Kitabı oku: «La democracia a prueba», sayfa 5
Gráfica 3. Incidentes de supervisores electorales y capacitadores
asistentes electorales en las elecciones de 2018
Fuente: Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.
El trabajo de campo que realizó el INE en 2018, respecto del que llevó a cabo su antecesor, el IFE, en la elección presidencial de 2012, implicó visitar y notificar a cuatro millones de ciudadanos más: un incremento del 50%.
Al finalizar la primera etapa de capacitación, se contó con casi tres millones de personas dispuestas a participar como autoridad electoral. Como ya se explicó, esta primera etapa consiste en la visita, notificación y primera plática de sensibilización que se le ofrece a la ciudadanía. Es la etapa más importante pues implica encontrar a las personas sorteadas, hacer contacto con ellas y convencerlas de participar.
En esta etapa vale la pena diferenciar la notificación de la notificación efectiva. En la primera, se le hace saber al ciudadano que resultó sorteado, ya sea personalmente o a través de un familiar. La notificación efectiva, por otra parte, consiste no sólo en informarle a los sorteados de su situación, sino en verificar que cumplan con los requisitos de ley y averiguar si tienen intención de participar. Es decir, la diferencia entre la notificación y la notificación efectiva radica, principalmente, en que la segunda ya no toma en cuenta a los no aptos (que no cumplen con requisitos de ley) o a quienes se niegan a participar (cuadro 2).
Durante la segunda etapa se capacita por igual a todos, al margen de que unos serán propietarios y otros, suplentes. La idea es no diferenciar entre los cargos para que todos puedan desempeñar cualquiera de ellos. En 2018, al finalizar la segunda etapa se registraron casi 1 400 000 personas listas para cumplir con su función. Finalmente, el día de la elección 908 301 estuvieron presentes para recibir el voto de sus vecinos.
Si bien los datos muestran que se cumplió con el propósito de que los ciudadanos se hicieran cargo de la elección en el momento clave –la jornada electoral–, también hay información que muestra el desgaste del modelo. Como se observa en la gráfica 4, a lo largo del tiempo se han registrado en términos relativos menos personas dispuestas a participar (notificados efectivos) debido a un aumento en el número de no aptos (en 2018 este rubro ascendió a 3 000 982) y de rechazos (1 781 171 en el mismo año). En 2006, de cada 10 personas visitadas había cuatro dispuestas a ser funcionarios de casilla; en 2018 el número bajó a 2.8. Sin embargo, el INE ha aprovechado mejor a ese subconjunto de personas dispuestas a participar. En 2018, el 7.5% de las personas visitadas al principio terminaron fungiendo como funcionarias de casilla, que es el mayor porcentaje en las últimas cinco elecciones, incluso con el aumento de las negativas a participar.
Gráfica 4. Ciudadanos insaculados notificados efectivamente, no aptos y rechazos, y total de funcionarios que participaron en la jornada electoral. Elecciones 2006-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.
Durante todo el proceso, la negativa de los ciudadanos a ser funcionarios de casilla se presenta en distintos momentos: no aptos y rechazos en la primera etapa, sustituciones en la segunda etapa (personas que dijeron que sí y se les dio la segunda capacitación, pero después renunciaron) y quienes simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que tomar a un suplente entre las personas que hacen fila para votar.
La tasa de rechazos y de no aptos en la primera etapa de capacitación ha aumentado desde 2006: de 22% en ese año a 39.5% en 2018. De igual manera, ha habido un incremento de rechazo de personas que habían aceptado y que incluso se habían capacitado (sustituciones) –14% más que en 2012– o de aquellos que simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que invitar a un ciudadano formado en la fila para que realice las funciones (tomados de la fila): en 2012 la cifra fue del 3.8%, en 2015 subió casi a 8% y en 2018 se logró disminuir a 6.2% (gráfica 5).
Gráfica 5. Comparativo de rechazos y no aptos, sustituciones y tomados de la fila. Elecciones 2006-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 200, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.
Entre los motivos para no participar estuvieron, en primer lugar, los laborales, ya fuera porque los ciudadanos no contaban con el permiso para ausentarse el día de la jornada o porque trabajaban por su cuenta; en 2018, tres de cada 10 justificaciones cayeron en esta categoría. La segunda razón fue que se declararon enfermos, y la tercera que no sabían leer ni escribir. En cuanto a los rechazos, 17% simplemente se rehusaron a participar o no atendieron al capacitador del INE, seguidos por los que adujeron que estarían de viaje.
Paradójicamente, en México las mayores dificultades para contar con ciudadanos que quieran hacerse cargo de la jornada electoral no surgen de la pobreza o el analfabetismo, sino de la simple negativa a participar. Esto ocurre sobre todo entre quienes se ubican en el percentil más privilegiado; es ahí donde se registra el mayor desprecio a participar en la «cosa pública». Las entidades con el mayor número de rechazos fueron Ciudad de México (35%), Baja California (34%) y Nuevo León (33%). En entidades con índices de pobreza más altos, las tasas de rechazo directo fueron menores: Oaxaca (11%), Guerrero (12%) y Chiapas (16%).
Más aún, los sitios donde se encontró mayor resistencia a ser funcionario de casilla se ubican en ayuntamientos de la Ciudad de México, como Benito Juárez o Miguel Hidalgo, zonas urbanas con elevada calidad de vida: 53% en el primer caso y 44% en el segundo. En las zonas Polanco, Lomas de Reforma, San Miguel Chapultepec, Lomas de Virreyes y Bosque de Chapultepec, en la Ciudad de México, caracterizadas por su alto nivel adquisitivo, el INE se topó con que la mitad de los visitados no quiso participar. En el distrito 06 de Monterrey se registró el 51% de rechazo. En cambio, en Miahuatlán de Porfirio Díaz en Oaxaca, Chilapa en Guerrero o San Cristóbal de las Casas en Chiapas, el problema no fue significativo: 4%, 5% y 7%, respectivamente.49
Una vez más, la desigualdad socioeconómica es fuente de problemas, pero esta vez por la negativa de los más acomodados para dedicar su tiempo a las tareas democráticas.
UN CIUDADANO, UN VOTO
El principio democrático de que a cada ciudadano le corresponde un solo sufragio por elección, y que el voto se respeta, se hace efectivo en cada casilla electoral.
Cada ciudadano tiene asignada una sola casilla, cercana a su domicilio, para emitir su voto. El día de la votación, tanto los funcionarios de casilla como cada representante de partido tienen en su poder la lista nominal de los ciudadanos que pueden sufragar en ese punto de votación. Así, nadie podrá ser recibido para votar en una casilla distinta a la que le corresponde.
Además, el ciudadano debe presentar su credencial para votar con fotografía. Esa es la llave única e irreemplazable para sufragar.50 La fotografía debe corresponder con el portador de la credencial, y tanto el nombre impreso en la credencial como la fotografía deben coincidir con los que aparecen en la lista nominal. Tras comprobar esas coincidencias, se le entregan al elector las boletas para que marque su sufragio en cada una. En la lista nominal de la casilla, el secretario debe anotar la palabra «votó» junto al nombre de cada elector que acude a sufragar, una vez que se le identifica.
Las boletas de las elecciones federales están a cargo del INE.51 En 2018 se imprimieron 279.5 millones de papeletas de votación para las elecciones federales, que contenían nueve medidas de seguridad: marca de agua, fibras ópticas visibles, fibras ópticas ocultas, microimpresión con el texto «CERTEZALEGALIDADINDEPENDENCIAIMPARCIALIDADMAXIMAPUBLICIDADOBJETIVIDAD», impresión invertida, imagen latente (es decir que requiere de una mica especial para observarse) y una impresión invisible que se observa con la ayuda de una lámpara de luz ultravioleta. Además, existen dos medidas de seguridad que sólo conoce el fabricante –Talleres Gráficos de México– y que se dan a conocer al INE después de la jornada electoral. Por tanto, las boletas son infalsificables.
De forma adicional, los funcionarios de casilla pueden firmar las boletas por el reverso para asegurarse de que los votos que contarán al final de la jornada se hayan emitido sobre las boletas que ellos entregaron a los ciudadanos en propia mano. Así, se desactiva el riesgo de que se introduzcan votos en boletas falsificadas.
Ya con las boletas en su posesión, el ciudadano vota dentro de una mampara donde sólo cabe una persona y que tiene una cortina de plástico que no permite ver desde fuera hacia el interior.52 Así se garantiza la secrecía, y con ello la libertad, en el ejercicio del voto.
Una vez que el ciudadano deposita en las urnas53 las boletas correspondientes, se dirige a la mesa directiva de casilla, donde se le devuelva su credencial, ya marcada. A cada casilla se envía un marcador metálico que imprime en el plástico una marca que no puede ser borrada, pues no se escribe una leyenda, sino que se graba la superficie de la credencial con los dos últimos dígitos del año de la elección. Cuando se le entrega de vuelta la credencial al ciudadano que votó, también se le marca el pulgar derecho con un líquido indeleble, que tarda horas o días en desaparecer. Así, una credencial no puede volverse a utilizar ni una persona puede volver a sufragar en esa jornada electoral.
Además de estas medidas de seguridad, el INE ha cerrado el paso al mal uso que se puede dar a la documentación electoral. En las elecciones de 2018, por ejemplo, fueron robados 14 paquetes electorales54 y corrió el rumor de que las boletas sustraídas serían marcadas y utilizadas en otras mesas de votación. Sin embargo, las boletas no pueden ser usadas en otros distritos pues están plenamente identificadas. Los campos de su ubicación son prellenados para evitar que se utilicen en otro lugar. El INE reimprimió las boletas robadas y selló cada una en el dorso, además de que fueron firmadas por los funcionarios de casilla y los representantes de los partidos políticos. Al final, no hubo problema alguno y en esas casillas la votación ocurrió sin incidentes.
ELECCIONES VIGILADAS
Las elecciones de 2018 fueron no sólo las de mayor número de ciudadanos votando y contando los votos, sino también las más vigiladas.
Los partidos políticos tuvieron 1 247 780 representantes el día de la jornada electoral. Gracias a ello, el 99.3% de las casillas contó por lo menos con un representante de partido o de candidato independiente. La coalición encabezada por el PAN tuvo presencia en 93% de las casillas, la coalición de Morena en 89% y la del PRI en 95%. Asimismo, en el 97.4% de las casillas hubo al menos dos representantes de partidos distintos y en el 80.05%, de tres partidos políticos diferentes que competían entre sí.
Además de los representantes de partidos, la legislación mexicana permite que los ciudadanos actúen como observadores electorales. El INE acreditó a 32 548 observadores electorales, quienes estuvieron presentes en 17 300 mesas de votación, el 11.13% de las casillas instaladas en el territorio nacional. La mayor participación de observadores se registró en el Estado de México (17.18% de las casillas), seguido por la Ciudad de México (12.17%), Nuevo León (17.63%) y Chiapas (17.62%).
LOS CÓMPUTOS DISTRITALES: EL ÚLTIMO ESLABÓN DE CONFIANZA
Cuando finaliza la votación, los ciudadanos funcionarios de casilla extraen de las urnas las papeletas con los votos, ante la presencia de los representantes de los partidos políticos y de los candidatos independientes, además de los observadores electorales acreditados. Las boletas se colocan en pilas de acuerdo con los votos para los partidos y coaliciones registrados, y se contabilizan los votos válidos para cada candidatura, así como los nulos. Después se llenan las actas de escrutinio, que son firmadas por los funcionarios de casilla y los representantes de los partidos. Estas actas se escanean y son puestas a disposición de toda la ciudadanía por medio del Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP). Los representantes de cada partido se llevan también una copia del acta, a partir de la cual tienen la garantía de que el conteo de votos que presenciaron es el que se entregará en el consejo distrital para realizar el cómputo donde se agrega la votación de las casillas.
Los funcionarios de la mesa directiva, acompañados por los representantes de los partidos políticos, si así lo desean, llevan el paquete electoral con las actas a las sedes distritales del INE. Ahí son recibidos por los consejeros electorales, quienes están a cargo de computar los resultados de las actas de su distrito. Al llegar el paquete electoral, se separa una copia del acta de escrutinio y se lleva al Consejo, donde se «cantan» los resultados frente a los representantes de los partidos.
Los paquetes electorales se guardan en las bodegas del INE, en cada sede distrital, bajo la custodia del Ejército mexicano. Nadie puede abrirlos hasta que se realiza la reunión de trabajo el martes siguiente a la elección para preparar la sesión formal de los cómputos, que comienza el miércoles y dura hasta tres días. En esas reuniones, los consejeros distritales, con la presencia de los partidos políticos, volverán a revisar sus actas y a computarlas para obtener los resultados de las elecciones. La tecnología también ha permitido que esas sesiones sean transparentes y que cada voto registrado pueda consultarse a través de internet.
El miércoles siguiente a la jornada electoral se inician los cómputos distritales. Primero se desahoga el cómputo de la elección presidencial, después el correspondiente al Senado y, finalmente, el de diputados federales. Los resultados de esos cómputos se envían a los consejos locales que, a su vez, hacen la sumatoria de los votos de senadores para asignar a los dos legisladores de la mayoría y a uno de la primera minoría en cada entidad. Además, se suma la elección presidencial de cada entidad y se remiten esos resultados al Consejo General del INE, que traslada el resultado de los cómputos nacionales al Tribunal Electoral, el cual tiene a su cargo, por disposición constitucional, la calificación de la elección presidencial.
Así, desde cada célula de la elección –la casilla– se puede seguir la construcción del resultado de las votaciones con toda transparencia.
Por supuesto, hay áreas de oportunidad para hacer menos onerosa y complicada la organización de las elecciones. Los cómputos podrían abreviarse si se contara con la urna electrónica de votación55 y la capacitación hacerse más ágil si se dispusiera que en lugar de visitar a la totalidad de los ciudadanos sorteados, se visitara a un número suficiente de ciudadanos que garantizaran la instalación de la totalidad de las casillas programadas.
Cualquier reforma para facilitar la organización de las elecciones deberá partir de la necesidad de mantener la autonomía de las autoridades electorales y de ir desandando el camino de la desconfianza, que ha hecho reiterativos y abigarrados los procedimientos electorales.
III
Padrón y geografía electoral: una persona, un voto
* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Gonzalo Olivares de la Paz. Farah Munayer Sandoval y Ángeles Plascencia Acosta ordenaron y procesaron la información estadística.
Toda elección confiable empieza por disponer de un padrón de votantes confiable. Que quienes son convocados a las urnas sean ciudadanos en pleno goce de sus derechos, sin exclusiones arbitrarias, y que no haya posibilidad de que alguien sufrague más de una vez, constituyen condiciones indispensables para que los comicios sean legítimos. Ésta es una afirmación de Perogrullo que, sin embargo, no correspondía con la realidad en el México de hace tres décadas: la impugnada elección de 1988, que es el contraejemplo a partir del cual se edificaron en los años posteriores los procedimientos e instituciones electorales que salvaguardan el ejercicio del sufragio, tuvo múltiples fallas para dar garantías de certeza. Para empezar, existía un padrón electoral en el que había «rasurados», esto es, ciudadanos eliminados de la lista de votantes sin justificación jurídica y, en el otro extremo, aparecían como electores, que incluso sufragaban, personas ya fallecidas el día de la jornada electoral.
No es casual que en 1990 la primera tarea que se le encomendó al recién creado Instituto Federal Electoral (IFE) haya sido la de confeccionar, desde cero, un nuevo padrón electoral bajo la vigilancia cercana de los partidos políticos, a efecto de evitar los vicios y distorsiones previos.56 Desde entonces, a través del Registro Federal de Electores se ha mantenido al día el padrón electoral y, cada vez que se celebran comicios, la lista nominal de electores –conformada por los ciudadanos inscritos en el padrón que recogieron su credencial para votar con fotografía–, sin que el universo de votantes haya vuelto a ser motivo de encono político o reste credibilidad a los comicios.
Además, a partir de 1992 se introdujo la credencial para votar con fotografía, de tal manera que no sólo se asegura que la lista nominal utilizada en las elecciones sea confiable, sino que se cuenta con un mecanismo de seguridad adicional que permite verificar la identidad del portador de la credencial y asegurar que se trate, precisamente, del ciudadano con derecho al voto en la casilla electoral correspondiente.
La clave de la confiabilidad del padrón electoral en México ha sido la transparencia y claridad en los procedimientos que sigue el Registro Federal de Electores: cada ciudadano debe hacer directa y personalmente su trámite, llevar su acta de nacimiento y alguna identificación o dos testigos para darse de alta y se requiere de un documento como el acta de defunción, la notificación del registro civil del fallecimiento de un ciudadano o una sentencia judicial para dar de baja a un elector. A esto se suma la vigilancia permanente de los partidos políticos: existe una Comisión Nacional de Vigilancia, así como 32 comisiones locales –una por cada entidad federativa– y 300 comisiones distritales de vigilancia del padrón electoral. En los últimos años, el avance técnico y la inversión de recursos públicos en herramientas tecnológicas ha permitido, además, hacer cruces de fotografías y de huellas dactilares para evitar que una misma persona pueda tener más de una credencial para votar con fotografía con distintos datos.
Para 2018, México contó con un padrón de alta cobertura y calidad, que fue auditado por expertos ajenos al Instituto Nacional Electoral (INE) y que, en las comparaciones internacionales, ha demostrado ser uno de los más robustos del mundo.
Se dice fácil, pero mantener al día el padrón electoral en un país de más de 120 millones de habitantes y que alcanza casi 90 millones de ciudadanos es una ardua tarea para el Estado mexicano, que se hace a través del INE y que, en los hechos, posibilita que la credencial para votar se haya convertido en una confiable cédula de identificación ciudadana.
Las tareas de organización de las elecciones se articulan a partir del padrón y de la lista nominal: sabiendo cuántos votantes hay y dónde viven, se determina el número de casillas a instalar y dónde hacerlo, la cantidad de boletas electorales a imprimir, etcétera.
Ahora bien, además de garantizar que cada ciudadano pueda ejercer un voto y sólo uno en cada elección, es indispensable asegurar el derecho a la representación política en términos de igualdad para toda la población, esto es, que las circunscripciones o los distritos para los que se eligen representantes tengan un mismo número de habitantes. El tema no es menor, pues como ha señalado John Keane: en el lenguaje de la democracia la «manipulación de las circunscripciones electorales» es, «llanamente, fraude electoral».57 Llega a ocurrir, incluso en democracias de larga tradición, como la de Estados Unidos, que en la delimitación de los distritos electorales se tomen en cuenta los resultados electorales, lo que da lugar a que los trazos de la geografía política se realicen con el afán de mantener áreas de clara influencia partidista.58 Ese tipo de distritos, trazados de forma arbitraria y parcial, llegaron a adoptar formas en extremo atípicas, incluso similares al perfil de una salamandra.59
En México la definición del trazo de los distritos debe apegarse a los principios rectores de la función electoral, en especial al de imparcialidad. La Constitución señala que cada tres años se elegirán 300 diputados federales por el principio de mayoría relativa en igual número de distritos electorales federales, y que habrá 200 diputados de representación proporcional electos en cinco circunscripciones. A efecto de que cada diputado electo por el principio de mayoría represente a un número equivalente de mexicanos, y por tanto no haya sub o sobrerrepresentación política de la población, el mapa distrital del territorio nacional debe actualizarse periódicamente atendiendo a la distribución demográfica de los habitantes del país.
La representación poblacional en el Congreso, en particular en la Cámara de Diputados –ya que en el Senado cada entidad federativa tiene el mismo peso–, está regulada en el artículo 53 de la Constitución, que a la letra indica: «La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de una entidad federativa pueda ser menor de dos diputados de mayoría».
La decisión de tomar como base el censo y no el padrón electoral tiene sentido: si bien la elección recae en los mexicanos mayores de edad, que son quienes conforman el padrón, la representación del Poder Legislativo es de toda la población, de la totalidad de los habitantes.
Al quehacer de asignar los distritos electorales federales, que históricamente correspondió al IFE y luego de la reforma de 2014 recayó en el INE, se le agregó el deber de actualizar la geografía distrital electoral en las entidades federativas. Ésa fue una de las nuevas atribuciones del INE, que entre 2016 y 2017 se dio a la tarea de trazar un nuevo mapa distrital en cada entidad federativa, labor que implicó superar rezagos de años, incluso décadas en ciertos estados, donde había distritos con población varias veces mayor a la de otros, lo que distorsionaba la representación política.
En las siguientes páginas se detallan las características más relevantes del padrón electoral y de la lista nominal, y se exponen algunos de los hallazgos de estudios de especialistas que analizaron la calidad y consistencia del censo de electores. Finalmente, se explica en qué consistió la redistritación federal y local que permitió garantizar una representación adecuada en términos poblacionales.
