principal de estas instituciones, que es el desarrollo de los países en los cuales actúan. Es muy importante aquí hacer una diferencia entre los tres bancos a analizar que remite a los distintos modelos de gobierno(13) en cada uno de ellos, que están basados en el peso diferencial sobre la toma de decisiones del organismo y de los países miembros prestatarios y los países miembros no prestatarios. Los primeros son los países que, además de haber capitalizado el banco con recursos propios, toman ayuda financiera (créditos, cooperación técnica, etcétera), mientras que los segundos han invertido en capitalizar el banco, toman decisiones en el seno de sus directorios con voz y voto, pero no son susceptibles de obtener ayuda financiera. En general, los prestatarios son países en vías de desarrollo, mientras que los no prestatarios son países desarrollados. Esto marca la primera gran diferencia entre los tres multilaterales a analizar, como vimos previamente.
En segundo lugar, qué significado tiene la agregación territorial que caracteriza a los multilaterales y su ámbito de acción y desarrollo. El Banco Mundial (BM) está compuesto por países de todo el mundo. Su estrategia para América del Sur está en el marco de una estrategia global definida por un directorio compuesto por países de todos los continentes en el que se analiza la coyuntura internacional, las necesidades y los intereses de todos esos países y, a partir de eso, define cómo se localizarán los recursos. Toman decisiones sobre América del Sur todos los países del mundo, prestatarios y no prestatarios, con derecho a voto en su directorio. Vale destacar aquí la influencia de los países desarrollados sobre los países en vías de desarrollo, y en particular, el peso de los Estados Unidos de América en el directorio de la entidad (que asciende al 17 % del total de sus miembros).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está compuesto por todos los países de América Latina y el Caribe, más algunos países desarrollados. Su estrategia de intervención se da solo en América Latina, que tiene por estatuto una pequeña mayoría en el directorio (50,04 %) y los países desarrollados, el resto. Como en el caso del Banco Mundial, el peso de los Estados Unidos de América es muy importante, ya que llega al 30 % de las acciones del directorio. Igualmente, existen países de América Latina que también tienen una participación importante, como el caso de la Argentina y de Brasil (11,4 %, respectivamente), y de México (7,4 %).
El Banco de Desarrollo de América Latina (CAF(14)) presenta la primera gran diferencia: todos sus miembros son de la región de América Latina y el Caribe (a excepción de un pequeña participación de España y de Portugal, que juntos llegan al 4 % del directorio). Y a diferencia del Banco Mundial y del BID, el total de sus diecinueve miembros son prestatarios, es decir, capitalizan el banco y son susceptibles de ser sujetos de operaciones financieras (incluidos España(15) y Portugal).
En estos términos, consideramos los tres bancos multilaterales que analizamos desde el punto de vista de su agregación territorial. En primer lugar, el Banco Mundial, de agregación mundial. En segundo lugar, el BID, de agregación continental. Y, en tercer lugar, CAF, de agregación regional.
Una tercera noción importante dentro de la conceptualización de la banca multilateral es la relacionada con los tipos de créditos que esta otorga a la hora de actuar en los países de la región. A los efectos del análisis que se presenta en los capítulos posteriores para poder llegar a conclusiones integrales sobre la dinámica de interacción entre países y multilaterales, se plantea una tipología de créditos en dos grandes grupos: los de ajuste y los de inversión.
Los denominados créditos de ajuste son los que los multilaterales otorgan a los países para que estos los destinen a solventar cuestiones fiscales y/o reformas que persiguen la reducción de gastos fiscales. Generalmente, vienen acompañados de una serie de condicionamientos o acuerdos entre ambos actores a cambio del dinero recibido, y son de libre disponibilidad. En cambio, los créditos de inversión son otorgados en el marco de un proyecto específico que, en términos generales, está asociado a cuestiones de obras públicas, educación, desarrollo social, entre otras. Es habitual que no existan condicionamientos de tipo fiscal o estructural, sino que el dinero se vaya otorgando según un plan de trabajo que se puede observar en obras concretas.
Esta distinción es de gran utilidad para comparar el comportamiento de la banca multilateral y los países a lo largo del período de estudio. Sin embargo, cada multilateral ha desarrollado su propia terminología a tal efecto, que se presenta a continuación.
En el caso del Banco Mundial(16), se encontraron diez tipos de créditos:
1. préstamo para inversión específica;
2. préstamo para asistencia técnica;
3. préstamo adaptable para programas;
4. préstamo de emergencia para recuperación;
5. préstamo para inversión y mantenimiento sectoriales;
6. préstamo para ajuste sectorial;
7. préstamo para ajuste estructural;
8. préstamo para aprendizaje e innovación;
9. préstamo para intermediario financiero;
10. préstamo para reducción de deuda y su servicio.
Los préstamos número 4, 6, 7 y 10 se engloban en la categoría de créditos de ajuste, mientras que los préstamos 1, 2, 3, 5, 8 y 9 se ubican en la categoría de créditos de inversión.
En el caso del BID(17), se encontraron siete tipos de préstamos:
1. inversión;
2. crédito global;
3. fase múltiple;
4. CCLIP(18);
5. innovación;
6. emergencia;
7. reforma política.
Los préstamos número 1, 2, 3, 4 y 5 se enmarcan dentro de la categoría de créditos de inversión, mientras que los préstamos número 6 y 7 se hallan en la categoría de créditos de ajuste.
En el caso de CAF(19), se encontraron tres tipos de créditos:
1. infraestructura;
2. programáticos;
3. de emergencias.
Los préstamos de infraestructura corresponden a la categoría de créditos de inversión, mientras que los programáticos y los de emergencia, a la categoría de créditos de ajuste.
Finalmente, el cuarto concepto de relevancia para el análisis está vinculado con la consideración de los gobiernos como actores. Este aspecto es importante para poder comparar el accionar de los gobiernos en torno a su relación con la banca multilateral. Esta consideración se refiere fundamentalmente a los perfiles ideológicos y programáticos de los gobiernos. Sabiendo de antemano que las clasificaciones pueden generar confusiones, se trabajó en dos categorizaciones generales de los gobiernos. La primera engloba a los que se denominan “pro-mercado”, y la segunda, a los “pro-Estado”. Se entiende como gobiernos pro-mercado a aquellos con predisposiciones más liberales y abiertas al accionar del mercado como elemento regulador y de ordenamiento de la economía de sus países. Mientras que los gobiernos “pro-Estado” son aquellos que utilizan herramientas de planificación y regulación para dirigir la economía de sus países, a través de empresas estatales, regulaciones y leyes que acentúan el rol del Estado como eje primordial de su accionar.
Sobre este punto, se revisa la literatura que se ha acercado de alguna manera a estas cuestiones. Con el objetivo de diferenciar el carácter político-ideológico gubernamental de su accionar específico (el que no siempre indica preferencias, porque puede resultar de circunstancias contingentes como modificaciones de precios internacionales que generen déficits fiscales), Mainwaring, Meneguello y Power (2000) definen a un gobierno como “pro-Estado” o, en su defecto, “pro-mercado” a partir de los intereses sociales que representa (observables a través de la base social/magnitud de su apoyo electoral), sus propuestas programáticas y sus patrones de votación en el Congreso. Si bien ninguna de estas variables en sí misma es suficiente para definir un gobierno como “pro-Estado” o “pro-mercado”, estos autores asumen que, tomadas en conjunto, dichas variables permiten un acercamiento funcional a la identificación del tipo de gobierno. Así, los indicadores seleccionados se refieren a: a) el grado de apoyo electoral con el que cuentan los gobiernos por parte de los grupos más acomodados y de los grupos más vulnerables; b) las posturas de los partidos en el gobierno, tanto de sus propuestas programáticas como en las votaciones en el Congreso, con respecto a asuntos como derechos de propiedad, papel del Estado versus papel del mercado (privatizaciones, nacionalizaciones, etcétera).
También se consideró la investigación de Daniela Campello, quien desarrolló una clasificación similar para países y años muy similares a la nuestra, en la que busca comprender cómo los gobiernos de América Latina en su período de estudio (1978-2006) fueron variando (o no) sus preferencias y políticas desde una visión market-oriented a una state-oriented, y viceversa. Y argumenta que estos posicionamientos “solo pueden ser entendidos en el contexto de las constantes crisis y booms económicos típicos de las economías latinoamericanas” (2014, p. 262).
