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III. Rang der Bundesgrundrechte innerhalb der (inländischen) Normenhierarchie

Wiederholen Sie an dieser Stelle zunächst die (inländische) Normenhierarchie und ihre einzelnen Bestandteile im Skript „Staatsorganisationsrecht“!

Die Grundrechte des Grundgesetzes stehen als Bestandteil des Bundesverfassungsrechts an der Spitze der (inländischen) Normenhierarchie und nehmen daher eine herausragende Stellung innerhalb der Normenhierarchie ein. Dies hat zur Folge, dass die Grundrechte für das Handeln der öffentlichen Gewalt richtungsweisend sind. Die gesamte (inländische) öffentliche Gewalt ist gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht gebunden (s. oben Rn. 5 und unten Rn. 51). Alle (Bundes- und Landes-)Gesetze gelten daher nur im Rahmen der grundrechtlichen Verbürgungen des Grundgesetzes.[7]

Beispiel

Der einfache Gesetzgeber kann das Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG nur insoweit einschränken, als eine solche Einschränkung ihrerseits am Maßstab des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG gerechtfertigt ist.

2. Teil Grundlagen › A. Allgemeine Grundrechtslehren › IV. Funktionen der Grundrechte

IV. Funktionen der Grundrechte

1. Doppelfunktion der Grundrechte

Zumindest die meisten Grundrechte haben eine Doppelfunktion, nämlich eine subjektiv-rechtliche und eine objektiv-rechtliche Funktion.

Hinweis

„Funktion“ der Grundrechte ist die herkömmliche Bezeichnung. Gemeint ist damit die rechtliche Wirkung der Grundrechte zugunsten ihres Schutzguts.[8] Zurückzuführen ist die Bezeichnung „Funktion“ wohl auf die sog. Statuslehre von Jellinek. Nach dieser Lehre sind drei Kategorien von Grundrechten zu unterscheiden: der status negativus (die Grundrechte als Abwehrrechte), der status positivus (die Grundrechte als Leistungsrechte) und der status activus (die Grundrechte als Rechte zur aktiven Teilnahme).[9]

In ihrer subjektiv-rechtlichen Funktion sind die Grundrechte subjektiv-öffentliche Rechte (s.o. Rn. 4 f.). Dies ist verfassungsrechtlich festgelegt. Als subjektiv-öffentliche Rechte enthalten die Grundrechte eine konkrete Begünstigung des Einzelnen. Die subjektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte zeigt sich oft schon am Wortlaut eines Grundrechts: Manche Grundrechte werden ausdrücklich als „Recht auf“ (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 GG) oder als „Recht“ (Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 7 Abs. 4, Art. 8 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 S. 1, Art. 17 GG) gewährleistet. Andere Grundrechte verwenden den Begriff der „Freiheit“ (Art. 2 Abs. 2 S. 2, Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG), der ebenfalls ein rechtliches Dürfen zum Ausdruck bringen soll.[10]

Die objektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte ist demgegenüber maßgeblich das Produkt der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Bundesverfassungsgericht hat eine auch objektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte früh und seitdem in ständiger Rechtsprechung[11] anerkannt. Nach seiner Auffassung enthalten die Grundrechte, genauer die Freiheitsrechte, „nicht allein Abwehrrechte des einzelnen gegen die öffentliche Gewalt, sondern stellen zugleich objektiv-rechtliche Wertentscheidungen der Verfassung dar, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gelten und Richtlinien für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung geben.“ In ihrer objektiv-rechtlichen Funktion enthalten die Grundrechte damit objektive Gewährleistungen, die den Staat allgemein, d.h. unabhängig vom Einzelnen, binden und i.d.R. durch den Gesetzgeber zu konkretisieren sind.[12]

Beispiel

Das Grundrecht auf Leben aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG begründet nicht nur ein Abwehrrecht des Bürgers gegen Eingriffe der öffentlichen Gewalt in das Rechtsgut Leben, sondern konstituiert das menschliche Leben auch als einen zentralen „Wert“ der Verfassung, an den der Staat allgemein gebunden ist.[13]

2. Subjektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte

Zunächst ist die subjektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte zu klären. Sie bezieht sich auf die Grundrechte als subjektiv-öffentliche Rechte (s.o. Rn. 4 f.). Je nach ihrer (primären) rechtlichen Wirkung zugunsten ihres Schutzguts werden die Grundrechte herkömmlich in drei verschiedene Arten eingeteilt: Freiheitsrechte, Leistungsrechte und Gleichheitsrechte.

a) Grundrechte als Freiheitsrechte

Die weitaus meisten Grundrechte sind Freiheitsrechte. Als Freiheitsrechte sollen sie „die Freiheitssphäre des einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt sichern“.[14] Merke: Freiheitsrechte gewährleisten „Freiheit vor dem Staat“. Indem die Freiheitsrechte damit traditionell in erster Linie auf die Abwehr staatlicher Eingriffe gerichtet sind, überwiegt bei ihnen die Abwehrfunktion.[15] Deshalb werden sie auch „Abwehrrechte“ genannt.

Beispiel

A betreibt seit vielen Jahren eine Gaststätte in Nordrhein-Westfalen.[16] Nachdem die Finanzbehörde bei der jüngsten Betriebsprüfung wieder Unregelmäßigkeiten bei A festgestellt hatte, hielt die zuständige Ordnungsbehörde A für unzuverlässig i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG und untersagte ihm die weitere Ausübung seines Gewerbes. – A genießt bei der Ausübung seines Gaststättengewerbes den Schutz der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Gewerbeuntersagung der Behörde greift in die Berufsfreiheit des A ein. Der Eingriff könnte verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Die Berufsfreiheit steht unter dem Schrankenvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG. Als Ermächtigungsgrundlage für die Gewerbeuntersagung der Behörde dient § 15 Abs. 2 GastG, der den Widerruf der Gewerbeerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG vorsieht. Ob die Gewerbeuntersagung im Lichte des Grundrechts des A auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG rechtmäßig ist, hängt davon ab, ob die behördliche Gewerbeuntersagung verhältnismäßig ist.

Die primäre Funktion der Freiheitsrechte als Abwehrrechte können Sie bei einigen Grundrechten schon daran erkennen, dass bei ihnen von „Beschränkungen“ die Rede ist (z.B. Art. 8 Abs. 2, Art. 10 Abs. 2 GG). Die öffentliche Gewalt darf dann nur unter bestimmten Voraussetzungen in die grundrechtlichen Verbürgungen eingreifen.

b) Grundrechte als Leistungsrechte

Im Gegensatz zu den Freiheitsrechten sind die Leistungsrechte primär auf ein aktives Handeln der öffentlichen Gewalt zugunsten des Einzelnen gerichtet. Denn heutzutage gibt es durchaus Lebensbereiche, in denen der Einzelne auf das vorherige Tätigwerden des Staates angewiesen ist, um anschließend das Grundrecht (überhaupt erst) ausüben zu können. Bei den Leistungsrechten geht es damit in erster Linie um Leistungsansprüche des Einzelnen gegen die öffentliche Gewalt. Merke: Leistungsrechte gewähren „Schutz durch den Staat“.

Leistungsansprüche des Einzelnen gegen die öffentliche Gewalt sind von Bedeutung, wenn der Einzelne die Einrichtung von, den Zugang zu oder die Gewährung von staatlichen Leistungen begehrt. Dies gilt vor allem, wenn der Staat bei bestimmten Einrichtungen ein (Quasi-)Monopol innehat.

Beispiel

Ein Studierwilliger ist in Deutschland regelmäßig auf die staatliche Bereitstellung von Studienplätzen angewiesen, um sein Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG ausüben zu können.

Innerhalb der Leistungsrechte wird zwischen den originären Leistungsrechten und den derivativen Leistungsrechten (Teilhaberechten) unterschieden.

aa) Originäre Leistungsrechte

Originäre Leistungsrechte begründen echte Leistungsansprüche gegen die öffentliche Gewalt. Bei ihnen bildet das Grundrecht selbst die Grundlage für einen Anspruch auf Leistung gegen die öffentliche Gewalt. Als „originär“ werden diese Leistungsrechte deshalb bezeichnet, weil sie etwas hervorbringen, was vorher noch nicht vorhanden war.[17]

Beispiel

Gemäß Art. 6 Abs. 4 GG hat jede Mutter Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft.

Ob es sich bei einem Grundrecht um ein originäres Leistungsrecht handelt, lässt sich anhand seines Wortlauts feststellen (z.B. Art. 1 Abs. 1 S. 1, Art. 6 Abs. 4 und Abs. 5, Art. 7 Abs. 4 S. 1, Art. 16a Abs. 1, Art. 17, Art. 19 Abs. 4 S. 1, Art. 101 Abs. 1 S. 2, Art. 103 Abs. 1 GG).[18]

Was macht ein Grundrecht als originäres Leistungsrecht konkret aus? Diese Frage lässt sich am Beispiel des „Klassikers“ der originären Leistungsrechte anschaulich beantworten: Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG gewährleistet die Privatschulfreiheit, d.h. das Recht, Privatschulen zu errichten und zu betreiben. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates (vgl. Art. 7 Abs. 4 S. 2 GG). Gemäß Art. 7 Abs. 4 S. 3 GG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn u.a. eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Um diese Voraussetzung aus eigener Kraft erfüllen zu können, ist die Privatschule in der Regel darauf angewiesen, Schulgeld von ihren Schülern zu verlangen. Gerade die Erhebung von Schulgeld birgt aber die Gefahr, dass die Schüler nach den Besitzverhältnissen gesondert werden. Somit könnte sich die Privatschulfreiheit als ein Grundrecht erweisen, das nur auf dem Papier verbürgt ist und praktisch leer läuft. Um dies zu verhindern, hat das Bundesverfassungsgericht[19] entschieden, dass Privatschulen gegen die öffentliche Gewalt einen Anspruch auf finanzielle Unterstützung aus Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG haben (Stichwort: „Privatschulfinanzierung“). Dadurch ist sichergestellt, dass die Privatschule die Gleichwertigkeit mit öffentlichen Schulen gewährleisten kann und eine Sonderung von Schülern nach ihren Besitzverhältnissen ausgeschlossen ist.

Wie das Privatschulfinanzierungsbeispiel oben (Rn. 21) zeigt, sind mit originären Leistungsrechten erhebliche finanzielle Belastungen der öffentlichen Hand verbunden. Da die öffentliche Hand keine unerschöpflichen finanziellen Ressourcen hat, die Haushaltsmittel vielmehr immer nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehen, kann es originäre Leistungsrechte im Grundgesetz nur ausnahmsweise geben. Denn ein Mehr an finanziellen Aufwendungen für eine bestimmte Leistungsverpflichtung zwingt die öffentliche Gewalt zwangsläufig dazu, bei anderen Verpflichtungen zu sparen. Wenn dadurch die Ausübung anderer Grundrechte ins Leere liefe, könnte dies den freiheitlichen Charakter des Grundgesetzes gefährden. Selbst ausnahmsweise anerkannte originäre Leistungsrechte bestehen nicht unbegrenzt. Gerade wegen der möglicherweise erheblichen finanziellen Belastungen, die die öffentliche Gewalt für die Erfüllung dieser Rechte auf sich nehmen muss, und der damit verbundenen Gefahr einer finanziellen Überbelastung des Staatshaushaltes stehen die originären Leistungsrechte immer unter dem „Vorbehalt des Möglichen“, d.h. der Einzelne kann nur fordern, was er „vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann“.[20] Was der Einzelne insoweit beanspruchen kann, bestimmt in erster Linie der Gesetzgeber unter Berücksichtigung seiner anderweitigen Verpflichtungen.[21]

Stellt man die Erfüllung originärer Leistungsrechte allerdings immer unter den „Vorbehalt des Möglichen“, werden die originären Leistungsrechte hierdurch permanent relativiert, so dass ihre normative Kraft gefährdet werden kann.[22] Dies alles spricht dafür, originäre Leistungsrechte generell nur unter größter Zurückhaltung anzunehmen.

JURIQ-Klausurtipp

In der Fallbearbeitung werden Ihnen originäre Leistungsrechte nur ausnahmsweise begegnen. Dann gehen Sie bei Ihrer Prüfung in zwei Schritten vor:

Zuerst untersuchen Sie, ob eine Anspruchsgrundlage für die staatliche Leistung existiert. Bei den originären Leistungsrechten bilden die Grundrechte selbst die Anspruchsgrundlage. Ob ein Grundrecht taugliche Anspruchsgrundlage ist, ergibt sich aus seinem Wortlaut.

Existiert eine Anspruchsgrundlage, besteht der Anspruch auf die staatliche Leistung nur vorbehaltlich des Möglichen. Im zweiten Prüfungsschritt sollten Sie daher auf das Problem hinweisen, dass durch den „Vorbehalt des Möglichen“ die normative Kraft des Grundrechts gefährdet werden kann. Das Problem lösen Sie anschließend, indem Sie auf die grundrechtliche Gewährleistung unter Berücksichtigung der sozialen Wirklichkeit abstellen und die widerstreitenden Interessen abwägen (einerseits das Interesse des Anspruchstellers auf die staatliche Leistung, andererseits die öffentlichen Interessen [z.B. finanzielle Belange] und ggf. privaten Interessen [z.B. Belastungen Dritter]).

bb) Derivative Leistungsrechte

Im Gegensatz zu den originären Leistungsrechten handelt es sich bei den derivativen Leistungsrechten um Teilhaberechte. Hat der Staat Einrichtungen oder Förderungs- und Leistungssysteme geschaffen, die die Ausübung von Grundrechten erleichtern oder u.U. überhaupt erst ermöglichen, bedeutet Grundrechtsschutz für den Einzelnen Teilhabe am Vorhandenen.[23] Anders als die originären Leistungsrechte leiten sich Teilhaberechte vom bereits Bestehenden ab.[24]

Beispiel

P hat im Sommer endlich sein Abitur bestanden. Er möchte unbedingt BWL studieren. Für sein Studium hat er sich im Internet schon einige Unis in studentenfreundlichen Städten ausgesucht. Jetzt braucht er nur noch einen Studienplatz. Er weiß, dass es sehr viele Altersgenossen gibt, die ebenfalls BWL studieren wollen. Im Internet hat er auch schon gelesen, dass es mehr Bewerber als Studienplätze für BWL geben wird. Nun ist er sich nicht sicher, wie seine Chancen stehen, im nächsten Semester einen Studienplatz zu bekommen. Der studierwillige P kann sich auf sein Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG berufen. Er hat ein Recht auf Zulassung zum frei gewählten Studium an einer staatlichen Hochschule. Da die Ausbildungskapazitäten an den staatlichen Hochschulen aber nicht unerschöpflich sind, werden die staatlichen Hochschulen wegen der großen Nachfrage nicht alle Studierwilligen zum Studium im nächsten Semester zulassen können. In seinem grundlegenden Numerus clausus-Urteil vertritt das Bundesverfassungsgericht die Auffassung, die Hochschulen seien zur Ausschöpfung ihrer Ausbildungskapazitäten verpflichtet.[25] Wegen des Bewerberandrangs werden die staatlichen Hochschulen aber eine Auswahl unter den studierwilligen Bewerberinnen und Bewerbern treffen müssen. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht im Numerus clausus-Urteil die Auffassung vertreten, das Recht auf Zulassung zum frei gewählten Studium nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG verwandele sich wegen der beschränkten Ausbildungskapazitäten in ein Recht auf eine sachgerechte, gleichheitsmäßige Auswahl der Bewerberinnen und Bewerber um einen Studienplatz; dieses Recht ergebe sich aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip.

Das Recht auf eine sachgerechte, gleichheitsmäßige Auswahl beinhaltet das Recht auf ein sachgerechtes, gleichheitsmäßiges Auswahlverfahren unter Anwendung sachgerechter, gleichheitsmäßiger Auswahlkriterien.[26]

Derivative Leistungsrechte folgen nicht allein aus dem thematisch einschlägigen Grundrecht, sondern bestehen i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip. Danach ist der Staat zur Gleichbehandlung der Anspruchsteller verpflichtet und darf einen Anspruchsteller nicht ohne sachlichen Grund von der staatlichen Leistung ausschließen.

JURIQ-Klausurtipp

Ein derivatives Leistungsrecht prüfen Sie daher in drei Schritten:

1.	Zuerst untersuchen Sie, ob die öffentliche Gewalt anderen Grundrechtsberechtigten bereits Leistungen gewährt hat.
2.	Ist dies der Fall, prüfen Sie anschließend, ob der Anspruchsteller mit diesen Grundrechtsberechtigten vergleichbar ist.
3.	Bejahen Sie dies, gehen Sie schließlich der Frage nach, ob der Anspruchsteller ohne sachlichen Grund von der staatlichen Leistung ausgeschlossen wird. Sie prüfen also, ob ein sachlicher Grund für den Leistungsausschluss vorliegt. Liegt ein sachlicher Grund vor, besteht kein Anspruch auf die begehrte Leistung; andernfalls ist der Leistungsausschluss des Anspruchstellers verfassungswidrig.

c) Gleichheitsrechte

Im Gegensatz zu den Freiheits- und Leistungsrechten, die primär ein bestimmtes staatliches Verhalten verbieten bzw. gebieten, zielen die Gleichheitsrechte primär auf ein relatives Verhalten der öffentlichen Gewalt. Die öffentliche Gewalt soll sich in bestimmten Fällen nicht anders verhalten, als sie sich in gleichgelagerten Fällen verhalten hat. Wenn sie sich in bestimmten Fällen anders verhält, darf sie dies nicht ohne sachlichen Grund. Sie muss hierbei zulässige Differenzierungskriterien anwenden oder eine ausreichende Legitimation der Ungleichbehandlung vorweisen. Bei den Gleichheitsrechten dominiert somit die Gleichbehandlungs- bzw. Nichtdiskriminierungsfunktion.

Gleichheitsrechte gibt es im Grundgesetz an verschiedenen Stellen: Art. 3 Abs. 1 GG enthält das allgemeine Gleichheitsrecht. Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3, Art. 6 Abs. 5, Art. 33 Abs. 1–3 und Art. 38 GG garantieren spezielle Gleichheitsrechte (s.u. Rn. 674 ff.).

d) Mitwirkungsrechte

Neben den herkömmlichen Freiheits-, Leistungs- und Gleichheitsrechten gibt es auch Grundrechte als Mitwirkungsrechte. Sie gewährleisten in erster Linie die Mitwirkung des Bürgers am inneren Staatsleben (sog. staatsbürgerliche Rechte). Hierzu gehören insbesondere die grundrechtsgleichen Rechte des Wahlrechts (Art. 38 GG) und des Zugangs zu öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG).

3. Objektiv-rechtliche Funktionen der Grundrechte

Neben der subjektiv-rechtlichen Funktion sind verschiedene objektiv-rechtliche Funktionen der Grundrechte anerkannt. Die Grundrechte stellen insoweit objektive Gewährleistungen dar (s.o. Rn. 12).

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a) Einrichtungsgarantien
aa) Allgemein

Einige Grundrechte enthalten nicht nur subjektiv-öffentliche Rechte, sondern garantieren auch den Bestand bestimmter Rechtseinrichtungen. Solche sog. Einrichtungsgarantien gewährleisten den Bestand von Normenkomplexen, der notwendig ist, um das betreffende Grundrecht (überhaupt) ausüben zu können. So garantiert z.B. Art. 7 Abs. 4 GG das Rechtsinstitut der Privatschule.[27]

Ob ein Grundrecht eine Einrichtungsgarantie enthält, erkennen Sie oft bereits am Wortlaut des Grundrechts. So gewährleistet Art. 6 Abs. 1 GG die Rechtsinstitute Ehe und Familie;[28] Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet neben dem Rechtsinstitut Erbrecht auch das Rechtsinstitut Eigentum.[29]

In ihrem wesensmäßigen Kernbereich stehen die Einrichtungsgarantien nicht zur Disposition des Gesetzgebers. Die Einrichtungsgarantien als solche dürfen daher nicht abgeschafft werden.

Beispiel

T ist 90 Jahre alt und erfreut sich bester Gesundheit. Sein Testament hat er schon vor Jahren errichtet. Er besitzt ein Haus an der Nordsee und möchte dies später einmal seiner geliebten Nichte vererben. Eines Morgens liest er in der Zeitung, dass der Gesetzgeber beschlossen hat, zur Sanierung des Finanzhaushalts die auf Privatimmobilien anfallende Erbschaftssteuer auf sagenhafte 75 % zu erhöhen. T ist empört. Er findet, dass das Vererben von Immobilien demnächst nur noch eine Farce ist. – Art. 14 Abs. 1 GG garantiert das Institut des Erbrechts. Hebt der Gesetzgeber wie hier die auf Privatimmobilien anfallende Erbschaftssteuer in einer Größenordnung an, die den Erben übermäßig belastet mit der Folge, dass das Vererben vom Standpunkt eines wirtschaftlich denkenden Erblassers sinnlos wird und das in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Rechtsinstitut der Privaterbfolge letztlich nur noch eine leere Hülse darstellt, verletzt der Gesetzgeber das Rechtsinstitut der Privaterbfolge.[30]

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Der wesensmäßige Kernbereich von Einrichtungsgarantien wird allgemein eng gefasst, um den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nicht übermäßig einzuschränken. Verstöße gegen Einrichtungsgarantien sind daher selten. In der Fallbearbeitung werden Sie daher meist zu dem Ergebnis gelangen, dass der Gesetzgeber den wesensmäßigen Kernbereich des betreffenden Grundrechts eingehalten hat. – Am Beispiel der Erbschaftssteuererhöhung sehen Sie, dass der wesensmäßige Kernbereich einer Institutsgarantie die äußerste Grenze für einen verfassungsrechtlich zu rechtfertigenden Eingriff des Gesetzgebers in das betreffende Grundrecht bildet. Überschreitet der Gesetzgeber oder ein anderer Hoheitsträger diese äußerste Grenze ausnahmsweise, verletzt er das betreffende Grundrecht. – In der Fallbearbeitung prüfen Sie die Frage, ob der wesensmäßige Kernbereich des betreffenden Grundrechts eingehalten wurde, nach der Angemessenheit der staatlichen Maßnahme (s.u. Rn. 149 ff.).

Der Gesetzgeber darf aber außerhalb des wesensmäßigen Kernbereichs aktiv sein und eine Einrichtungsgarantie verändern. Hier besteht dann allerdings die Gefahr, dass der Gesetzgeber die Einrichtungsgarantien durch kleinere negative Rechtsveränderungen, die nicht für sich, aber in ihrer Summe spürbar sind, schleichend aushöhlt.[31]