Kitabı oku: «Berufsabschluss für Erwachsene in der Schweiz», sayfa 5
4.2 Bundesgesetz über die Berufsbildung
Wichtigste Rechtsgrundlage ist das Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 13. Dezember 2002 (Berufsbildungsgesetz, BBG, SR 412.10), ergänzt durch die Verordnung über die Berufsbildung vom 19. November 2003 (Berufsbildungsverordnung, BBV, SR 412.101) sowie weitere Erlasse. Im Gegensatz zu früheren Versionen wird in der 2002 beschlossenen Fassung des Bundesgesetzes deutlich zwischen Bildung und Qualifikationsverfahren unterschieden.
Die «Entkoppelung der formalen Bildungswege von den Abschlusszeugnissen» wird denn auch in der Botschaft an die eidgenössischen Räte als eine der zentralen Neuerungen genannt und – zusammen mit «neuen Qualifikationsformen» – als Mittel zur Förderung der vertikalen und horizontalen Durchlässigkeit aufgeführt (Schweizerischer Bundesrat, 2000, S. 5688). Der in der Botschaft formulierte Grundsatz wurde in der parlamentarischen Behandlung des Gesetzesentwurfs zwar etwas abgeschwächt, findet sich aber nach wie vor im Aufbau des Gesetzes und in den Bestimmungen: «Die Zulassung zu Qualifikationsverfahren ist nicht vom Besuch bestimmter Bildungsgänge abhängig. Das SBFI regelt die Zulassungsvoraussetzungen» (Art. 34.2 BBG)[9], ein Grundsatz, der im Zusammenhang mit der Grundbildung wiederholt wird: «Die berufliche Grundbildung kann auch durch eine nicht formalisierte Bildung erworben werden; diese wird durch ein Qualifikationsverfahren abgeschlossen» (Art. 17.5 BBG). Ergänzend dazu gilt: «Die ausserhalb üblicher Bildungsgänge erworbene berufliche oder ausserberufliche Praxiserfahrung und fachliche oder allgemeine Bildung werden angemessen angerechnet» (Art. 9 BBG).
4.2.1 Qualifikationsverfahren in der beruflichen Grundbildung
Die herkömmliche «Lehrabschlussprüfung» besteht seit Jahrzehnten aus einer praktischen und einer theoretischen Prüfung, Letztere bei den meisten Berufen unterteilt in einen berufskundlichen und einen allgemeinbindenden Teil. Mit dem neuen Gesetz änderte sich auch dies: «Neben den herkömmlichen Prüfungen werden andere Arten des Erwerbs und des Nachweises einer Qualifikation in einem Abschlusszeugnis ermöglicht (Betriebslehre, Berufserfahrung mit gezielter Nachholbildung, Module, Anerkennung von Lernleistungen usw.)» (Schweizerischer Bundesrat, 2000, S. 5689).
Das Gesetz unterscheidet nun zwischen «Prüfungen» (im Zusammenhang mit der Grundbildung teilweise «Lehrabschlussprüfungen» [LAP] genannt, vgl. Art. 17 und Art. 38 BBG) und «anderen Qualifikationsverfahren» (abgekürzt aQV): «Die beruflichen Qualifikationen werden nachgewiesen durch eine Gesamtprüfung, eine Verbindung von Teilprüfungen oder durch andere vom SBFI anerkannte Qualifikationsverfahren» (Art. 33 BBG). Die Anforderungen an die QV werden vom Bundesrat geregelt (Art. 34.1 BBG), was er mit der 2003 erlassenen Verordnung in recht abstrakter Form getan hat (vgl. Art. 30 BBV). Hervorzuheben ist in unserem Zusammenhang, dass Erfahrungsnoten aus Schule und Praxis berücksichtigt (Art. 30.1.b BBV) und zielgruppengerechte Verfahren verwendet werden müssen (Art. 30.1.c BBV). Geht es um die Verleihung eines Ausweises oder Titels, muss abschliessend ein fachübergreifendes Prüfungsverfahren oder ein äquivalentes Verfahren zum Einsatz kommen (Art. 30.2 BBV). Wurden die Qualifikationen nicht in einem geregelten Bildungsgang erworben, ist eine «mindestens fünfjährige berufliche Erfahrung» Zulassungsvoraussetzung (Art. 32 BBV).
Die «anderen Qualifikationsverfahren» werden sehr allgemein als Verfahren definiert, «die in der Regel nicht in Bildungserlassen festgelegt, aber geeignet sind, die erforderlichen Qualifikationen festzustellen» (Art. 31.1 BBV), wobei gleich Ausnahmen vorgesehen werden: Für besondere Personengruppen können diese Verfahren standardisiert und in den massgebenden Bildungserlassen geregelt werden (Art. 31.2 BBV).
Wie fast überall in der Berufsbildung ist der Vollzug weitgehend Sache der Kantone, wozu sie auch die nötigen Kompetenzen erhalten, zum Beispiel über die Gleichwertigkeit nicht formalisierter Bildungen zu entscheiden (Art. 24.1 BBG). Insbesondere sorgen die Kantone für die Durchführung der QV (Art. 40.1 BBG). Sie müssen sie aber nicht selbst durchführen: Das SBFI kann diese Aufgabe für einzelne Landesteile oder die ganze Schweiz an Organisationen der Arbeitswelt übertragen (Art. 40.2 BBG). Im Rahmen der beruflichen Grundbildung ist es nicht zulässig, Gebühren für Prüfungen zu erheben (Art. 41 BBG).
Halten wir fest: In jedem Fall ist ein Qualifikationsverfahren (QV) erforderlich, es muss jedoch nicht eine Prüfung sein. Weiter wichtig: Das QV kann sich auch aus einer Verbindung von Teilprüfungen zusammensetzen. Es muss zielgruppengerecht sein und mit einem fächerübergreifenden Verfahren (oder etwas Äquivalentem) abgeschlossen werden. Durchgeführt wird das QV entweder von einem Kanton oder einer Organisation der Arbeitswelt. Als aQV ist alles möglich, was geeignet ist, die erforderlichen Qualifikationen festzustellen, sofern das SBFI das entsprechende Verfahren anerkennt. Wurde kein geregelter Bildungsgang besucht, sind fünf Jahre berufliche Erfahrung (aber nur teilweise im angestrebten Beruf) erforderlich.
Bisher wurden auf der Basis von Art. 33 BBG und Art. 31 BBV zwei Typen von «anderen Qualifikationsverfahren» geschaffen: standardisierte und individuelle Validierungsverfahren, auf die wir in Abschnitt 5.2 näher eingehen.
Gebräuchlicher ist bei Erwachsenen die – schon seit dem ersten eidgenössischen Berufsbildungsgesetz (1930) mögliche – Zulassung zur Lehrabschlussprüfung (→ Abschnitt 3.1.1), ohne dass vorher ein geregelter Bildungsgang besucht wurde. Die gesetzlichen Grundlagen dafür liefern Art. 34.2 BBG und Art. 32 BBV (→ Abschnitt 5.1).
Vorausgesetzt werden, wie schon erwähnt, fünf Jahre berufliche Erfahrung. In der Regel wird diese Vorgabe in den Bildungsverordnungen insofern präzisiert (und damit verschärft), als mindestens ein Teil der Zeit im angestrebten Beruf abgeleistet werden muss.[10] Zu beachten ist ferner, dass die Vorgabe nicht gilt, wenn jemand (beispielsweise im Ausland oder im Rahmen des Massnahmenvollzugs) bereits einen geregelten Bildungsgang durchlaufen hat. Der Besuch von geregelten Bildungsgängen wird gemäss Empfehlung der SBBK aber (nur) zur Hälfte angerechnet[11] (SBBK, 2009).
Die für Erwachsene bestimmten Qualifikationsverfahren und die Zulassung dazu sind also im BBG recht genau geregelt. Dabei wird Wert darauf gelegt, dass beruflich oder ausserberuflich erworbene Praxiserfahrung sowie vorhandene fachliche oder allgemeine Bildung angemessen angerechnet werden (Art. 9 BBG). Artikel 7 des Weiterbildungsgesetzes hebt dies nochmals hervor (→ Abschnitt 4.3.1).
4.2.2 Anerkennung und Erwerb von Kompetenzen
Meist genügen die früher oder andernorts erworbenen Kompetenzen nicht, sie müssen ergänzt und vervollständigt werden. Zu Wegen, die den Erwerb fehlender Erfahrung oder Bildung ermöglichen würden, findet sich im Gesetz aber wenig. Zur Anerkennung von Kompetenzen ist die Bestimmung zu finden, dass die kantonale Behörde bei «vorgebildeten Personen», die eine Berufslehre absolvieren wollen, auf Antrag und nach Anhörung der Lehrvertragsparteien und Konsultation der Berufsfachschule eine Verkürzung der Lehrdauer verfügen kann (Art. 18.1 und 24 BBG, Art. 8.7 BBV). Die Behörde bestimmt den Umfang der Verkürzung. Gemäss Weisung des SBFI muss die Grundbildung aber mindestens noch ein Jahr dauern, und eine Verkürzung darf das Erreichen der Bildungsziele nicht beeinträchtigen. Über Möglichkeiten zur Dispensierung von obligatorischer schulischer Bildung entscheidet die Berufsfachschule, es sei denn, eine solche Dispens wirke sich auf das Qualifikationsverfahren aus. Dann ist die kantonale Behörde zuständig (Art. 18 BBV).
Die kantonalen Behörden haben aber noch weiteren Spielraum: Die berufliche Grundbildung kann ja nicht nur als betrieblich, sondern auch als schulisch organisierte Grundbildung absolviert werden. Die Kantone haben die Möglichkeit, Bildungsinstitutionen, die solche Ausbildungen anbieten, anzuerkennen, sofern die jeweiligen OdA einverstanden sind (Art. 16.2.a BBG und Art. 16 BBV). Dies gibt interessierten Bildungsinstitutionen die Möglichkeit, Grundbildungen anzubieten, welche die Bedürfnisse von Erwachsenen berücksichtigen, wobei sie sich an gewisse vom SBFI festgelegte Minimalstandards zu halten haben.[12]
Ein Beispiel dafür ist die Ausbildung von Produktionsmechanikern am Centre Interrégional de Perfectionnement (CIP) in Tramelan: Gemäss Bildungsverordnung vom 3. November 2008, Art. 16.1.b, des Produktionsmechaniker-Berufes wird zum Qualifikationsverfahren zugelassen, wer in einer vom Kanton dafür zugelassenen Bildungsinstitution die Grundbildung erworben hat. Auf dieser Basis haben die zuständigen OdA und der Kanton Bern einem Reglement des CIP zugestimmt, das eine gestufte Grundbildung vorsieht (→ Abschnitt 7.1.2; CIP 2015b). Ähnliche Ausbildungen, basierend auf «bases légales ad hoc», gibt es auch für andere Ausbildungen im Jurabogen und für solche der Uhrenindustrie (→ Abschnitt 7.2).
4.2.3 Qualifikationsprofile und Bestehensregeln
Ergänzend zum Bundesgesetz über die Berufsbildung (BBG) und zur Verordnung über die Berufsbildung (BBV), wurden vom Bund eine ansehnliche Zahl weiterer Verordnungen, Leitlinien und Empfehlungen erlassen (vgl. Systematische Sammlung des Bundesrechts, SR 412, Berufsbildung, und Website des SBFI). Allein für das Validierungsverfahren (→ Abschnitt 5.2) werden im September 2015 21 Dokumente ausgewiesen.
Neben diesen Bestimmungen sind für unsere Fragestellung vor allem die Vorschriften zu den einzelnen Lehrberufen von Bedeutung und hier vor allem die Qualifikationsprofile, die gemäss Leitvorlage vom 31. August 2012 (Stand am 18. Januar 2015) Teil der Bildungspläne sein müssen. Sie umfassen neben dem Berufsbild eine «Übersicht der beruflichen Handlungskompetenzen», die zusammen mit den «Bestehensregeln» Grundlage der Anerkennung von Kompetenzen im Rahmen des Validierungsverfahrens sind. Sie könnten auch Instrumente zur Strukturierung von anderen Anerkennungsverfahren und ergänzender Bildung sein bzw. sind es schon ( z. B. → Abschnitt 7.6.3).
4.2.4 Höhere Berufsbildung
Die höhere Berufsbildung (Art. 26 –29 BBG) richtet sich ausschliesslich an Erwachsene. Entsprechend ist es von Interesse zu prüfen, ob Elemente dieser Bildungsformen nicht Vorbild für die berufliche Grundbildung für Erwachsene sein könnten. Dies gilt besonders für die Berufs- und höheren Fachprüfungen (Art. 28 BBG). Mehrjährige einschlägige Berufspraxis ist für die Zulassung zu allen diesen Prüfungen Bedingung. Hingegen ist der Besuch von bestimmten Kursen nur bei einem Teil der Prüfungen vorgeschrieben. Personen, die bereits einen ähnlichen Kurs besucht oder sich die entsprechenden Kompetenzen informell angeeignet haben, können sich auch dann bei der für jede Prüfung eingesetzten «Kommission für Qualitätssicherung» vom Kursbesuch und/oder von vorgesehenen Leistungsnachweisen dispensieren lassen: Die Kommission entscheidet über die Anerkennung bzw. Anrechnung anderer Abschlüsse und Leistungen. Die Berufs- bzw. höhere Fachprüfung selbst muss hingegen in jedem Fall bestanden werden. Sie stellt den «abschliessenden fachübergreifenden» Prüfungsteil dar, der gemäss Art. 30.2 BBV zu bestehen ist, wenn aufgrund des QV ein Ausweis oder Titel abgegeben werden soll.
Die höheren Fachschulen (HF) sind anders aufgebaut. Hier ist nicht nur das QV vorgegeben, sondern auch Dauer und Inhalt des Studiengangs. Über Dispensationen entscheidet die Schulleitung, die diesbezüglich über grossen Ermessensspielraum verfügt. Auch an HF muss aber der fachübergreifende Prüfungsteil abgelegt werden, der gewöhnlich aus einer Diplomarbeit besteht.
4.2.5 Vollzug des Berufsbildungsrechts durch die Kantone
Das Berufsbildungsgesetz bestimmt, dass der Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen in erster Linie Aufgabe der Kantone sei. Der Bund hat die Aufsicht über den Vollzug. So entwickeln beispielsweise Kantone eigene Verfahren bezüglich «anderer Qualifikationsverfahren» (Validierung!), die aber vom Bund genehmigt werden müssen.
Beim Vollzug spielt sich jeweils eine bestimmte Praxis ein, wobei die Kantone – nach Meinung des Bundes – manchmal eine Bestimmung des Bundes auch etwas gar frei auslegen.
Damit nicht allzu grosse Differenzen entstehen, haben die Kantone ein Organ zur Koordination des Vollzug geschaffen, die Schweizerische Berufsbildungsämter-Konferenz (SBBK), die ihrerseits mehrere Kommissionen eingesetzt hat, unter anderem zwei «Koordinationsgruppen Berufsabschluss für Erwachsene».
Die SBBK selbst und ihre Kommissionen erlassen Richtlinien und Empfehlungen (vgl. deren Website: www.sbbk.ch), von denen einige auch unser Thema betreffen, beispielsweise Richtlinien und Empfehlungen zum Validierungsverfahren und Empfehlungen zur «Anrechnung der beruflichen Erfahrung gemäss Art. 32 BBV». Meist stehen aber eher Jugendliche im Zentrum der Überlegungen, beispielweise bei der kritischen Stellungnahme zu den «beruflichen Bildungsangeboten ohne eidgenössischen Abschluss» (Empfehlung vom 16. März 2008).
4.3 Bundesgesetz über die Weiterbildung
Aufgrund einer 1999 neu in die Bundesverfassung aufgenommenen Bestimmung wurde am 20. Juni 2014 erstmals ein Bundesgesetz über die Weiterbildung erlassen (WeBiG, SR 491.1).[13] Zentral für das Verständnis des Gesetzes ist der Begriff «Weiterbildung». Im Gesetz wird darunter «strukturierte Bildung» ausserhalb der «formalen Bildung» verstanden, womit namentlich Bildung «in organisierten Kursen, mit Lernprogrammen und einer definierten Lehr-Lern-Beziehung» angesprochen wird (Art. 3 WeBiG).
Das WeBiG fasst also Weiterbildung als nichtformale Bildung und damit enger als der allgemeine Sprachgebrauch, der in der Regel von Bildung ausgeht, die nach Eintritt ins Erwerbsleben erworben wird, unabhängig davon, ob es sich um formale Bildung (Bildung mit öffentlich anerkanntem Abschluss) oder nichtformale Bildung handelt.
4.3.1 Anrechnung von Bildungsleistungen
Dass nichtformale und informell erworbene Bildung an formale Bildungsgänge angerechnet wird, ist ein wichtiges Anliegen der Urheber des WeBiG. Artikel 7 legt fest, dass Bund und Kantone in Zusammenarbeit mit den involvierten Organisationen «für transparente Verfahren zur Anrechenbarkeit von Weiterbildung und informeller Bildung an die formale Bildung» sorgen. Bund und Kantone fördern zudem «die Durchlässigkeit und Modalitäten zur Leistungsvalidierung» und bezeichnen die «Organe, welche die Kriterien für die Anrechenbarkeit festlegen und für die Transparenz sorgen». In der beruflichen Grundbildung ist dies alles bereits weitgehend erfüllt.
4.3.2 Grundkompetenzen Erwachsener
Das WeBiG ist in grossen Teilen als Grundsatzgesetz konzipiert, das lediglich einen Rahmen zu den bereits bestehenden Bestimmungen über die Weiterbildung in der Spezialgesetzgebung des Bundes darstellt.
Mit Blick auf die Förderung der Grundkompetenzen Erwachsener regelt das WeBiG hingegen auch inhaltliche Fragen und löst damit das Kulturförderungsgesetz des Bundes ab. Nach Art. 13 gehören zu den Grundkompetenzen Lesen, Schreiben und mündliche Ausdrucksfähigkeit in einer Landessprache, Grundkenntnisse der Mathematik sowie die Anwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien. Bund und Kantone werden verpflichtet, sich für den Erwerb und den Erhalt von Grundkompetenzen durch Erwachsene einzusetzen (Art. 14 WeBiG). Der Bund kann auch Finanzhilfen leisten (Art. 16 WeBiG).
Es zeichnet sich somit eine Arbeitsteilung ab: Die Vermittlung von Grundkompetenzen im oben beschriebenen Sinn wird auf der Basis des WeBiG gefördert und koordiniert, die darauf aufbauende Vermittlung einer beruflichen Grundbildung stützt sich auf das BBG. Dies wird Auswirkungen auf die vorberufliche Bildung haben (→ Abschnitt 6.5), in der sich die Ergänzung von Grundkompetenzen und die Vorbereitung einer beruflichen Bildung im Sinne einer Vorlehre überlappen.
4.4 Arbeitslosenversicherungsgesetz[14]
Das Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 25. Juni 1982 (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG, SR 837.0), in Verbindung mit der zugehörigen Verordnung vom 31. August 1983 (Arbeitslosenversicherungsverordnung, AVIV, SR 837.02), soll drohende Arbeitslosigkeit verhüten, bestehende Arbeitslosigkeit bekämpfen und die rasche und dauerhafte Eingliederung in den Arbeitsmarkt fördern (Art. 1a AVIG). Dazu leistet die Versicherung finanzielle Beiträge unter anderem an arbeitsmarktliche Massnahmen und an «weitere Massnahmen nach diesem Gesetz». Zu Ersteren gehörten die Bildungsmassnahmen, zu Letzteren die Ausbildungszuschüsse.
4.4.1 Bildungsmassnahmen
Finanzielle Leistungen für arbeitsmarktliche Massnahmen, also unter anderem für Bildungsmassnahmen, werden zugunsten von stellenlosen Personen erbracht, ausserdem für Personen, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind (Art. 59.1 und Art 59.1ter AVIG). Für Mitarbeitende, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind, können auch Arbeitgeber solche Massnahmen durchführen (Art. 98a AVIV).
Als Bildungsmassnahmen gelten namentlich individuelle oder kollektive Kurse zur Umschulung, Weiterbildung oder Eingliederung sowie Übungsfirmen und Ausbildungspraktika (Art. 60 AVIG).
4.4.2 Ausbildungszuschüsse
Die Versicherung kann Zuschüsse an Versicherte ausrichten, die mindestens dreissig Jahre alt sind und über keine abgeschlossene berufliche Ausbildung verfügen oder die in ihrem erlernten Beruf erhebliche Schwierigkeiten haben, eine Stelle zu finden – aber grundsätzlich nur für eine höchstens dreijährige Ausbildung. In begründeten Fällen kann die Ausgleichsstelle diese Beiträge auf vier Jahre verlängern und die Altersgrenze bis zu 25 Jahren senken (Art. 66a AVIG).
Ausbildungszuschüsse werden nur gewährt, wenn ein Ausbildungsvertrag vorliegt, der ein Ausbildungskonzept und nach Abschluss der Ausbildung ein Zeugnis vorsieht (Art. 66a AVIG). Der Ausbildungsvertrag ist als Lehrvertrag auszugestalten, wenn ein EFZ oder ein EBA angestrebt wird (Art. 90a.2 AVIV). Die Entlohnung bemisst sich nach dem orts- und branchenüblichen Lohn der beruflichen Grundbildung. Die Ausbildungszuschüsse entsprechen der Differenz zwischen dem tatsächlich ausbezahlten Lohn und einem Maximum von (derzeit) 3500 Franken (Art. 66c AVIG und Art 90a AVIV). Sind zusätzliche Mittel nötig, damit die Familienunterhaltskosten bestritten werden können, werden bei der Berechnung Stipendien nicht angerechnet (Art. 90a AVIV).
Beiträge ans Validierungsverfahren und für die Vorbereitung auf die direkte Zulassung zur Abschlussprüfung können im Rahmen der individuellen arbeitsmarktlichen Massnahmen von der ALV übernommen werden (vgl. (SBFI, 2014a, S. 26).
4.5 Fachgesetze
Auch zahlreiche Gesetze enthalten Bestimmungen über Aus- und Weiterbildung. Beispielsweise bestimmt das Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01): «Wer ein Motorfahrzeug führt, bedarf des Führerausweises» (Art. 10 SVG) und «Wer gewerbsmässig Fahrunterricht erteilt, bedarf der Fahrlehrerbewilligung» (Art. 15 SVG). Die Verordnung über die Kontrolle des Verkehrs mit Edelmetallen und Edelmetallwaren vom 8. Mai 1934 (EMKV, SR 941.311) bestimmt Ausbildung und Abschlussprüfung der amtlich beeidigten Edelmetallprüfer (Art. 20–25 EMKV). Allein achtzig Bundesgesetze sollen Bestimmungen enthalten, die sich auf Aus- oder Weiterbildung beziehen (Schweizerischer Bundesrat, 2013, S. 3753). Die meisten richten sich an Erwachsene, und manche öffnen weitere Möglichkeiten, einen staatlich anerkannten Abschluss zu erwerben. Einen Eindruck von der Vielfalt der anerkannten Abschlüsse gibt die «Liste der reglementierten Berufe/Tätigkeiten in der Schweiz» (SBFI, 2014b). Im Zusammenhang mit der Anerkennung ausländischer Abschlüsse listet sie einen Teil der Berufe auf, für die das schweizerische Recht Bedingungen an die Ausbildung der Personen stellt, die diese Berufe ausüben wollen.
Zur Förderung des Wiedereinstiegs leistet der Bund aufgrund des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG, SR 151.1) Finanzhilfen an private Institutionen für die Beratung und die Förderung des beruflichen Wiedereinstiegs von Frauen und Männern nach einem familienbedingten Unterbruch der Erwerbsarbeit (Art. 15 GlG).
Auch das Ausländergesetz (AuG, SR 142.20) und das Asylgesetz (AsylG, SR 142.31) enthalten Bestimmungen zur Förderung von beruflichen Bildungsmassnahmen für Erwachsene, insbesondere für die berufliche Eingliederung von Ausländerinnen und Ausländern, namentlich von vorläufig aufgenommenen Personen und Flüchtlingen.
Die Invalidenversicherung finanziert Integrationsmassnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung im Sinne des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (SR 831.20).
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