Kitabı oku: «La democracia a prueba», sayfa 6
OCHENTA Y NUEVE MILLONES DE ELECTORES EN 2018
Para la elección de 2018 se aprobó en mayo de ese año un padrón electoral nacional de 89.3 millones de ciudadanos y una lista nominal que incluyó a 89.1 millones de personas (cuadro 1), de las que casi 52% son mujeres.
El padrón electoral, que refleja los cambios en el tamaño de la población mayor de 18 años, es un instrumento «vivo», en tanto se actualiza día con día. Por ello, de una a otra elección debe hacerse un corte, fijar una fecha a partir de la cual no se harán más modificaciones, a efecto de otorgar plena certeza sobre cuántos electores están dados de alta y recogieron su credencial, para a partir de ahí conformar la lista nominal definitiva de votantes. En 2018 la fecha de corte para la elección del 1º de julio fue el 15 de mayo.
Como puede apreciarse en la gráfica 1, el padrón electoral pasó de 47 millones de ciudadanos en la elección presidencial de 1994, a 89.3 millones en la de 2018: 42 millones más, lo que significa un aumento de 90%. Es decir, el padrón casi se duplicó en menos de un cuarto de siglo. En ese periodo, de acuerdo con las cifras del Consejo Nacional de Población, el número de habitantes en el país pasó de 90.3 millones a 125.3 millones, un incremento de 35 millones de personas, equivalente a 39%.
Lo anterior quiere decir que la población en edad de ciudadanía creció en dos décadas y media a una velocidad de más del doble que la población en general. Esto es reflejo de la transición demográfica que ha vivido el país y que se comprueba en otros indicadores. Por ejemplo, mientras en 1994 nacieron 24 millones de mexicanos, en 2018 fueron 21.8 millones; en ese lapso, la edad promedio de la población pasó de 20 a 28 años.
Gráfica 1. Evolución del padrón electoral, 1994-2018
Nota: los cortes de información son al 31 de diciembre de cada año, con excepción de 2018, año en que se toma el corte utilizado para la elección, el 15 de mayo.
Fuente: Registro Federal de Electores del INE.
La fotografía de la composición del padrón por edades (cuadro 2) revela el peso poblacional y electoral que tienen los adultos jóvenes en México a fines de la segunda década del siglo XXI. Los ciudadanos que tienen entre 18 y 29 años (25.7 millones), representan el 29%; aquellos que tienen entre 30 y 44 años (27.8 millones), el 31%; los de entre 45 y 59 años (20.8 millones), el 23%, mientras que las personas de 60 y más años (15 millones) son el 17% del padrón.
Por otra parte, la distribución de la población en el país es fruto de los patrones de fecundidad y mortalidad regional, así como de los flujos migratorios internos. Una sola entidad federativa reúne más de la décima parte del total de los electores del país: el Estado de México, con 11.8 millones, 13.3% (cuadro 3). Le siguen la Ciudad de México (7.6 millones), Jalisco (5.9 millones), Veracruz (5.8 millones) y Puebla (4.5 millones). Las tres entidades con más carencias del país reúnen cada una más de dos millones de ciudadanos registrados en el padrón (Chiapas, 3.5; Oaxaca, 2.9; Guerrero, 2.5). En tanto, las entidades con menor peso poblacional en el padrón electoral son Baja California Sur (517 000 electores) y Colima (532 000).
El volumen de inscripción por primera vez al padrón electoral se mantiene en una media de tres millones de ciudadanos cada año. En el cuadro 4 se observan los movimientos exitosos de inscripción al padrón que, acumulados entre 2010 y 2018, suman 25.6 millones de nuevos electores. Como se ve en el cuadro, durante los años de elecciones federales (2012, 2015 y 2018) se redujo el número de trámites porque la inscripción al padrón electoral, por ley, se interrumpe cuatro meses antes de la jornada de votación y se reanuda al día siguiente. En la segunda década del siglo, las inscripciones al padrón electoral de los jóvenes que llegan a la edad de ciudadanía –esto es, que hacen su trámite por haber cumplido 18 años– han representado el 67% del total de nuevos electores inscritos.
Entre la elección federal de 2015 y la de 2018 se actualizaron más de 40 millones de credenciales para votar con fotografía. Durante ese trienio se dieron de baja más de 10 millones de credenciales 09, 12 y 15 que habían perdido vigencia,60 se excluyeron registros de ciudadanos cuyos trámites fueron cancelados, se descartaron registros duplicados, se aplicó la baja de registros por datos irregulares o falsos y se procedió a la exclusión de registros de ciudadanos por suspensión de sus derechos político-electorales. Además, se reincorporaron registros al padrón electoral, ya fuera por notificación judicial o a petición de la ciudadanía en los módulos del INE. Por otra parte, se aplicó la baja de registros de ciudadanos fallecidos e incluso se registraron bajas por renuncias a la nacionalidad mexicana (cuadro 5). Los partidos políticos tuvieron la oportunidad de verificar la procedencia de cada uno de estos cambios.
Entre la elección federal de 2015 y abril de 2018 se recibieron 315 266 observaciones de los partidos políticos con respecto al padrón electoral, de las cuales resultaron procedentes nada más 680 casos, equivalentes al 0.22% del total.
Para llegar a la elección de 2018, como ocurre cada vez que hay procesos federales, se desplegó la verificación nacional muestral que, mediante dos encuestas, una de cobertura y otra de actualización, recolecta información para conocer la fiabilidad de los datos del padrón y de la lista nominal. El objetivo de la encuesta de cobertura es conocer la proporción de los ciudadanos residentes en el país que están empadronados y cuentan con credencial para votar vigente. El propósito de la encuesta de actualización es obtener información de los empadronados para saber la proporción de los que viven en el domicilio que tienen registrado o, en su caso, las causas por las que no residen ahí.
Antes de cada elección federal, el INE conforma un Comité Técnico del Padrón Electoral con especialistas externos para evaluar de forma objetiva y científica la calidad del padrón electoral y de la lista nominal.61 Para el proceso electoral 2017-1028, el comité realizó investigaciones sobre la distribución del padrón y la lista, comparándolos con proyecciones poblacionales; asimismo, hizo comparativos internacionales sobre empadronamiento, mortalidad adulta y otras variables sociodemográficas y de migración. Luego de efectuar sus análisis, el Comité concluyó que el padrón y la lista nominal de 2018 resultaban confiables y válidos, al comprobarse la precisión y congruencia de sus cifras, así como la ausencia de sesgos en su construcción.62
Conviene citar algunos hallazgos importantes de los estudios realizados a la consistencia y cobertura del instrumento registral de electores, esto es, del padrón y la lista nominal.
Desde un estudio previo, preparado por especialistas que analizaron el padrón utilizado en 2015, Manuel Mendoza Ramírez y Gabriel Núñez hicieron un análisis en perspectiva internacional comparada del padrón electoral. Una primera conclusión relevante de su investigación es que de 238 países que el International Institute for Democracy and Electoral Assistance incluye en la ACE Electoral Knowledge Network, sólo 123 requieren que los electores, para ejercer el sufragio, estén inscritos en una lista antes de cada elección. De esos 123, únicamente en 41 países hay un registro específico de votantes y, de éstos, nada más en 10 casos se requiere que el ciudadano acuda personalmente a realizar la actualización del registro. En este último extremo se encuentra México: para votar hay que estar inscrito previamente, el registro es de electores y cada ciudadano comparece para inscribirse.
En el otro extremo están los países con escasa o nula tradición de desconfianza en los procesos electorales. En Reino Unido se puede acudir a votar sin estar inscrito en un padrón y, más aún, se puede votar sin identificación. La conclusión más relevante del estudio de Mendoza y Ramírez es: «En lo que se refiere a la calidad del sistema del registro de electores, en términos de su cobertura de la población ciudadana, la información internacional permite comprobar que México está en un nivel equiparable e incluso superior al de otras naciones con una larga tradición democrática, como Estados Unidos, Francia, Suiza y Canadá y España».63
El demógrafo Manuel Ordorica, de El Colegio de México, analizó la cobertura ciudadana del padrón electoral, esto es, el porcentaje de mexicanos mayores de 18 años, residentes en el país, que se encuentran inscritos como posibles votantes.64 En 2003 la cobertura fue de 94.2%, en 2017 de 97.1% y para 2018 de 98.3%. Así, en 2018 se convocó a las elecciones con el padrón de mayor cobertura histórica: de cada millar de ciudadanos, 983 estaban en el padrón.
En lo que se refiere al grado de actualización del padrón, es decir, el porcentaje de personas que efectivamente viven en el domicilio que tienen registrado, Ordorica identificó que es de 85.68%, muy cerca del límite máximo posible, que es el 90%, pues siempre hay población en movimiento de domicilio. En las entidades federativas el mayor porcentaje de actualización se encuentra en Hidalgo, con 92.19%, y en el otro extremo se localiza Quintana Roo, un estado con alto grado de población flotante por la especialización en el sector turístico de la economía local, donde hubo 77.8% de actualización del padrón.
Otro hallazgo relevante de Ordorica se obtuvo a partir de comparar las bajas por defunción del padrón electoral con las estadísticas vitales, ejercicio en el que «se observan grandes similitudes en la estructura por edad de las defunciones. Si se eliminara la información de los grupos extremos 18 a 19 años y 80 años y más, la distribución por edad de las muertes sería casi igual en las dos fuentes, lo que muestra que no hay selectividad en la subcobertura y que ésta es homogénea en todos los grupos etarios».65
Además, concluye que las bajas aplicadas por fallecimiento se acercan cada vez más a las defunciones totales que reflejan las estadísticas vitales del país, lo que implica que conforme van ocurriendo los decesos, éstos se actualizan en los registros del INE.
A su vez, la demógrafa María Estela Rivero analizó la incorporación tardía de la población juvenil al padrón electoral. Su estudio reveló que la inscripción de los ciudadanos que tienen de 25 a 34 años ocurrió en promedio a los 18 años nueve meses y 21 días de edad, lo que significa que el grueso de la población se inscribe en el padrón en el primer año en el que tiene derecho al voto.66
La geógrafa Celia Palacios Mora, por su parte, estudió una preocupación externada por distintos partidos ante la Comisión Nacional de Vigilancia del padrón electoral, los cuales se preguntaban si la población migrante de tránsito del sur de nuestras fronteras hacia Estados Unidos podría obtener la credencial para votar con fotografía al presentar actas de nacimiento extemporáneas y a través de testigos, para así acreditar la identidad mexicana mientas están en territorio nacional.67 La doctora Palacios identificó el total de inscripciones en el padrón que utilizaron actas de nacimiento extemporáneas –es decir, expedidas años después de la fecha de nacimiento– y que presentaron testigos por no tener otra identificación oficial, como pasaporte, y concluyó que representaron el 0.32% de las inscripciones en el padrón entre 2008 y 2017. Después, la investigadora comparó esa cifra y los lugares de trámite con las rutas transmigrantes, e identificó que «el número de inscripciones en el área de influencia de las rutas de la población transmigrante es menor al 0.01%», esto es, la coincidencia es uno de cada 10 000 casos. Así que no hay evidencia para sostener que existe empadronamiento de la población transmigrante. Y los casos de inscripción al padrón con actas de nacimiento extemporáneas y testigos se explican por el rezago en que viven múltiples comunidades del país, sobre todo indígenas, quienes no necesariamente tramitan su acta de nacimiento al nacer y carecen de otros documentos de identificación cuando deciden inscribirse como electores.
Como puede verse, los estudios elaborados por especialistas externos al INE confirman la calidad del padrón electoral y la lista nominal de electores que, a lo largo de los años y gracias a un esfuerzo institucional y la inversión sostenida de recursos públicos, ha conseguido México.68
La democracia tiene importantes puntos de contacto con la demografía, pues finalmente se trata de un sistema político donde el pueblo ejerce la soberanía al elegir a sus gobernantes y a quienes le representan. Otro punto de encuentro lo ofrece la manera en que se construyen las circunscripciones del voto, como se verá páginas más adelante. Primero, valga atender un asunto delicado, con amplia repercusión mediática, y que por ello no debe eludirse: la seguridad de los datos de los ciudadanos inscritos en el padrón que resguarda el INE.
LOS CASOS DE EXPOSICIÓN DE DATOS DEL PADRÓN
El padrón electoral es un instrumento indispensable para hacer las elecciones y es la base de datos más amplia y mejor actualizada sobre la población en edad de ciudadanía en México. Por ello, la credencial de elector es, en los hechos, una cédula de identidad ciudadana. El padrón contiene información personal y datos sensibles de millones de electores –su edad, su domicilio, su Clave Única de Registro de Población– que deben ser rigurosamente protegidos. Por su cobertura y actualización, el padrón electoral lamentablemente también es una base de datos codiciada. La ley, en una paradoja que raya la esquizofrenia, si bien ordena al INE –y antes al IFE– proteger los datos del padrón, a la vez le manda entregar los datos del padrón y el listado nominal a los partidos políticos.69
Pese a lo anterior, han sido pocos los casos de exposición de datos del padrón electoral, que además han derivado en investigaciones con sanciones expresas a los responsables. Por ello, y ante la leyenda de que el padrón electoral «se consigue en Tepito», conviene señalar, así sea de forma telegráfica, cuáles han sido los casos donde los datos del padrón han sido expuestos o se ha pretendido comercializarlos, y en qué ha concluido cada asunto.
En abril de 2003 diferentes medios de comunicación dieron a conocer una supuesta venta de bancos de datos al gobierno de Estados Unidos por una empresa de ese país, Choicepoint Inc., en la que se incluía información del padrón electoral. Ante esta información, el IFE presentó una denuncia y en noviembre de ese año se consignó penalmente a cuatro empleados de la empresa mexicana Soluciones Mercadológicas en Bases de Datos, S.A. de C.V. Se acreditó entonces que los datos comercializados del padrón no habían salido del IFE sino del Registro Nacional de Población, dependiente de la Secretaría de Gobernación, la cual tuvo en su poder el padrón en virtud de un convenio signado el 29 de junio de 1999, mediante el cual el IFE le proporcionaría el padrón, en vista de que a esa secretaría le corresponde la expedición de la cédula de identidad ciudadana.70
Diez años después, el 7 de noviembre de 2013, el periódico Reforma publicó: «Regalan Datos Vía Internet de IFE». La nota señalaba que en la página web buscardatos.com, era posible acceder a una base de datos que incluía, entre otros, nombre, clave de elector, RFC, CURP, domicilio y edad. El IFE logró que horas después esa información fuera retirada de la red y realizó una investigación, gracias a la cual detectó que los datos del padrón publicado correspondían a la copia entregada al partido político Convergencia –después Movimiento Ciudadano–, el cual fue sancionado por el indebido resguardo de la información contenida en el padrón electoral y la lista nominal de electores. La responsabilidad del partido y sus funcionarios fue confirmada por el Tribunal Electoral.71
En abril de 2016, el INE tuvo conocimiento de que en el sitio de Amazon estaban disponibles nombres y direcciones de 87 millones de votantes mexicanos. De nuevo, se logró que la información fuera retirada del portal de Amazon para evitar la exposición de datos personales, y se rastrearon los elementos de seguridad que el INE coloca en cada copia del padrón que entrega a los partidos. Se identificó que el responsable era el partido Movimiento Ciudadano, al cual se le impuso una sanción de 34.1 millones de pesos, así como a dos de sus funcionarios partidistas. Las sanciones fueron confirmadas por el Tribunal.72
También en 2016, el INE detectó que en una página de internet denominada Web Digital Ocean aparecían datos de la lista nominal de Sinaloa, cuya copia correspondió con la entregada al PRI, por lo que ese partido recibió una sanción de 43.7 millones de pesos.73
Todos estos casos muestran que en ningún momento se ha hackeado la base de datos del padrón o de la lista nominal ni se han vulnerado los sistemas de seguridad del INE. Si ha habido filtración de datos, ha sido porque por mandato de la ley se entregaron a una oficina gubernamental o a los partidos, y ha sido ahí donde se ha vulnerado su seguridad.
Frente a prácticas localizadas, pero ilegales, el INE ha acordado medidas para dar mayor protección a esos datos: ya no proporciona el padrón electoral en archivos electrónicos a los partidos, sino que les permite hacer consultas y verificaciones in situ para que ningún dato sea procesado en el exterior del Instituto. Además, en los cuadernillos con el listado nominal que se proporciona a los partidos en cada casilla electoral se eliminó el domicilio de los electores, con lo que se desincentiva el comercio ilegal de la información de las listas.
GEOGRAFÍA Y DEMOCRACIA: LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
El artículo 53 de la Constitución Política establece desde 1977 que habrá 300 diputados federales electos por el principio de mayoría relativa, y que la composición de los distritos electorales deberá hacerse tomando como base los datos publicados en el último censo de población. Bajo esta lógica, en México se han realizado cuatro distritaciones electorales federales –en 1978, 1996, 2005 y 2017– con el fin de que el número de distritos correspondientes a cada entidad se adecue a la dinámica demográfica (cuadro 6). Desde el surgimiento del IFE en 1990, se le otorgó la atribución de realizar la distritación federal y, a partir de la reforma electoral de 2014, el INE asumió también la tarea de efectuar la delimitación de los distritos electorales locales para las 32 entidades federativas.
Para cumplir con el mandato de efectuar la distritación, el INE sigue un proceso que se resume en los siguientes cinco pasos: a) nombra un comité técnico de distritación integrado por académicos y especialistas en la materia para asesorar los trabajos;74 b) aprueba los criterios técnicos que atienden los rubros de equilibrio poblacional, población indígena, integridad municipal, compacidad, tiempos de traslado, continuidad geográfica, factores socioeconómicos y accidentes geográficos; c) define los insumos que se utilizarán para distritar, con el propósito de que toda la información sea verificable y pública (los datos del censo, la cartografía electoral, los tiempos de traslado, la información sobre la población indígena); d) elabora con dicha información el modelo matemático y construye, a partir de las variables consideradas, el sistema informático para resolverlo, y e) fija las reglas para evaluar los resultados, a fin de presentar propuestas alternativas y elegir el mejor escenario que, en la medida de lo posible, respete todos los criterios técnicos.
Una de las decisiones inmediatas que debió tomar el INE con la entrada en vigor de las reformas a la Constitución y la expedición de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en febrero y mayo de 2014, respectivamente, fue la de ir al proceso electoral federal 2014-2015 con la distritación electoral federal vigente desde 2005.75 El 20 de junio de 2014, el Consejo General del INE determinó que en vista de que el proceso electoral 2014-2015 iniciaba en septiembre, no era posible hacer antes la redistritación. A la par, se acordó iniciar los trabajos para conformar la nueva demarcación territorial de la geografía electoral nacional.
La distritación más reciente, que culminó en 2017 y sirvió para las elecciones de 2018, estará vigente hasta las elecciones de 2021, pues si bien habrá Censo General de Población en 2020, sus resultados no se publicarán sino hasta 2021. La próxima redistritación deberá estar lista para el proceso electoral de 2024 y servir también para las elecciones de 2027 y 2030.
La distritación federal anterior a 2017 databa del año 2005 y tuvo como base el Censo de Población y Vivienda del 2000. Con dicha distritación se organizaron cuatro elecciones (2006, 2009, 2012 y 2015). De acuerdo con los datos arrojados por los censos respectivos, en el año 2000 había en el país 97.4 millones de habitantes y para el año 2010 fueron 112.3 millones, un incremento poblacional de 14.8 millones, con los consecuentes desequilibrios entre entidades federativas y en los distritos electorales, generados por la dinámica demográfica. Era necesario, entonces, restablecer el equilibrio poblacional entre los distritos uninominales federales.
Para contar con la adecuada distribución poblacional entre distritos y, en consecuencia, con una buena representación política de los habitantes, independientemente del lugar donde residan, se buscó mantener un rango de ±15% de la población respecto a la media aritmética de habitantes totales entre los 300 distritos electorales.
En el diagnóstico de la distritación electoral federal vigente hasta 2005, que realizó la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, se ubicó a 13 entidades que en conjunto sumaron 45 distritos con desviación poblacional mayor al 15% respecto a la población media distrital, y se detectó que otras 13 entidades tenían población con una desviación menor a -15%, que en conjunto sumaban 41 distritos. Esto quiere decir que había unos distritos sobrepoblados y otros subpoblados, lo que motivaba que en los primeros hubiera subrepresentación –un diputado representaba a un número abultado de habitantes frente al promedio– y en los segundos, sobrerrepresentación –un diputado representaba a un número reducido de habitantes–. En total, había 86 distritos fuera del rango de ±15% (28.66%) y 21 de las 32 entidades federativas (65.6%) tenían al menos un distrito fuera de rango.
La distritación federal implica, primero, identificar el número de distritos que corresponde a cada entidad federativa. A partir del censo de población, se divide al total de habitantes entre 300 distritos (según el censo de 2010, el resultado de esa división fue de 334 455 pobladores en promedio por distrito), y segundo, se asignan los distritos en cada entidad según su población atendiendo al criterio de que al menos debe haber dos distritos en los estados con menor población (como ocurre con Baja California Sur y Colima).
El cambio en el número de distritos en 2017 respecto a 2005 (cuadro 6) implicó que la Ciudad de México –antes Distrito Federal– pasara de 27 a 24 distritos, y que Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz perdieran un distrito cada una. Por su parte, ganaron un distrito, porque aumentaron en términos relativos su peso poblacional, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Querétaro, Quintana Roo y Tamaulipas. A su interior, la Ciudad de México tenía nueve distritos fuera de rango, Chiapas tres, el Estado de México 22 y Jalisco ocho, mientras que en Guanajuato y Querétaro había cuatro distritos con desviaciones poblacionales mayores a 15%.
En las entidades en las que los cambios demográficos no fueron tan amplios como para modificar el número de distritos, también se hicieron correcciones importantes. Por ejemplo, el distrito 12 de Nuevo León tenía una desviación en volumen de población de 94%, es decir contenía casi el doble de habitantes que el distrito promedio. En situación similar se encontraba el distrito 01 de Chihuahua, con una desviación cercana a 60%, y el distrito 02 de Querétaro, con 32%. En el otro extremo, el distrito 07 de Nuevo León contaba con 158 000 habitantes menos que el promedio (desviación de 40%), y lo mismo ocurría con los distritos 02 y 04 de Chihuahua (36% y 33%, respectivamente).
Una novedad del proceso de distritación 2016-2017 fue incluir una consulta a pueblos y comunidades indígenas. El INE, atendiendo la Jurisprudencia 37/2015 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), y haciendo una interpretación garantista del artículo 1° de la Constitución, aprobó el Protocolo para la Consulta a los Pueblos y Comunidades Indígenas y posteriormente organizó la consulta en las 32 entidades de la república. A lo largo de 2016 y 2017 se llevaron a cabo los foros y mesas informativas especializadas, en los que se presentó el modelo matemático y el sistema de cómputo para la distritación. El resultado fue que se logró confeccionar 28 distritos electorales federales que tienen una población indígena mayor al 40%, e incluso en ciertos distritos (el 03 de Chiapas y el 05 de Yucatán) este porcentaje llega a 85%. Es así que casi una décima parte de los distritos electorales federales tienen un alto componente de población indígena, lo que favorece su representación política.
Por lo que hace a las 32 distritaciones locales, el reto resultó inédito. Para empezar, se detectó que había entidades que no habían actualizado su respectivo mapa distrital para conformar el congreso local desde hacía más de un cuarto de siglo, como Nayarit, cuyo último ejercicio de actualización databa de 1990. En situación similar se encontraban otras cinco entidades, mientras que ocho más habían realizado su distritación en la primera década del siglo. Finalmente, 18 entidades contaban con distritaciones relativamente actuales, pero que se realizaron con criterios técnicos heterogéneos (cuadro 7).
En lo que hace a la actividad jurisdiccional con respecto a la distritación federal y las 32 distritaciones locales, se presentaron 66 quejas, el TEPJF confirmó en 64 casos y sólo se ordenaron ajustes menores en Oaxaca y Sinaloa. Es decir, la distritación logró un amplio consenso político y escasa litigiosidad jurídica.
Para cerrar este capítulo, cabe decir que confeccionar el padrón electoral desde una autoridad autónoma al gobierno, con la vigilancia de los partidos para asegurar –como ha ocurrido durante casi dos décadas y media– que no haya electores «rasurados» ni la posibilidad de que alguien vote dos veces, así como resguardar los datos sensibles de la ciudadanía, además de trazar mapas imparciales de representación política de la población, son tareas cumplidas, pero que no deben descuidarse hacia el futuro. La mejor forma de evitar que regresen las prácticas indeseables del pasado que ya fueron desterradas es no creer que el mero cambio de gobiernos o de personas asegurarán comportamientos virtuosos, sino preservar las instituciones y los procedimientos en los que descansan las garantías de los derechos políticos.
